《宏觀(guān)審慎政策指引（試行）》2021年版全文（中國人民銀行公告〔2021〕第25號）

中國人民銀行公告〔2021〕第25號
 

為建立健全宏觀(guān)審慎政策框架，完善宏觀(guān)審慎政策治理機制，提高防范化解系統性金融風(fēng)險的能力，中國人民銀行制定了《宏觀(guān)審慎政策指引（試行）》，現予公布。





 

中國人民銀行

2021年12月31日
 

宏觀(guān)審慎政策指引（試行）





第一章  總  則

第一條 為健全宏觀(guān)審慎政策框架，提高防范和化解系統性金融風(fēng)險的能力，增強宏觀(guān)審慎政策透明度，制定本指引。

第二條 宏觀(guān)審慎政策框架包括宏觀(guān)審慎政策目標、風(fēng)險評估、政策工具、傳導機制與治理機制等，是確保宏觀(guān)審慎政策有效實(shí)施的重要機制。宏觀(guān)審慎管理部門(mén)將在實(shí)踐探索中不斷豐富和完善宏觀(guān)審慎政策框架。

第三條 在金融委的統籌指導下，中國人民銀行作為宏觀(guān)審慎管理牽頭部門(mén)，會(huì )同相關(guān)部門(mén)履行宏觀(guān)審慎管理職責，牽頭建立健全宏觀(guān)審慎政策框架，監測、識別、評估、防范和化解系統性金融風(fēng)險，暢通宏觀(guān)審慎政策傳導機制，組織運用好宏觀(guān)審慎政策工具。

第四條 宏觀(guān)審慎政策適用于依法設立的、經(jīng)國務(wù)院金融管理部門(mén)批準從事金融業(yè)務(wù)或提供金融服務(wù)的機構，以及可能積聚和傳染系統性金融風(fēng)險的金融活動(dòng)、金融市場(chǎng)、金融基礎設施等。


 

第二章  宏觀(guān)審慎政策框架

第五條 宏觀(guān)審慎政策的目標是防范系統性金融風(fēng)險，尤其是防止系統性金融風(fēng)險順周期累積以及跨機構、跨行業(yè)、跨市場(chǎng)和跨境傳染，提高金融體系韌性和穩健性，降低金融危機發(fā)生的可能性和破壞性，促進(jìn)金融體系的整體健康與穩定。

第六條 系統性金融風(fēng)險評估是指綜合運用風(fēng)險評估工具和監管判斷，識別金融體系中系統性金融風(fēng)險的來(lái)源和表現，衡量系統性金融風(fēng)險的整體態(tài)勢、發(fā)生可能性和潛在危害程度。及時(shí)、準確識別系統性金融風(fēng)險是實(shí)施宏觀(guān)審慎政策的基礎。

第七條 根據系統性金融風(fēng)險的特征，結合我國實(shí)際并借鑒國際經(jīng)驗，開(kāi)發(fā)和儲備適用于我國國情的一系列政策工具，建立健全宏觀(guān)審慎政策工具箱。針對評估識別出的系統性金融風(fēng)險，使用適當的宏觀(guān)審慎政策工具，以實(shí)現宏觀(guān)審慎政策目標。不斷豐富和完善的宏觀(guān)審慎政策工具，是提升宏觀(guān)審慎政策執行效果的必要手段。

第八條 宏觀(guān)審慎政策傳導機制是指通過(guò)運用宏觀(guān)審慎政策工具，對金融機構、金融基礎設施施加影響，從而抑制可能出現的系統性金融風(fēng)險順周期累積或傳染，最終實(shí)現宏觀(guān)審慎政策目標的過(guò)程。順暢的傳導機制是提高宏觀(guān)審慎政策有效性的重要保障。

第九條 宏觀(guān)審慎政策的治理機制是指為監測識別系統性金融風(fēng)險、協(xié)調和執行宏觀(guān)審慎政策以及評估政策實(shí)施效果等，所進(jìn)行的組織架構設計和工作程序安排。良好的治理機制可以為健全宏觀(guān)審慎政策框架和實(shí)施宏觀(guān)審慎政策提供制度保障。


 

第三章  系統性金融風(fēng)險的監測、識別和評估

第十條 系統性金融風(fēng)險是指可能對正常開(kāi)展金融服務(wù)產(chǎn)生重大影響，進(jìn)而對實(shí)體經(jīng)濟造成巨大負面沖擊的金融風(fēng)險。系統性金融風(fēng)險主要來(lái)源于時(shí)間和結構兩個(gè)維度：

