國發(fā)〔2005〕22號《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的若干意見(jiàn)》

國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的若干意見(jiàn)

國發(fā)〔2005〕22號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構：

改革開(kāi)放以來(lái)，我國在推動(dòng)資源節約和綜合利用，推行清潔生產(chǎn)方面，取得了積極成效。但是，傳統的高消耗、高排放、低效率的粗放型增長(cháng)方式仍未根本轉變，資源利用率低，環(huán)境污染嚴重。同時(shí)，存在法規、政策不完善，體制、機制不健全，相關(guān)技術(shù)開(kāi)發(fā)滯后等問(wèn)題。本世紀頭20年，我國將處于工業(yè)化和城鎮化加速發(fā)展階段，面臨的資源和環(huán)境形勢十分嚴峻。為抓住重要戰略機遇期，實(shí)現全面建設小康社會(huì )的戰略目標，必須大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，按照“減量化、再利用、資源化”原則，采取各種有效措施，以盡可能少的資源消耗和盡可能小的環(huán)境代價(jià)，取得最大的經(jīng)濟產(chǎn)出和最少的廢物排放，實(shí)現經(jīng)濟、環(huán)境和社會(huì )效益相統一，建設資源節約型和環(huán)境友好型社會(huì )。為此，提出如下意見(jiàn)。

一、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的指導思想、基本原則和主要目標

（一）指導思想。以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導，樹(shù)立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)，以提高資源生產(chǎn)率和減少廢物排放為目標，以技術(shù)創(chuàng )新和制度創(chuàng )新為動(dòng)力，強化節約資源和保護環(huán)境意識，加強法制建設，完善政策措施，發(fā)揮市場(chǎng)機制作用，促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展。

（二）基本原則。堅持走新型工業(yè)化道路，形成有利于節約資源、保護環(huán)境的生產(chǎn)方式和消費方式；堅持推進(jìn)經(jīng)濟結構調整，加快技術(shù)進(jìn)步，加強監督管理，提高資源利用效率，減少廢物的產(chǎn)生和排放；堅持以企業(yè)為主體，政府調控、市場(chǎng)引導、公眾參與相結合，形成有利于促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的政策體系和社會(huì )氛圍。

（三）發(fā)展目標。力爭到2010年建立比較完善的發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟法律法規體系、政策支持體系、體制與技術(shù)創(chuàng )新體系和激勵約束機制。資源利用效率大幅度提高，廢物最終處置量明顯減少，建成大批符合循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展要求的典型企業(yè)。推進(jìn)綠色消費，完善再生資源回收利用體系。建設一批符合循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展要求的工業(yè)（農業(yè)）園區和資源節約型、環(huán)境友好型城市。

（四）主要指標。力爭到2010年，我國消耗每噸能源、鐵礦石、有色金屬、非金屬礦等十五種重要資源產(chǎn)出的GDP比2003年提高25％左右；每萬(wàn)元GDP能耗下降18％以上。農業(yè)灌溉水平均有效利用系數提高到0.5，每萬(wàn)元工業(yè)增加值取水量下降到120立方米。礦產(chǎn)資源總回收率和共伴生礦綜合利用率分別提高5個(gè)百分點(diǎn)。工業(yè)固體廢物綜合利用率提高到60%以上；再生銅、鋁、鉛占產(chǎn)量的比重分別達到35%、25%、30%，主要再生資源回收利用量提高65％以上。工業(yè)固體廢物堆存和處置量控制在4.5億噸左右；城市生活垃圾增長(cháng)率控制在5%左右。（注：上述有關(guān)指標將根據“十一五”規劃作相應調整）

二、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的重點(diǎn)工作和重點(diǎn)環(huán)節

（五）重點(diǎn)工作。一是大力推進(jìn)節約降耗，在生產(chǎn)、建設、流通和消費各領(lǐng)域節約資源，減少自然資源的消耗。二是全面推行清潔生產(chǎn)，從源頭減少廢物的產(chǎn)生，實(shí)現由末端治理向污染預防和生產(chǎn)全過(guò)程控制轉變。三是大力開(kāi)展資源綜合利用，最大程度實(shí)現廢物資源化和再生資源回收利用。四是大力發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)，注重開(kāi)發(fā)減量化、再利用和資源化技術(shù)與裝備，為資源高效利用、循環(huán)利用和減少廢物排放提供技術(shù)保障。

