國發(fā)〔2009〕41號《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見(jiàn)》全文

國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見(jiàn)

國發(fā)〔2009〕41號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構：

旅游業(yè)是戰略性產(chǎn)業(yè)，資源消耗低，帶動(dòng)系數大，就業(yè)機會(huì )多，綜合效益好。改革開(kāi)放以來(lái)，我國旅游業(yè)快速發(fā)展，產(chǎn)業(yè)規模不斷擴大，產(chǎn)業(yè)體系日趨完善。當前我國正處于工業(yè)化、城鎮化快速發(fā)展時(shí)期，日益增長(cháng)的大眾化、多樣化消費需求為旅游業(yè)發(fā)展提供了新的機遇。為充分發(fā)揮旅游業(yè)在保增長(cháng)、擴內需、調結構等方面的積極作用，現就加快發(fā)展旅游業(yè)提出如下意見(jiàn)：

一、總體要求

（一）指導思想。以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導，深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)，進(jìn)一步解放思想，深化改革開(kāi)放，加強統籌協(xié)調，轉變發(fā)展方式，提升發(fā)展質(zhì)量，把旅游業(yè)培育成國民經(jīng)濟的戰略性支柱產(chǎn)業(yè)和人民群眾更加滿(mǎn)意的現代服務(wù)業(yè)。

（二）基本原則。堅持改革開(kāi)放，破除體制機制性障礙，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎性作用，走內涵式發(fā)展道路，實(shí)現速度、結構、質(zhì)量、效益相統一；堅持以人為本，安全第一，寓管理于服務(wù)之中，不斷滿(mǎn)足人民群眾日益增長(cháng)的旅游消費需求；堅持以國內旅游為重點(diǎn)，積極發(fā)展入境旅游，有序發(fā)展出境旅游；堅持因地制宜，突出優(yōu)勢，推動(dòng)各地旅游業(yè)特色化發(fā)展；堅持節能環(huán)保，合理利用資源，實(shí)現旅游業(yè)可持續發(fā)展。

（三）發(fā)展目標。到2015年，旅游市場(chǎng)規模進(jìn)一步擴大，國內旅游人數達33億人次，年均增長(cháng)10%；入境過(guò)夜游客人數達9000萬(wàn)人次，年均增長(cháng)8%；出境旅游人數達8300萬(wàn)人次，年均增長(cháng)9%。旅游消費穩步增長(cháng)，城鄉居民年均出游超過(guò)2次，旅游消費相當于居民消費總量的10%。經(jīng)濟社會(huì )效益更加明顯，旅游業(yè)總收入年均增長(cháng)12%以上，旅游業(yè)增加值占全國GDP的比重提高到4.5%，占服務(wù)業(yè)增加值的比重達到12%。每年新增旅游就業(yè)50萬(wàn)人。旅游服務(wù)質(zhì)量明顯提高，市場(chǎng)秩序明顯好轉，可持續發(fā)展能力明顯增強，力爭到2020年我國旅游產(chǎn)業(yè)規模、質(zhì)量、效益基本達到世界旅游強國水平。

二、主要任務(wù)

（四）深化旅游業(yè)改革開(kāi)放。放寬旅游市場(chǎng)準入，打破行業(yè)、地區壁壘，簡(jiǎn)化審批手續，鼓勵社會(huì )資本公平參與旅游業(yè)發(fā)展，鼓勵各種所有制企業(yè)依法投資旅游產(chǎn)業(yè)。推進(jìn)國有旅游企業(yè)改組改制，支持民營(yíng)和中小旅游企業(yè)發(fā)展，支持各類(lèi)企業(yè)跨行業(yè)、跨地區、跨所有制兼并重組，培育一批具有競爭力的大型旅游企業(yè)集團。積極引進(jìn)外資旅游企業(yè)。在試點(diǎn)的基礎上，逐步對外商投資旅行社開(kāi)放經(jīng)營(yíng)中國公民出境旅游業(yè)務(wù)。支持有條件的旅游企業(yè)“走出去”。要按照統籌協(xié)調、形成合力的要求，創(chuàng )新體制機制，推進(jìn)旅游管理體制改革。支持各地開(kāi)展旅游綜合改革和專(zhuān)項改革試點(diǎn)，鼓勵有條件的地方探索旅游資源一體化管理。旅游行政管理及相關(guān)部門(mén)要加快職能轉變，把應當由企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì )和中介組織承擔的職能和機構轉移出去。五年內，各級各類(lèi)旅游行業(yè)協(xié)會(huì )的人員和財務(wù)關(guān)系要與旅游行政管理等部門(mén)脫鉤。