（一）從時(shí)間維度看，系統性金融風(fēng)險一般由金融活動(dòng)的一致行為引發(fā)并隨時(shí)間累積，主要表現為金融杠桿的過(guò)度擴張或收縮，由此導致的風(fēng)險順周期的自我強化、自我放大。

（二）從結構維度看，系統性金融風(fēng)險一般由特定機構或市場(chǎng)的不穩定引發(fā)，通過(guò)金融機構、金融市場(chǎng)、金融基礎設施間的相互關(guān)聯(lián)等途徑擴散，表現為風(fēng)險跨機構、跨部門(mén)、跨市場(chǎng)、跨境傳染。

第十一條 系統性金融風(fēng)險的監測重點(diǎn)包括宏觀(guān)杠桿率，政府、企業(yè)和家庭部門(mén)的債務(wù)水平和償還能力，具有系統重要性影響和較強風(fēng)險外溢性的金融機構、金融市場(chǎng)、金融產(chǎn)品和金融基礎設施等。

第十二條 宏觀(guān)審慎管理牽頭部門(mén)建立健全系統性金融風(fēng)險監測和評估機制，會(huì )同相關(guān)部門(mén)開(kāi)展監測和評估，定期或不定期公開(kāi)發(fā)布評估結果。針對特定領(lǐng)域系統性金融風(fēng)險，宏觀(guān)審慎管理牽頭部門(mén)組織開(kāi)展專(zhuān)項評估。

第十三條 宏觀(guān)審慎管理牽頭部門(mén)根據系統性金融風(fēng)險的特征，建立健全系統性金融風(fēng)險監測和評估框架。完善系統性金融風(fēng)險監測評估指標體系并設定閾值，適時(shí)動(dòng)態(tài)調整以反映風(fēng)險的發(fā)展變化。豐富風(fēng)險監測方法和技術(shù)，采取熱力圖、系統性金融風(fēng)險指數、金融壓力指數、金融條件指數、宏觀(guān)審慎壓力測試、專(zhuān)項調查等多種方法和工具進(jìn)行監測和評估，積極探索運用大數據技術(shù)。

 

第四章  宏觀(guān)審慎政策工具

第十四條 宏觀(guān)審慎政策工具主要用于防范金融體系的整體風(fēng)險，具有“宏觀(guān)、逆周期、防傳染”的基本屬性，這是其有別于主要針對個(gè)體機構穩健、合規運行的微觀(guān)審慎監管的重要特征。宏觀(guān)審慎政策會(huì )運用一些與微觀(guān)審慎監管類(lèi)似的工具，例如對資本、流動(dòng)性、杠桿等提出要求，但兩類(lèi)工具的視角、針對的問(wèn)題和采取的調控方式不同，可以相互補充，而不是替代。宏觀(guān)審慎政策工具用于防范系統性金融風(fēng)險，主要是在既有微觀(guān)審慎監管要求之上提出附加要求，以提高金融體系應對順周期波動(dòng)和防范風(fēng)險傳染的能力。宏觀(guān)審慎管理往往具有“時(shí)變”特征，即根據系統性金融風(fēng)險狀況動(dòng)態(tài)調整，以起到逆周期調節的作用。

第十五條 針對不同類(lèi)型的系統性金融風(fēng)險，宏觀(guān)審慎政策工具可按照時(shí)間維度和結構維度兩種屬性劃分，也有部分工具兼具兩種屬性。時(shí)間維度的工具用于逆周期調節，平滑金融體系的順周期波動(dòng)；結構維度的工具，通過(guò)提高對金融體系關(guān)鍵節點(diǎn)的監管要求，防范系統性金融風(fēng)險跨機構、跨市場(chǎng)、跨部門(mén)和跨境傳染。

（一）時(shí)間維度的工具主要包括：

1.資本管理工具，主要通過(guò)調整對金融機構資本水平施加的額外監管要求、特定部門(mén)資產(chǎn)風(fēng)險權重等，抑制由資產(chǎn)過(guò)度擴張或收縮、資產(chǎn)結構過(guò)于集中等導致的順周期金融風(fēng)險累積。

2.流動(dòng)性管理工具，主要通過(guò)調整對金融機構和金融產(chǎn)品的流動(dòng)性水平、資產(chǎn)可變現性和負債來(lái)源等施加的額外監管要求，約束過(guò)度依賴(lài)批發(fā)性融資以及貨幣、期限嚴重錯配等，增強金融體系應對流動(dòng)性沖擊的韌性和穩健性。