（六）重點(diǎn)環(huán)節。一是資源開(kāi)采環(huán)節要統籌規劃礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)，推廣先進(jìn)適用的開(kāi)采技術(shù)、工藝和設備，提高采礦回采率、選礦和冶煉回收率，大力推進(jìn)尾礦、廢石綜合利用，大力提高資源綜合回收利用率。二是資源消耗環(huán)節要加強對冶金、有色、電力、煤炭、石化、化工、建材（筑）、輕工、紡織、農業(yè)等重點(diǎn)行業(yè)能源、原材料、水等資源消耗管理，努力降低消耗，提高資源利用率。三是廢物產(chǎn)生環(huán)節要強化污染預防和全過(guò)程控制，推動(dòng)不同行業(yè)合理延長(cháng)產(chǎn)業(yè)鏈，加強對各類(lèi)廢物的循環(huán)利用，推進(jìn)企業(yè)廢物“零排放”；加快再生水利用設施建設以及城市垃圾、污泥減量化和資源化利用，降低廢物最終處置量。四是再生資源產(chǎn)生環(huán)節要大力回收和循環(huán)利用各種廢舊資源，支持廢舊機電產(chǎn)品再制造；建立垃圾分類(lèi)收集和分選系統，不斷完善再生資源回收利用體系。五是消費環(huán)節要大力倡導有利于節約資源和保護環(huán)境的消費方式，鼓勵使用能效標識產(chǎn)品、節能節水認證產(chǎn)品和環(huán)境標志產(chǎn)品、綠色標志食品和有機標志食品，減少過(guò)度包裝和一次性用品的使用。政府機構要實(shí)行綠色采購。

三、加強對循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的宏觀(guān)指導

（七）把發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟作為編制有關(guān)規劃的重要指導原則。各級政府及有關(guān)部門(mén)要用循環(huán)經(jīng)濟理念指導編制“十一五”規劃和各類(lèi)區域規劃、城市總體規劃，以及礦產(chǎn)資源可持續利用、節能、節水、資源綜合利用等專(zhuān)項規劃，對資源消耗、節約、循環(huán)利用、廢物排放和環(huán)境狀況作出分析，明確目標、重點(diǎn)和政策措施。

（八）建立循環(huán)經(jīng)濟評價(jià)指標體系和統計核算制度。發(fā)展改革委要會(huì )同統計局、環(huán)?？偩值扔嘘P(guān)部門(mén)加快研究建立循環(huán)經(jīng)濟評價(jià)指標體系，逐步納入國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展計劃，并建立循環(huán)經(jīng)濟的統計核算制度。地方各級人民政府有關(guān)部門(mén)要積極開(kāi)展循環(huán)經(jīng)濟的統計核算，加強對循環(huán)經(jīng)濟主要指標的分析。

（九）制定和實(shí)施循環(huán)經(jīng)濟推進(jìn)計劃。地方各級人民政府要組織發(fā)展改革（經(jīng)貿）、環(huán)境保護等有關(guān)部門(mén)，根據本地區實(shí)際，制定和實(shí)施循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的推進(jìn)計劃。國務(wù)院有關(guān)部門(mén)要研究制定礦產(chǎn)資源集約利用、能源和水資源節約利用、清潔生產(chǎn)，以及重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)領(lǐng)域發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的推進(jìn)計劃。

（十）加快經(jīng)濟結構調整和優(yōu)化區域布局。加強宏觀(guān)調控，遏制盲目投資、低水平重復建設，限制高耗能、高耗水、高污染產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。大力發(fā)展高技術(shù)產(chǎn)業(yè)，加快用高新技術(shù)和先進(jìn)適用技術(shù)改造傳統產(chǎn)業(yè)，淘汰落后工藝、技術(shù)和設備，實(shí)現傳統產(chǎn)業(yè)升級；推進(jìn)企業(yè)重組，提高產(chǎn)業(yè)集中度和規模效益；大力發(fā)展集約化農業(yè)。發(fā)展改革委要抓緊制定《產(chǎn)業(yè)結構調整暫行規定》、《產(chǎn)業(yè)結構調整指導目錄》以及加快服務(wù)業(yè)發(fā)展的指導意見(jiàn)，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級。同時(shí)，要根據資源環(huán)境條件和區域特點(diǎn)，用循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展理念指導區域發(fā)展、產(chǎn)業(yè)轉型和老工業(yè)基地改造。開(kāi)發(fā)區和重化工業(yè)集中地區，要按照循環(huán)經(jīng)濟要求進(jìn)行規劃、建設和改造，對進(jìn)入的企業(yè)要提出土地、能源、水資源利用及廢物排放綜合控制要求，圍繞核心資源發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)集聚和工業(yè)生態(tài)效應，形成資源高效循環(huán)利用的產(chǎn)業(yè)鏈，提高資源產(chǎn)出效率。

