水?！?021〕278號《水利部關(guān)于印發(fā)推動(dòng)黃河流域水土保持高質(zhì)量發(fā)展的指導意見(jiàn)》

水利部關(guān)于印發(fā)推動(dòng)黃河流域水土保持高質(zhì)量發(fā)展的指導意見(jiàn)





水?！?021〕278號
 

部機關(guān)有關(guān)司局，黃河水利委員會(huì )，山西、內蒙古、山東、河南、四川、陜西、甘肅、青海、寧夏?。ㄗ灾螀^）水利廳：

《推動(dòng)黃河流域水土保持高質(zhì)量發(fā)展的指導意見(jiàn)》已經(jīng)部務(wù)會(huì )議審議通過(guò)，現印發(fā)給你們，請結合實(shí)際認真遵照執行。




 

水利部

2021年9月8日

推動(dòng)黃河流域水土保持高質(zhì)量發(fā)展的指導意見(jiàn)

搞好水土保持，防治水土流失是治水事業(yè)的一項根本措施，是改善區域生態(tài)環(huán)境的重要抓手，是推動(dòng)流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的內在要求。黨的十八大以來(lái)，黃河流域水土保持工作成效顯著(zhù)，水土流失面積和強度實(shí)現“雙下降”，入黃河泥沙大幅減少，生態(tài)環(huán)境持續向好，有力支撐了流域省份經(jīng)濟社會(huì )可持續發(fā)展。但受其獨特的自然稟賦和經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展水平等因素制約，黃河流域依然是我國水土流失最嚴重、生態(tài)環(huán)境最脆弱的區域之一，水土流失綜合防治體系不夠完善、質(zhì)量有待提高、成效尚不穩固。為深入貫徹黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展戰略，推動(dòng)黃河流域水土保持高質(zhì)量發(fā)展，現提出以下意見(jiàn)。

一、總體要求

（一）指導思想

以習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會(huì )精神，深入貫徹習近平總書(shū)記關(guān)于黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的重要講話(huà)和指示批示精神，立足新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，構建新發(fā)展格局，堅持“節水優(yōu)先、空間均衡、系統治理、兩手發(fā)力”的治水思路，堅持重在保護、要在治理，以推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展為主題，以提高水土保持生態(tài)服務(wù)價(jià)值為主線(xiàn)，以提升生態(tài)系統質(zhì)量和穩定性為目標，全面加強水土保持預防保護，科學(xué)推進(jìn)水土流失綜合治理，加快構建水土保持新格局，為實(shí)現黃河成為造福人民的幸福河提供支撐。

（二）基本原則

尊重自然，保護優(yōu)先。牢固樹(shù)立綠水青山就是金山銀山的理念，順應自然、尊重規律，從過(guò)度干預、過(guò)度利用向自然修復、休養生息轉變，逐步改變黃河流域生態(tài)脆弱現狀。

系統治理，分類(lèi)施策。按照山水林田湖草沙系統治理理念，充分考慮不同水土流失類(lèi)型區特點(diǎn)，因地制宜采取工程措施、植物措施和耕作措施，實(shí)施精準治理，增強水土流失治理的針對性、系統性、有效性。

依法監管，精準發(fā)力。堅持源頭嚴防、過(guò)程嚴管、違法嚴懲，進(jìn)一步嚴格生產(chǎn)建設活動(dòng)監管，及時(shí)發(fā)現、精準認定、依法查處水土保持違法違規行為，堅決遏制人為水土流失。

政府主導，多元共治。夯實(shí)地方政府主體責任，創(chuàng )新多元化投入和建設管理模式，強化宣傳教育，建立健全政府主導、部門(mén)協(xié)同、社會(huì )廣泛參與的長(cháng)效機制。

創(chuàng )新驅動(dòng)，高質(zhì)量發(fā)展。依靠科技創(chuàng )新與技術(shù)進(jìn)步，全面提升治理、監管、監測的信息化、智能化水平，強化科技成果轉化和應用，引領(lǐng)水土保持高質(zhì)量發(fā)展。

（三）主要目標

到2025年，流域水土流失治理水平穩步提高，上游水源涵養能力明顯提升，中游黃土高原水土流失得到重點(diǎn)治理，流域人為水土流失得到有效控制，水土流失面積和強度持續下降，水土保持功能和生態(tài)服務(wù)價(jià)值明顯提升，黃河流域水土保持率提高到68%以上。到2030年，流域水土流失治理水平明顯提高，上游水源涵養能力顯著(zhù)提升，中游黃土高原水土流失得到有效治理，流域人為水土流失得到全面控制，水土流失狀況實(shí)現根本好轉，水土保持功能和生態(tài)服務(wù)價(jià)值顯著(zhù)提升，黃河流域水土保持率提高到70%以上，為構筑生態(tài)安全屏障、形成人與自然和諧共生格局提供支撐。