3.資產(chǎn)負債管理工具，主要通過(guò)對金融機構的資產(chǎn)負債構成和增速進(jìn)行調節，對市場(chǎng)主體的債務(wù)水平和結構施加影響，防范金融體系資產(chǎn)過(guò)度擴張或收縮、風(fēng)險敞口集中暴露，以及市場(chǎng)主體債務(wù)偏離合理水平等引發(fā)的系統性金融風(fēng)險。

4.金融市場(chǎng)交易行為工具，主要通過(guò)調整對金融機構和金融產(chǎn)品交易活動(dòng)中的保證金比率、融資杠桿水平等施加的額外監管要求，防范金融市場(chǎng)價(jià)格大幅波動(dòng)等可能引發(fā)的系統性金融風(fēng)險。

5.跨境資本流動(dòng)管理工具，主要通過(guò)對影響跨境資本流動(dòng)順周期波動(dòng)的因素施加約束，防范跨境資本“大進(jìn)大出”可能引發(fā)的系統性金融風(fēng)險。

（二）結構維度的工具主要包括：

1.特定機構附加監管規定，通過(guò)對系統重要性金融機構提出附加資本和杠桿率、流動(dòng)性等要求，對金融控股公司提出并表、資本、集中度、關(guān)聯(lián)交易等要求，增強相關(guān)機構的穩健性，減輕其發(fā)生風(fēng)險后引發(fā)的傳染效應。

2.金融基礎設施管理工具，主要通過(guò)強化有關(guān)運營(yíng)及監管要求，增強金融基礎設施穩健性。

3.跨市場(chǎng)金融產(chǎn)品管理工具，主要通過(guò)加強對跨市場(chǎng)金融產(chǎn)品的監督和管理，防范系統性金融風(fēng)險跨機構、跨市場(chǎng)、跨部門(mén)和跨境傳染。

4.風(fēng)險處置等阻斷風(fēng)險傳染的管理工具，例如恢復與處置計劃，主要通過(guò)強化金融機構及金融基礎設施風(fēng)險處置安排，要求相關(guān)機構預先制定方案，當發(fā)生重大風(fēng)險時(shí)根據預案恢復持續經(jīng)營(yíng)能力或實(shí)現有序處置，保障關(guān)鍵業(yè)務(wù)和服務(wù)不中斷，避免引發(fā)系統性金融風(fēng)險或降低風(fēng)險發(fā)生后的影響。

第十六條 按照對政策實(shí)施對象約束力大小，宏觀(guān)審慎政策工具可分為強約束力工具和引導類(lèi)工具。強約束力工具是指政策實(shí)施對象根據法律法規要求必須執行的工具；引導類(lèi)工具是指宏觀(guān)審慎管理牽頭部門(mén)通過(guò)研究報告、信息發(fā)布、評級公告、風(fēng)險提示等方式，提出對系統性金融風(fēng)險狀況的看法和風(fēng)險防范的建議。

第十七條 根據系統性金融風(fēng)險的來(lái)源和表現，由宏觀(guān)審慎管理牽頭部門(mén)會(huì )同相關(guān)部門(mén)開(kāi)發(fā)新的宏觀(guān)審慎政策工具。

第十八條 壓力測試可以為開(kāi)展宏觀(guān)審慎管理提供重要參考和支撐。宏觀(guān)審慎管理牽頭部門(mén)通過(guò)測試極端情況下金融體系對沖擊的承受能力，識別和評估系統性金融風(fēng)險，啟用和校準宏觀(guān)審慎政策工具等。宏觀(guān)審慎壓力測試包括宏觀(guān)層面壓力測試，還包括系統重要性金融機構壓力測試、金融控股公司壓力測試、金融行業(yè)壓力測試等針對特定機構和行業(yè)的壓力測試。


 

第五章  宏觀(guān)審慎政策工具的使用

第十九條 使用宏觀(guān)審慎政策工具一般包括啟用、校準和調整三個(gè)環(huán)節，相關(guān)流程由宏觀(guān)審慎管理牽頭部門(mén)會(huì )同相關(guān)部門(mén)制定。

第二十條 當潛在的系統性金融風(fēng)險已觸及啟用宏觀(guān)審慎政策工具閾值時(shí)，宏觀(guān)審慎管理牽頭部門(mén)會(huì )同相關(guān)部門(mén)結合監管判斷，適時(shí)啟用應對系統性金融風(fēng)險的宏觀(guān)審慎政策工具。在風(fēng)險未觸及啟用宏觀(guān)審慎政策工具閾值時(shí)，宏觀(guān)審慎管理牽頭部門(mén)會(huì )同相關(guān)部門(mén)通過(guò)綜合分析評估，認為可能出現系統性金融風(fēng)險時(shí)，也可基于監管判斷啟用宏觀(guān)審慎政策工具。