四、加快循環(huán)經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)和標準體系建設

（十一）加快循環(huán)經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)。國務(wù)院有關(guān)部門(mén)和地方各級人民政府有關(guān)部門(mén)要加大科技投入，支持循環(huán)經(jīng)濟共性和關(guān)鍵技術(shù)的研究開(kāi)發(fā)。積極引進(jìn)和消化、吸收國外先進(jìn)的循環(huán)經(jīng)濟技術(shù)，組織開(kāi)發(fā)共伴生礦產(chǎn)資源和尾礦綜合利用技術(shù)、能源節約和替代技術(shù)、能量梯級利用技術(shù)、廢物綜合利用技術(shù)、循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展中延長(cháng)產(chǎn)業(yè)鏈和相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈接技術(shù)、“零排放”技術(shù)、有毒有害原材料替代技術(shù)、可回收利用材料和回收處理技術(shù)、綠色再制造技術(shù)以及新能源和可再生能源開(kāi)發(fā)利用技術(shù)等，提高循環(huán)經(jīng)濟技術(shù)支撐能力和創(chuàng )新能力。

（十二）抓緊制定循環(huán)經(jīng)濟技術(shù)政策。發(fā)展改革委要會(huì )同科技、環(huán)保等有關(guān)部門(mén)研究制定發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的技術(shù)政策、技術(shù)導向目錄，以及國家鼓勵發(fā)展的節能、節水、環(huán)保裝備目錄。支持引進(jìn)國外發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的核心技術(shù)，加快新技術(shù)、新工藝、新設備的推廣應用。

（十三）建立循環(huán)經(jīng)濟技術(shù)咨詢(xún)服務(wù)體系。各地區、各部門(mén)要積極支持建立循環(huán)經(jīng)濟信息系統和技術(shù)咨詢(xún)服務(wù)體系，及時(shí)向社會(huì )發(fā)布有關(guān)循環(huán)經(jīng)濟技術(shù)、管理和政策等方面的信息，開(kāi)展信息咨詢(xún)、技術(shù)推廣、宣傳培訓等。充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì )、節能技術(shù)服務(wù)中心、清潔生產(chǎn)中心等中介機構和科研單位、大專(zhuān)院校的作用。

（十四）制定和完善促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟的標準體系。要加快制定高耗能、高耗水及高污染行業(yè)市場(chǎng)準入標準和合格評定制度，制定重點(diǎn)行業(yè)清潔生產(chǎn)評價(jià)指標體系和涉及循環(huán)經(jīng)濟的有關(guān)污染控制標準。加強節能、節水等資源節約標準化工作，完善主要用能設備及建筑能效標準、重點(diǎn)用水行業(yè)取水定額標準和主要耗能（水）行業(yè)節能（水）設計規范。建立和完善強制性產(chǎn)品能效標識、再利用品標識、節能建筑標識和環(huán)境標志制度，開(kāi)展節能、節水、環(huán)保產(chǎn)品認證以及環(huán)境管理體系認證。

五、建立和完善促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的政策機制

（十五）加大對循環(huán)經(jīng)濟投資的支持力度。各級投資主管部門(mén)在制定和實(shí)施投資計劃時(shí)，要加大對發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的支持。對發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的重大項目和技術(shù)開(kāi)發(fā)、產(chǎn)業(yè)化示范項目，政府要給予直接投資或資金補助、貸款貼息等支持，并發(fā)揮政府投資對社會(huì )投資的引導作用。各類(lèi)金融機構應對促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的重點(diǎn)項目給予金融支持。