（五）優(yōu)化旅游消費環(huán)境。逐步建立以游客評價(jià)為主的旅游目的地評價(jià)機制。景區門(mén)票價(jià)格調整要提前半年向社會(huì )公布，所有旅游收費均應按規定向社會(huì )公示。全面落實(shí)旅游景區對老年人和學(xué)生等特殊人群門(mén)票優(yōu)惠政策。增加旅游目的地與主要客源地間的航線(xiàn)航班、旅游列車(chē)，完善旅客列車(chē)車(chē)票的預售和異地購票辦法。城市公交服務(wù)網(wǎng)絡(luò )要逐步延伸到周邊主要景區和鄉村旅游點(diǎn)，公路服務(wù)區要拓展旅游服務(wù)功能。進(jìn)一步完善自駕車(chē)旅游服務(wù)體系。規范引導自發(fā)性旅游活動(dòng)。博物館、金融服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)、郵政服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)等在旅游旺季應適當延長(cháng)開(kāi)放和服務(wù)時(shí)間。各類(lèi)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的公用廁所要對游客開(kāi)放。建立健全旅游信息服務(wù)平臺，促進(jìn)旅游信息資源共享。廣播、電視、報刊、網(wǎng)站等公共媒體要積極開(kāi)設旅游欄目，加大旅游公益宣傳力度。

（六）倡導文明健康的旅游方式。在全社會(huì )大力倡導健康旅游、文明旅游、綠色旅游，使城鄉居民在旅游活動(dòng)中增長(cháng)知識、開(kāi)闊視野、陶冶情操。景區景點(diǎn)、賓館飯店和旅行社等旅游企業(yè)要通過(guò)多種形式，引導每一位旅游者自覺(jué)按照《中國公民國內旅游文明行為公約》和《中國公民出境旅游文明行為指南》文明出行、文明消費。旅游者要尊重自然，尊重當地文化，尊重服務(wù)者，抵制不良風(fēng)氣，摒棄不文明行為。出境旅游者要維護良好的對外形象，做傳播中華文明的使者。

（七）加快旅游基礎設施建設。重點(diǎn)建設旅游道路、景區停車(chē)場(chǎng)、游客服務(wù)中心、旅游安全以及資源環(huán)境保護等基礎設施。實(shí)施旅游廁所改擴建工程。加強主要景區連接交通干線(xiàn)的旅游公路建設。規劃建設水路客運碼頭要充分考慮旅游業(yè)發(fā)展需求。加快推進(jìn)中西部支線(xiàn)機場(chǎng)建設，完善旅游航線(xiàn)網(wǎng)絡(luò )。確保景區和交通沿線(xiàn)通信順暢。加強重點(diǎn)城市游客集散中心建設。力爭通過(guò)五年努力，全國所有A級景區旅游交通基本暢通，旅游標識系統基本完善，旅游廁所基本達標，景區停車(chē)場(chǎng)基本滿(mǎn)足需要。

（八）推動(dòng)旅游產(chǎn)品多樣化發(fā)展。實(shí)施鄉村旅游富民工程。開(kāi)展各具特色的農業(yè)觀(guān)光和體驗性旅游活動(dòng)。在妥善保護自然生態(tài)、原居環(huán)境和歷史文化遺存的前提下，合理利用民族村寨、古村古鎮，建設特色景觀(guān)旅游村鎮，規范發(fā)展“農家樂(lè )”、休閑農莊等旅游產(chǎn)品。依托國家級文化、自然遺產(chǎn)地，打造有代表性的精品景區。積極發(fā)展休閑度假旅游，引導城市周邊休閑度假帶建設。有序推進(jìn)國家旅游度假區發(fā)展。規范發(fā)展高爾夫球場(chǎng)、大型主題公園等。繼續發(fā)展紅色旅游。