第二十一條 宏觀(guān)審慎政策工具啟用后，宏觀(guān)審慎管理牽頭部門(mén)會(huì )同相關(guān)部門(mén)開(kāi)展動(dòng)態(tài)評估，綜合判斷宏觀(guān)審慎政策工具是否達到預期、是否存在監管套利和未預期后果等。根據評估結果對宏觀(guān)審慎政策工具進(jìn)行校準，包括工具適用范圍、指標設計和政策要求等。

第二十二條 宏觀(guān)審慎管理牽頭部門(mén)會(huì )同相關(guān)部門(mén)，動(dòng)態(tài)評估系統性金融風(fēng)險態(tài)勢，根據評估結果并結合監管判斷，適時(shí)調整宏觀(guān)審慎政策工具的具體值。


 

第六章  宏觀(guān)審慎政策治理機制

第二十三條 宏觀(guān)審慎管理牽頭部門(mén)會(huì )同相關(guān)部門(mén)推動(dòng)形成適合我國國情的宏觀(guān)審慎政策治理機制，并根據具體實(shí)踐不斷完善。

第二十四條 宏觀(guān)審慎管理牽頭部門(mén)可推動(dòng)建立矩陣式管理的宏觀(guān)審慎政策架構，針對特定系統性金融風(fēng)險，通過(guò)組建由宏觀(guān)審慎管理牽頭部門(mén)和相關(guān)部門(mén)組成的跨部門(mén)專(zhuān)項工作組等方式，跟蹤監測、評估系統性金融風(fēng)險，并對宏觀(guān)審慎政策工具的使用提出建議。

第二十五條 根據系統性金融風(fēng)險涉及的領(lǐng)域，宏觀(guān)審慎管理牽頭部門(mén)會(huì )同相關(guān)部門(mén)討論和制定宏觀(guān)審慎政策工具的啟用、校準和調整。

第二十六條 宏觀(guān)審慎管理牽頭部門(mén)會(huì )同相關(guān)部門(mén)根據職責分工，組織實(shí)施所轄領(lǐng)域的宏觀(guān)審慎管理工作，并對宏觀(guān)審慎政策執行情況進(jìn)行監督和管理。

第二十七條 宏觀(guān)審慎管理牽頭部門(mén)會(huì )同相關(guān)部門(mén)，及時(shí)跟蹤評估宏觀(guān)審慎政策工具實(shí)施效果，將評估結果以適當形式向社會(huì )披露。

第二十八條 在金融委指導下，建立健全宏觀(guān)審慎政策監督機制，加強對宏觀(guān)審慎管理牽頭部門(mén)及相關(guān)部門(mén)履行宏觀(guān)審慎管理職責情況的監督，確保宏觀(guān)審慎管理牽頭部門(mén)及相關(guān)部門(mén)有效履職。

第二十九條 宏觀(guān)審慎管理牽頭部門(mén)建立健全宏觀(guān)審慎政策溝通機制，做好預期引導，定期或不定期以公告、報告、新聞發(fā)布會(huì )等方式與市場(chǎng)進(jìn)行溝通。溝通內容包括宏觀(guān)審慎政策框架、政策立場(chǎng)、系統性金融風(fēng)險評估、宏觀(guān)審慎政策工具使用，以及未來(lái)可能采取的政策行動(dòng)等，增強宏觀(guān)審慎政策的透明度及可預期性。


 

第七章  支持與保障

第三十條 在金融業(yè)綜合統計工作機制下，宏觀(guān)審慎管理牽頭部門(mén)推動(dòng)開(kāi)展宏觀(guān)審慎政策相關(guān)統計數據的采集與共享。相關(guān)統計數據的采集、使用與對外披露須嚴格遵守有關(guān)保密規定。

第三十一條 宏觀(guān)審慎管理牽頭部門(mén)根據防范系統性金融風(fēng)險的需要，建立、維護和管理宏觀(guān)審慎相關(guān)信息采集和監管系統，實(shí)現數據共享。

第三十二條 宏觀(guān)審慎管理牽頭部門(mén)會(huì )同相關(guān)部門(mén)制定和完善宏觀(guān)審慎管理相關(guān)制度規定。

第三十三條 宏觀(guān)審慎管理牽頭部門(mén)會(huì )同相關(guān)部門(mén)建立突發(fā)性系統性金融風(fēng)險應急機制，及時(shí)有效防控突發(fā)性系統性金融風(fēng)險，降低次生風(fēng)險。