（十六）利用價(jià)格杠桿促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展。調整資源性產(chǎn)品與最終產(chǎn)品的比價(jià)關(guān)系，理順自然資源價(jià)格，逐步建立能夠反映資源性產(chǎn)品供求關(guān)系的價(jià)格機制。發(fā)展改革委要積極調整水、熱、電、天然氣等價(jià)格政策，促進(jìn)資源的合理開(kāi)發(fā)、節約使用、高效利用和有效保護。逐步提高水利工程供水價(jià)格；完善農業(yè)水費計收辦法；調整城市供水價(jià)格，合理確定再生水價(jià)格，大力推進(jìn)階梯式水價(jià)、超計劃、超定額用水加價(jià)制度。擴大峰谷電價(jià)和豐枯電價(jià)執行范圍，拉大差價(jià)，在有條件的地區加快實(shí)行尖峰電價(jià)和季節電價(jià)；對高耗能行業(yè)中淘汰類(lèi)、限制類(lèi)項目，嚴格執行按國家產(chǎn)業(yè)政策制定的差別電價(jià)政策。加大供熱體制和供熱價(jià)格改革力度，逐步建立基本熱價(jià)和計量熱價(jià)共同構成的熱價(jià)形成機制，實(shí)行差別熱價(jià)和煤熱聯(lián)動(dòng)政策。逐步理順天然氣與其他產(chǎn)品的比價(jià)關(guān)系，建立天然氣價(jià)格與可替代能源價(jià)格掛鉤的機制。地方各級人民政府價(jià)格主管部門(mén)要研究制定并落實(shí)各項促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的價(jià)格政策。

（十七）制定支持循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的財稅和收費政策。財政部門(mén)要積極安排資金，支持發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的政策研究、技術(shù)推廣、示范試點(diǎn)、宣傳培訓等，并會(huì )同有關(guān)部門(mén)積極落實(shí)清潔生產(chǎn)專(zhuān)項資金。各級財政和環(huán)保部門(mén)要安排排污資金，加大對企業(yè)符合循環(huán)經(jīng)濟要求的污染防治項目的投入力度。有關(guān)部門(mén)要加快研究建立促進(jìn)節能、節水產(chǎn)品和節能環(huán)保型汽車(chē)、節能省地型建筑推廣的鼓勵政策。繼續完善資源綜合利用的稅收優(yōu)惠政策，調整和完善有利于促進(jìn)再生資源回收利用的稅收政策，加快建立大宗廢舊資源回收處理收費制度。適時(shí)出臺燃油稅，完善消費稅制。積極研究以資源量為基礎的礦產(chǎn)資源補償費征收辦法，進(jìn)一步擴大水資源費征收范圍并適當提高征收標準，優(yōu)先提高城市污水處理費征收標準，全面開(kāi)征城市生活垃圾處理費。研究完善限制國內緊缺資源及高耗能產(chǎn)品出口的政策。在理順現有收費和資金來(lái)源渠道的基礎上，積極探索建立和完善企業(yè)生態(tài)環(huán)境恢復補償機制。政府采購目錄要優(yōu)先考慮節能、節水和環(huán)保認證產(chǎn)品。

六、堅持依法推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展

（十八）加強法規體系建設。要結合我國國情，加快研究建立和健全循環(huán)經(jīng)濟的法律法規體系。當前要抓緊制定節能、節水、資源綜合利用等促進(jìn)資源有效利用以及廢舊家電、電子產(chǎn)品、廢舊輪胎、建筑廢物、包裝廢物、農業(yè)廢物等資源化利用的法規和規章。研究建立生產(chǎn)者責任延伸制度，明確生產(chǎn)商、銷(xiāo)售商、回收和使用單位以及消費者對廢物回收、處理和再利用的法律義務(wù)。

（十九）加大依法監督管理的力度。各地區、各部門(mén)要認真貫徹落實(shí)《中華人民共和國節約能源法》、《中華人民共和國可再生能源法》、《中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》和《中華人民共和國環(huán)境影響評價(jià)法》等有關(guān)法律法規。依法加強對礦產(chǎn)資源集約利用、節能、節水、資源綜合利用、再生資源回收利用的監督管理工作，引導企業(yè)樹(shù)立經(jīng)濟與資源、環(huán)境協(xié)調發(fā)展的意識，建立健全資源節約管理制度。各級環(huán)境保護部門(mén)要將發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟與環(huán)境保護工作緊密結合，嚴格執行環(huán)境影響評價(jià)和“三同時(shí)”制度，逐步實(shí)行排污許可證制度；嚴格控制污染物排放總量，加強對企業(yè)廢物排放和處置的監督管理，降低排放強度；鼓勵有條件的企業(yè)在自愿的基礎上，開(kāi)展環(huán)境管理體系認證。