（九）培育新的旅游消費熱點(diǎn)。大力推進(jìn)旅游與文化、體育、農業(yè)、工業(yè)、林業(yè)、商業(yè)、水利、地質(zhì)、海洋、環(huán)保、氣象等相關(guān)產(chǎn)業(yè)和行業(yè)的融合發(fā)展。支持有條件的地區發(fā)展生態(tài)旅游、森林旅游、商務(wù)旅游、體育旅游、工業(yè)旅游、醫療健康旅游、郵輪游艇旅游。把旅游房車(chē)、郵輪游艇、景區索道、游樂(lè )設施和數字導覽設施等旅游裝備制造業(yè)納入國家鼓勵類(lèi)產(chǎn)業(yè)目錄，大力培育發(fā)展具有自主知識產(chǎn)權的休閑、登山、滑雪、潛水、露營(yíng)、探險、高爾夫等各類(lèi)戶(hù)外活動(dòng)用品及賓館飯店專(zhuān)用產(chǎn)品。大力發(fā)展旅游購物，提高旅游商品、旅游紀念品在旅游消費中的比重。以大型國際展會(huì )、重要文化活動(dòng)和體育賽事為平臺，培育新的旅游消費熱點(diǎn)，特別要抓住舉辦2010年上海世界博覽會(huì )的機遇，擴大旅游消費。

（十）提高旅游服務(wù)水平。以游客滿(mǎn)意度為基準，全面實(shí)施《旅游服務(wù)質(zhì)量提升綱要》。以人性化服務(wù)為方向，提升從業(yè)人員服務(wù)意識和服務(wù)水平。以品牌化為導向，鼓勵專(zhuān)業(yè)化旅游管理公司推進(jìn)品牌連鎖，促進(jìn)旅游服務(wù)創(chuàng )新。以標準化為手段，健全旅游標準體系，抓緊制定并實(shí)施旅游環(huán)境衛生、旅游安全、節能環(huán)保等標準，重點(diǎn)保障餐飲、住宿、廁所的衛生質(zhì)量。以信息化為主要途徑，提高旅游服務(wù)效率。積極開(kāi)展旅游在線(xiàn)服務(wù)、網(wǎng)絡(luò )營(yíng)銷(xiāo)、網(wǎng)絡(luò )預訂和網(wǎng)上支付，充分利用社會(huì )資源構建旅游數據中心、呼叫中心，全面提升旅游企業(yè)、景區和重點(diǎn)旅游城市的旅游信息化服務(wù)水平。

（十一）豐富旅游文化內涵。把提升文化內涵貫穿到吃住行游購娛各環(huán)節和旅游業(yè)發(fā)展全過(guò)程。旅游開(kāi)發(fā)建設要加強自然文化遺產(chǎn)保護，深挖文化內涵，普及科學(xué)知識。旅游商品要提高文化創(chuàng )意水平，旅游餐飲要突出文化特色，旅游經(jīng)營(yíng)服務(wù)要體現人文特質(zhì)。要發(fā)揮文化資源優(yōu)勢，推出具有地方特色和民族特色的演藝、節慶等文化旅游產(chǎn)品。充分利用博物館、紀念館、體育場(chǎng)館等設施，開(kāi)展多種形式的文體旅游活動(dòng)。集中力量塑造中國國家旅游整體形象，提升文化軟實(shí)力。

（十二）推進(jìn)節能環(huán)保。實(shí)施旅游節能節水減排工程。支持賓館飯店、景區景點(diǎn)、鄉村旅游經(jīng)營(yíng)戶(hù)和其他旅游經(jīng)營(yíng)單位積極利用新能源新材料，廣泛運用節能節水減排技術(shù)，實(shí)行合同能源管理，實(shí)施高效照明改造，減少溫室氣體排放，積極發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，創(chuàng )建綠色環(huán)保企業(yè)。五年內將星級飯店、A級景區用水用電量降低20%。合理確定景區游客容量，嚴格執行旅游項目環(huán)境影響評價(jià)制度，加強水資源保護和水土保持。倡導低碳旅游方式。

（十三）促進(jìn)區域旅游協(xié)調發(fā)展。中西部和邊疆民族地區要利用自然、人文旅游資源，培育特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。東部發(fā)達地區、東北等老工業(yè)基地要通過(guò)經(jīng)濟結構調整，提升旅游發(fā)展水平。有序推進(jìn)香格里拉、絲綢之路、長(cháng)江三峽、青藏鐵路沿線(xiàn)和東北老工業(yè)基地、環(huán)渤海地區、長(cháng)江中下游地區、黃河中下游地區、泛珠三角地區、海峽西岸、北部灣地區等區域旅游業(yè)發(fā)展，完善旅游交通、信息和服務(wù)網(wǎng)絡(luò )。積極推動(dòng)海南國際旅游島建設。繼續促進(jìn)內地居民赴香港、澳門(mén)旅游。加強海峽兩岸旅游交流與合作。