 

第八章  政策協(xié)調

第三十四條 宏觀(guān)審慎管理牽頭部門(mén)組織會(huì )同相關(guān)部門(mén)建立宏觀(guān)審慎工作協(xié)調機制。宏觀(guān)審慎政策執行中如遇重大問(wèn)題，提交金融委研究決定?？绮块T(mén)協(xié)調議定的事項可通過(guò)會(huì )議紀要、備忘錄等形式予以明確，涉及宏觀(guān)審慎政策框架的，可在本指引的后續修訂中體現。

第三十五條 健全貨幣政策和宏觀(guān)審慎政策雙支柱調控框架，強化宏觀(guān)審慎政策與貨幣政策的協(xié)調配合，促進(jìn)實(shí)現價(jià)格穩定與金融穩定“雙目標”。宏觀(guān)審慎政策可通過(guò)約束金融機構加杠桿以及貨幣、期限錯配等行為，抑制金融體系的順周期波動(dòng)，通過(guò)限制金融機構間關(guān)聯(lián)程度和金融業(yè)務(wù)的復雜程度，抑制風(fēng)險傳染，促進(jìn)金融機構、金融基礎設施穩健運行，從而有利于貨幣政策的實(shí)施和傳導，增強貨幣政策執行效果。貨幣政策環(huán)境及其變化也對金融穩定構成重要影響，是制定宏觀(guān)審慎政策需要考慮的重要因素。

加強宏觀(guān)審慎政策和貨幣政策協(xié)調配合，包括加強經(jīng)濟形勢分析、金融風(fēng)險監測方面的信息溝通與交流；在宏觀(guān)審慎政策制定過(guò)程中考慮貨幣政策取向，充分征求貨幣政策制定部門(mén)的意見(jiàn)，評估政策出臺可能的溢出效應和疊加效應，把握政策出臺的次序和節奏；在政策執行過(guò)程中，會(huì )同貨幣政策制定部門(mén)定期評估政策執行效果，適時(shí)校準和調整宏觀(guān)審慎政策。

第三十六條 強化宏觀(guān)審慎政策與微觀(guān)審慎監管的協(xié)調配合，充分發(fā)揮宏觀(guān)審慎政策關(guān)注金融體系整體、微觀(guān)審慎監管強化個(gè)體機構穩健性的優(yōu)勢，形成政策合力，共同維護金融穩定。宏觀(guān)審慎政策從宏觀(guān)視角出發(fā)，可對金融機構的一致性預期及其行為開(kāi)展逆周期調節，提高對金融體系關(guān)鍵節點(diǎn)以及可能引發(fā)風(fēng)險跨市場(chǎng)傳染的金融產(chǎn)品、金融活動(dòng)的管理要求，從而與微觀(guān)審慎監管形成互補。微觀(guān)監管部門(mén)較為全面的監管數據有助于提高系統性金融風(fēng)險評估的準確性，有效的微觀(guān)審慎監管措施有助于提高宏觀(guān)審慎政策執行效果。

加強宏觀(guān)審慎政策和微觀(guān)審慎監管協(xié)調配合，包括加強金融風(fēng)險監測方面的信息溝通與交流；在宏觀(guān)審慎政策制定過(guò)程中綜合考慮微觀(guān)審慎監管環(huán)境，充分征求微觀(guān)監管部門(mén)意見(jiàn)，評估政策出臺可能的溢出效應和疊加效應，涉及微觀(guān)監管部門(mén)所轄領(lǐng)域時(shí)，會(huì )同微觀(guān)監管部門(mén)共同制定宏觀(guān)審慎管理要求；在政策執行過(guò)程中，會(huì )同微觀(guān)監管部門(mén)定期評估政策執行效果，適時(shí)校準和調整宏觀(guān)審慎政策。

第三十七條 加強宏觀(guān)審慎政策與國家發(fā)展規劃、財政政策、產(chǎn)業(yè)政策、信貸政策等的協(xié)調配合，提高金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟能力。宏觀(guān)審慎政策通過(guò)影響金融機構行為可能會(huì )對實(shí)體經(jīng)濟產(chǎn)生溢出效應，制定和執行宏觀(guān)審慎政策時(shí)，需要做好與其他宏觀(guān)調控政策制定部門(mén)的信息溝通，促進(jìn)形成政策合力。


 

第九章  附  則

第三十八條 本指引由中國人民銀行負責解釋, 后續將根據宏觀(guān)審慎政策的具體實(shí)踐，適時(shí)予以修訂。

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