（二十）依法推行清潔生產(chǎn)。認真實(shí)施《中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》，加快企業(yè)清潔生產(chǎn)審核，積極實(shí)施清潔生產(chǎn)審核方案。對污染物排放超過(guò)國家和地方規定的標準或者總量控制指標的企業(yè)，以及使用有毒、有害原料進(jìn)行生產(chǎn)或者在生產(chǎn)中排放有毒、有害物質(zhì)的企業(yè)，要依法強制實(shí)施清潔生產(chǎn)審核，監督實(shí)施清潔生產(chǎn)方案。發(fā)展改革委、環(huán)?？偩忠谌珖秶鷥冉M織開(kāi)展創(chuàng )建清潔生產(chǎn)先進(jìn)企業(yè)、環(huán)境友好企業(yè)活動(dòng)，引導企業(yè)加快實(shí)施清潔生產(chǎn)。

七、加強對發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟工作的組織和領(lǐng)導

（二十一）加強組織領(lǐng)導。各地區、各部門(mén)要從戰略和全局的高度，充分認識發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的重大意義，增強緊迫性和責任感，結合本地區、本部門(mén)實(shí)際，抓緊制定具體的實(shí)施方案，采取切實(shí)有效措施，加快推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展。發(fā)展改革委牽頭，會(huì )同環(huán)?？偩值扔嘘P(guān)部門(mén)建立健全推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的協(xié)調工作機制，做好組織協(xié)調和指導推動(dòng)工作，及時(shí)解決推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展中遇到的重大問(wèn)題。有關(guān)部門(mén)要在各自的職責范圍內積極落實(shí)各項政策措施，加快推動(dòng)循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展。地方各級人民政府要確定一位領(lǐng)導同志負責循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展工作，明確有關(guān)部門(mén)的職責分工，做到層層有責任、逐級抓落實(shí)。

（二十二）開(kāi)展循環(huán)經(jīng)濟示范試點(diǎn)。發(fā)展改革委要會(huì )同環(huán)?？偩值扔嘘P(guān)部門(mén)和省級人民政府，在重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)領(lǐng)域、產(chǎn)業(yè)園區和城市組織開(kāi)展循環(huán)經(jīng)濟試點(diǎn)工作，探索發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的有效模式。通過(guò)試點(diǎn)，提出發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的重大技術(shù)和項目領(lǐng)域，進(jìn)一步完善促進(jìn)再生資源循環(huán)利用、降低污染排放強度的政策措施，提出按循環(huán)經(jīng)濟模式規劃、建設、改造工業(yè)園區以及建設資源節約型、環(huán)境友好型城市的思路，樹(shù)立一批先進(jìn)典型，為加快發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟提供示范。

（二十三）加強宣傳教育和培訓。各地區、各部門(mén)要動(dòng)員社會(huì )各方面力量，大力開(kāi)展形式多樣的節約資源和保護環(huán)境的宣傳活動(dòng)，提高全社會(huì )對發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟重大意義的認識，把節約資源、保護環(huán)境變成全體公民的自覺(jué)行為。要將樹(shù)立資源節約和環(huán)境保護意識的相關(guān)內容編入教材，在中小學(xué)中開(kāi)展國情教育、節約資源和保護環(huán)境的教育。要組織開(kāi)展相關(guān)管理和技術(shù)人員的知識培訓，增強意識，掌握相關(guān)知識和技能。編寫(xiě)消費行為導則和資源節約公約，引導合理消費，規范消費行為，開(kāi)展多種形式的實(shí)踐活動(dòng)，逐步形成節約資源、保護環(huán)境的消費方式。

發(fā)展改革委要會(huì )同環(huán)?？偩值扔嘘P(guān)部門(mén)，對各地推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的情況進(jìn)行監督檢查，重要情況要及時(shí)向國務(wù)院報告。
 

國務(wù)院

二〇〇五年七月二日

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