三、保障措施

（十四）加強規劃和法制建設。制定全國旅游業(yè)發(fā)展規劃。旅游基礎設施和重點(diǎn)旅游項目建設要納入國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展規劃。編制和調整城市總體規劃、土地利用規劃、海洋功能區劃、基礎設施規劃、村鎮規劃要充分考慮旅游業(yè)發(fā)展需要。制定國民旅游休閑綱要。設立“中國旅游日”。落實(shí)帶薪休假制度。抓緊旅游綜合立法，加快制定旅游市場(chǎng)監管、資源保護、從業(yè)規范等專(zhuān)項法規，不斷完善相關(guān)法律法規。

（十五）加強旅游市場(chǎng)監管和誠信建設。落實(shí)地方政府、經(jīng)營(yíng)主體、相關(guān)部門(mén)的監管責任。健全旅游監管體系，完善旅游質(zhì)量監管機構，加強旅游服務(wù)質(zhì)量監督管理和旅游投訴處理。旅游、工商、公安、商務(wù)、衛生、質(zhì)檢、價(jià)格等部門(mén)要加強聯(lián)合執法，開(kāi)展打擊非法從事旅游經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，整治“零負團費”、虛假廣告、強迫或變相強迫消費等欺詐行為，維護游客合法權益。加強旅游誠信體系建設，開(kāi)展誠信旅游創(chuàng )建活動(dòng)，制訂旅游從業(yè)人員誠信服務(wù)準則，建立旅行社、旅游購物店信用等級制度。發(fā)揮旅游行業(yè)協(xié)會(huì )的作用，提高行業(yè)自律水平。

（十六）加強旅游從業(yè)人員素質(zhì)建設。整合旅游教育資源，加強學(xué)科建設，優(yōu)化專(zhuān)業(yè)設置，深化專(zhuān)業(yè)教學(xué)改革，大力發(fā)展旅游職業(yè)教育，提高旅游教育水平。建立和完善旅游職業(yè)資格和職稱(chēng)制度，健全職業(yè)技能鑒定體系，培育職業(yè)經(jīng)理人市場(chǎng)。抓緊改革完善導游等級制度，提高導游人員專(zhuān)業(yè)素質(zhì)和能力，鼓勵專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員特別是離退休老專(zhuān)家、老教師從事導游工作。實(shí)施全國旅游培訓計劃，加強對紅色旅游、鄉村旅游和文化遺產(chǎn)旅游從業(yè)人員培訓，五年內完成對旅游企業(yè)全部中高級管理人員和導游人員的分級分類(lèi)培訓。

（十七）加強旅游安全保障體系建設。以旅游交通、旅游設施、旅游餐飲安全為重點(diǎn)，嚴格安全標準，完善安全設施，加強安全檢查，落實(shí)安全責任，消除安全隱患，建立健全旅游安全保障機制。嚴格執行安全事故報告制度和重大責任追究制度。完善旅游安全提示預警制度，重點(diǎn)旅游地區要建立旅游專(zhuān)業(yè)氣象、地質(zhì)災害、生態(tài)環(huán)境等監測和預報預警系統。防止重大突發(fā)疫情通過(guò)旅行途徑擴散。推動(dòng)建立旅游緊急救援體系，完善應急處置機制，健全出境游客緊急救助機制，增強應急處置能力。搞好旅游保險服務(wù)，增加保險品種，擴大投保范圍，提高理賠效率。

（十八）加大政府投入。地方各級政府要加大對旅游基礎設施建設的投入。各級財政要加大對旅游宣傳推廣、人才培訓、公共服務(wù)的支持力度。中央政府投資重點(diǎn)支持中西部地區重點(diǎn)景區、紅色旅游、鄉村旅游等的基礎設施建設。國家旅游發(fā)展基金重點(diǎn)用于國家旅游形象宣傳、規劃編制、人才培訓、旅游公共服務(wù)體系建設等。安排中央財政促進(jìn)服務(wù)業(yè)發(fā)展專(zhuān)項資金、扶持中小企業(yè)發(fā)展專(zhuān)項資金、外貿發(fā)展基金以及節能減排專(zhuān)項資金時(shí)，要對符合條件的旅游企業(yè)給予支持。要把旅游促進(jìn)就業(yè)納入就業(yè)發(fā)展規劃和職業(yè)培訓計劃，落實(shí)好相關(guān)扶持政策。完善“家電下鄉”政策，支持從事“農家樂(lè )”等鄉村旅游的農民批量購買(mǎi)家電產(chǎn)品和汽車(chē)摩托車(chē)。