二、全面強化水土保持預防保護

（四）加強重點(diǎn)區域封育保護。全面推進(jìn)黃河源區、子午嶺-六盤(pán)山林區、祁連山、秦嶺北麓、賀蘭山東麓以及渭河、汾河等重點(diǎn)支流源頭區預防保護，以封育保護、自然修復為主，輔以必要的侵蝕溝綜合治理和人工林草建設，提升水源涵養能力。結合退耕還林、退牧還草、三北防護林等重大工程實(shí)施，進(jìn)一步加大對已退化草地輪封輪牧和封育保護力度。加大內蒙古高原南部、寧夏中部、陜西北部等水蝕風(fēng)蝕交錯區生態(tài)修復力度，實(shí)施封禁治理，加強植被保護，開(kāi)展流動(dòng)、半流動(dòng)沙丘區水土流失綜合治理。

（五）嚴格生產(chǎn)建設活動(dòng)監管。以能源、化工、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)、基礎設施建設等生產(chǎn)建設項目為重點(diǎn)，持續強化水土保持監管，嚴格落實(shí)水土保持“三同時(shí)”制度，從嚴審批水土保持方案、從嚴進(jìn)行過(guò)程監管、從嚴開(kāi)展驗收核查。依法加強農林開(kāi)發(fā)、土地整理和鄉村道路建設等其他生產(chǎn)建設活動(dòng)監管，各地應結合實(shí)際分類(lèi)制定管理辦法和防治標準。開(kāi)展常態(tài)化遙感監管，及時(shí)精準發(fā)現并查處水土保持違法違規行為。強化信用監管，加大失信懲處力度。完善水土保持執法與司法聯(lián)動(dòng)機制。

（六）加強水土流失源頭管控。落實(shí)構建國土空間開(kāi)發(fā)保護新格局要求，推進(jìn)實(shí)施水土保持空間管控，分區分類(lèi)明確生產(chǎn)建設項目水土保持審批和監管要求。有關(guān)基礎設施建設、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)、城鎮建設、公共服務(wù)設施建設等方面的規劃，在實(shí)施過(guò)程中可能造成水土流失的，規劃的組織編制單位應當在規劃中提出水土流失預防和治理的對策和措施，并在規劃報請審批前征求同級水行政主管部門(mén)的意見(jiàn)。加強對崩塌、滑坡危險區和泥石流易發(fā)區監管，依法禁止在該區從事取土、挖砂、采石等可能造成水土流失的活動(dòng)。地方可根據當地實(shí)際情況，依法從嚴確定禁墾坡度，并嚴格實(shí)施禁墾。

三、科學(xué)推進(jìn)水土流失綜合治理

（七）堅持小流域綜合治理。按照山水林田湖草沙系統治理理念，以小流域為單位，因地制宜，統一規劃，采取工程措施、植物措施、耕作措施等各種措施相結合，堅持不懈地進(jìn)行綜合治理。圍繞鞏固脫貧攻堅成果，助力鄉村振興，創(chuàng )新小流域綜合治理模式，打造生態(tài)產(chǎn)業(yè)型、生態(tài)宜居型、生態(tài)旅游型等“小流域+”，進(jìn)一步鞏固和提升治理成效。在隴東董志塬、晉西太德塬、陜北洛川塬、關(guān)中渭北臺塬等高塬溝壑區，開(kāi)展黃土高原固溝保塬建設。以水系、村莊和城鎮周邊為重點(diǎn)，大力推進(jìn)美麗鄉村生態(tài)清潔小流域建設，改善農村人居環(huán)境。

（八）加強多沙粗沙區綜合治理。在黃河中游多沙粗沙區，以減少入黃河泥沙為目標，實(shí)施淤地壩工程、小流域綜合治理、坡耕地綜合整治等水土保持重點(diǎn)工程，因地制宜營(yíng)造沙棘林。突出抓好黃河中游右岸的皇甫川、清水川、孤山川、窟野河、禿尾河、佳蘆河、無(wú)定河、清澗河、延河等9條主要支流的粗泥沙集中來(lái)源區綜合治理，實(shí)施粗泥沙攔沙工程，配套建設坡面水土保持措施，構建攔截入黃河泥沙的第一道防線(xiàn)，有效減少黃河下游粗泥沙淤積。