（十九）加大金融支持。對符合旅游市場(chǎng)準入條件和信貸原則的旅游企業(yè)和旅游項目，要加大多種形式的融資授信支持，合理確定貸款期限和貸款利率。符合條件的旅游企業(yè)可享受中小企業(yè)貸款優(yōu)惠政策。對有資源優(yōu)勢和市場(chǎng)潛力但暫時(shí)經(jīng)營(yíng)困難的旅游企業(yè)，金融機構要按規定積極給予信貸支持。進(jìn)一步完善旅游企業(yè)融資擔保等信用增強體系，加大各類(lèi)信用擔保機構對旅游企業(yè)和旅游項目的擔保力度。拓寬旅游企業(yè)融資渠道，金融機構對商業(yè)性開(kāi)發(fā)景區可以開(kāi)辦依托景區經(jīng)營(yíng)權和門(mén)票收入等質(zhì)押貸款業(yè)務(wù)。鼓勵中小旅游企業(yè)和鄉村旅游經(jīng)營(yíng)戶(hù)以互助聯(lián)保方式實(shí)現小額融資。支持符合條件的旅游企業(yè)發(fā)行短期融資券、企業(yè)債券和中期票據，積極鼓勵符合條件的旅游企業(yè)在中小企業(yè)板和創(chuàng )業(yè)板上市融資。鼓勵消費金融公司在試點(diǎn)過(guò)程中積極提供旅游消費信貸服務(wù)。積極推進(jìn)金融機構和旅游企業(yè)開(kāi)展多種方式的業(yè)務(wù)合作，探索開(kāi)發(fā)適合旅游消費需要的金融產(chǎn)品，增強銀行卡的旅游服務(wù)功能。

（二十）完善配套政策和措施。落實(shí)賓館飯店與一般工業(yè)企業(yè)同等的用水、用電、用氣價(jià)格政策。允許旅行社參與政府采購和服務(wù)外包。旅行社按營(yíng)業(yè)收入繳納的各種收費，計征基數應扣除各類(lèi)代收服務(wù)費。排放污染物達到國家標準或地方標準并已進(jìn)入城市污水處理管網(wǎng)的旅游企業(yè)，繳納污水處理費后，免征排污費。旅游企業(yè)用于宣傳促銷(xiāo)的費用依法納入企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本。鼓勵銀行卡收費對旅行社、景區售票商戶(hù)參照超市和加油站檔次進(jìn)行計費，進(jìn)一步研究適當降低對賓館飯店的收費標準。年度土地供應要適當增加旅游業(yè)發(fā)展用地。積極支持利用荒地、荒坡、荒灘、垃圾場(chǎng)、廢棄礦山、邊遠海島和可以開(kāi)發(fā)利用的石漠化土地等開(kāi)發(fā)旅游項目。支持企事業(yè)單位利用存量房產(chǎn)、土地資源興辦旅游業(yè)。

各地區、各有關(guān)部門(mén)要提高對加快發(fā)展旅游業(yè)重要意義的認識，強化大旅游和綜合性產(chǎn)業(yè)觀(guān)念，把旅游業(yè)作為新興產(chǎn)業(yè)和新的經(jīng)濟增長(cháng)點(diǎn)加以培育、重點(diǎn)扶持，切實(shí)抓好本意見(jiàn)的貫徹落實(shí)。國家發(fā)展改革委負責綜合協(xié)調，國家旅游局會(huì )同有關(guān)部門(mén)進(jìn)行業(yè)務(wù)指導并對本意見(jiàn)的貫徹執行情況開(kāi)展督促檢查。各級旅游行政管理及相關(guān)部門(mén)要充分發(fā)揮職能優(yōu)勢，加強協(xié)調配合，推動(dòng)旅游業(yè)又好又快發(fā)展。

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