（九）推進(jìn)高標準淤地壩建設。在水土流失嚴重地區，特別是溝道重力侵蝕嚴重的多沙區，以多沙粗沙區為重點(diǎn)，優(yōu)先選擇建壩條件充分、群眾需求迫切的地方，推廣新技術(shù)新工藝新材料，建設一批工程安全可靠、配套設施齊全、整體環(huán)境美觀(guān)、運行管護到位、綜合效益顯著(zhù)的高標準淤地壩。對確有用水需求的地方，經(jīng)省級水行政主管部門(mén)同意，在落實(shí)安全措施、確保淤地壩安全的前提下，非汛期可適當蓄水，緩解當地群眾生產(chǎn)生活用水困難。實(shí)施老舊淤地壩提升改造工程，增設排洪溝渠，提高壩地利用和土地生產(chǎn)力。

（十）強化淤地壩安全運用管理。切實(shí)落實(shí)淤地壩安全運用管理主體責任，健全淤地壩登記銷(xiāo)號、工程建設管理制度，劃定工程管理和保護范圍，多渠道籌措淤地壩維修養護經(jīng)費。加強淤地壩安全度汛管理，將淤地壩防汛納入地方各級防汛責任體系，壓實(shí)防汛“三個(gè)責任人”的責任。定期開(kāi)展淤地壩風(fēng)險隱患排查，實(shí)施病險淤地壩除險加固工程。加快安全監測監控設施建設，實(shí)現下游有居民點(diǎn)、學(xué)校、交通等重要設施的淤地壩動(dòng)態(tài)監控和安全風(fēng)險預警。建立跨區域淤地壩監管信息平臺，統籌淤地壩安全運用監管。

（十一）大力開(kāi)展旱作梯田建設。以黃土丘陵溝壑區、黃土高塬溝壑區為重點(diǎn)，在多年平均降水量400毫米以上、水土流失嚴重、5～15度坡耕地分布集中、人地矛盾突出的海東、隴中隴東、陜北、寧南、晉西北、蒙西南、豫西和魯中等地區，按照近村、近路、近水的原則，建設高標準旱作梯田。積極推進(jìn)老舊梯田提升改造。梯田建設應結合當地實(shí)際，完善田間道路、灌排溝渠、蓄水窖池、溝邊防護、植物護埂等配套措施。

（十二）因地制宜實(shí)施植被建設。堅持“大保護、小治理”的原則，優(yōu)先采取封育保護措施恢復植被。加強中幼齡林撫育和低質(zhì)低效林改造，提高林分質(zhì)量，推動(dòng)由“淺綠”向“深綠”轉變。充分考慮黃土高原地區干旱半干旱自然條件，特別是水資源條件，量水而行，以水定綠，遵循植被地帶性分布規律，宜林則林、宜草則草，積極采用鄉土樹(shù)種草種進(jìn)行植被建設。原則上多年平均降水量小于200毫米的地區以自然恢復為主，200～400毫米的地區以灌草為主，大于400毫米的地區喬灌草相結合，做到適地適樹(shù)適草，提高林草植被成活率和保存率。不得違背自然規律，盲目營(yíng)造高耗水景觀(guān)林。

四、加快構建水土保持基礎支撐體系

（十三）推進(jìn)監測站網(wǎng)優(yōu)化布局。優(yōu)化流域水土保持監測站點(diǎn)布局，完善監測設施、設備建設，建成布局合理、運行有效、支撐有力的流域監測站網(wǎng)體系。推廣應用自動(dòng)化監測設備，提高監測數據高效采集、傳輸、匯交、處理的能力。開(kāi)發(fā)粗泥沙攔沙工程監測信息平臺，實(shí)現攔沙工程精細化運行管理，為研究黃河水沙關(guān)系、科學(xué)確定區域水土流失綜合治理策略提供基礎支撐。

（十四）加強監測評價(jià)和結果應用。持續開(kāi)展水土流失動(dòng)態(tài)監測，加強對水土流失集中分布區、主要支流流域重點(diǎn)監測。進(jìn)一步完善農田、森林、草原和荒漠等生態(tài)系統水土流失監測評價(jià)指標和方法。開(kāi)展淤地壩淤積情況專(zhuān)項調查。加強監測評價(jià)結果應用，為黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展、國家生態(tài)保護紅線(xiàn)評價(jià)、美麗中國建設評估提供支撐。

（十五）推進(jìn)流域智慧水保建設。以數字化、網(wǎng)絡(luò )化、智能化為主線(xiàn)，以數字化場(chǎng)景、智慧化模擬、精準化決策為路徑，結合流域水土保持業(yè)務(wù)管理實(shí)際需求，構建流域水土保持數字化場(chǎng)景，加快流域智慧水土保持應用體系建設，逐步實(shí)現流域水土流失動(dòng)態(tài)監測智能分析評價(jià)、治理成效評價(jià)管理和生產(chǎn)建設活動(dòng)人為水土流失監管風(fēng)險預警。強化淤地壩預報預警預演預案措施，提高安全運行智能化監管水平。

（十六）加強理論和關(guān)鍵技術(shù)研究。聚焦黃土高原水土流失規律和機理、水土保持和水沙變化關(guān)系、水土保持生態(tài)價(jià)值、不同類(lèi)型區治理模式，開(kāi)展理論和關(guān)鍵技術(shù)研究。開(kāi)展水土保持措施碳匯能力影響機制、生態(tài)系統質(zhì)量與穩定性研究。深化黃土高原重力侵蝕機理、淤地壩相對平衡理論研究。加強黃土高原水土流失及防治規律試驗觀(guān)測。研究構建黃土高原土壤侵蝕模型、淤地壩安全風(fēng)險預警模型。做好水土保持科技成果和新技術(shù)、新工藝、新材料示范和推廣。

（十七）完善制度標準體系。圍繞提高水土保持生態(tài)服務(wù)價(jià)值，探索研究水土保持生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算、生態(tài)產(chǎn)品指標等標準規范。制定水土保持專(zhuān)用監測設備檢測標準，建立監測設備檢驗檢定等計量管理制度。進(jìn)一步完善水土保持工程質(zhì)量評定標準、不同類(lèi)型區水土流失綜合防治標準。

五、創(chuàng )新完善水土保持工作體制機制

（十八）完善聯(lián)動(dòng)協(xié)作機制。水利部門(mén)要充分發(fā)揮作為水土保持工作主管部門(mén)的牽頭作用，加強與發(fā)展改革、財政、自然資源、生態(tài)環(huán)境、農業(yè)農村、林草等部門(mén)對接溝通，形成工作合力。充分發(fā)揮黃河水利委員會(huì )協(xié)調指導作用，強化省際間交流與合作，協(xié)同推進(jìn)流域水土保持工作。

（十九）加大資金投入力度。各地要采取切實(shí)有效措施，多渠道籌集資金，統籌利用其他相關(guān)生態(tài)建設資金，用于水土流失綜合治理。水土保持補償費要依法專(zhuān)項用于水土流失綜合防治。各地要積極利用政府債券、信貸支持等政策，吸引社會(huì )資本參與水土流失綜合防治。

（二十）加大政策支持力度。各地水利部門(mén)要加強與自然資源部門(mén)溝通，探索利用淤地壩淤出壩地墾造可以長(cháng)期穩定利用的耕地，符合條件的按程序用于耕地占補平衡。對集中連片開(kāi)展水土流失治理達到一定規模的經(jīng)營(yíng)主體，允許在符合法律法規、國家政策和有關(guān)規劃的前提下，利用一定比例的治理面積從事經(jīng)營(yíng)性相關(guān)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)。同時(shí)積極推行水土保持以獎代補、先建后補、以工代賑等建設管理模式。

六、保障措施

（二十一）加強組織領(lǐng)導。落實(shí)中央統籌、省負總責、市縣抓落實(shí)的工作機制，構建責任明確、監管有效、落實(shí)有力的責任體系。黃河水利委員會(huì )要發(fā)揮好協(xié)調、監督、指導作用。地方各級水利部門(mén)要進(jìn)一步提高政治站位，將加強水土保持工作作為推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的重要任務(wù)，納入重要議事日程，主動(dòng)向同級人民政府匯報，及時(shí)研究解決工作中遇到的困難和問(wèn)題，并爭取支持，確保工作取得實(shí)效。省級水行政主管部門(mén)要把水土保持率逐級落實(shí)到市、縣，納入地方人民政府落實(shí)水土保持目標責任范圍。

（二十二）強化責任落實(shí)。各地要進(jìn)一步增強責任意識，圍繞水土保持工作重點(diǎn)任務(wù)，細化實(shí)化工作舉措，明確責任分工和時(shí)間安排，抓好各項任務(wù)落實(shí)。地方各級水行政主管部門(mén)要加強國家水土保持重點(diǎn)工程建設管理，做細做實(shí)項目前期工作，按有關(guān)程序嚴把審查審批關(guān)，確保前期工作質(zhì)量，加強項目投資計劃執行和資金監管，做好工程驗收和運行維護等，確保持續發(fā)揮效益。

（二十三）加強宣傳引導。各地要通過(guò)報刊、廣播、電視、互聯(lián)網(wǎng)等渠道，全方位宣傳水土保持工作的重要意義、主要做法、典型經(jīng)驗和實(shí)施效果等內容。注重以點(diǎn)帶面、以案釋法，提高各級領(lǐng)導干部和社會(huì )公眾的水土保持法治意識和生態(tài)文明意識。要將水土保持科技示范園、示范工程作為普及水土保持知識、體現水土保持成效的重要陣地，積極營(yíng)造全社會(huì )珍惜保護水土資源、保護生態(tài)的良好風(fēng)氣。

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