自然資發(fā)〔2021〕166號《自然資源部農業(yè)農村部國家林業(yè)和草原局關(guān)于嚴格耕地用途管制有關(guān)問(wèn)題的通知》

自然資源部農業(yè)農村部國家林業(yè)和草原局關(guān)于嚴格耕地用途管制有關(guān)問(wèn)題的通知






自然資發(fā)〔2021〕166號

各省、自治區、直轄市及新疆生產(chǎn)建設兵團自然資源主管部門(mén)、農業(yè)農村主管部門(mén)、林業(yè)和草原主管部門(mén)：

去年以來(lái)，黨中央、國務(wù)院連續作出了堅決制止耕地“非農化”、防止耕地“非糧化”的決策部署，但從第三次全國國土調查（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“三調”）、2020年度國土變更調查和督察執法情況看，一些地方違規占用耕地植樹(shù)造綠、挖湖造景，占用永久基本農田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養魚(yú)，一些工商資本大規模流轉耕地改變用途造成耕作層破壞，違法違規建設占用耕地等問(wèn)題依然十分突出，嚴重沖擊耕地保護紅線(xiàn)。為貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，切實(shí)落實(shí)《中華人民共和國土地管理法》及其實(shí)施條例有關(guān)規定，嚴格耕地用途管制，現就有關(guān)問(wèn)題通知如下：

一、嚴格落實(shí)永久基本農田特殊保護制度。各地要結合遙感監測和國土變更調查，全面掌握本區域內永久基本農田利用狀況。

1.永久基本農田現狀種植糧食作物的，繼續保持不變；按照《中華人民共和國土地管理法》第三十三條明確的永久基本農田劃定范圍，現狀種植棉、油、糖、蔬菜等非糧食作物的，可以維持不變，也可以結合國家和地方種糧補貼有關(guān)政策引導向種植糧食作物調整。種植糧食作物的情形包括在耕地上每年至少種植一季糧食作物和符合國土調查的耕地認定標準，采取糧食與非糧食作物間作、輪作、套種的土地利用方式。

2.永久基本農田不得轉為林地、草地、園地等其他農用地及農業(yè)設施建設用地。嚴禁占用永久基本農田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養魚(yú)；嚴禁占用永久基本農田種植苗木、草皮等用于綠化裝飾以及其他破壞耕作層的植物；嚴禁占用永久基本農田挖湖造景、建設綠化帶；嚴禁新增占用永久基本農田建設畜禽養殖設施、水產(chǎn)養殖設施和破壞耕作層的種植業(yè)設施。

二、嚴格管控一般耕地轉為其他農用地。永久基本農田以外的耕地為一般耕地。各地要認真執行新修訂的《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第十二條關(guān)于“嚴格控制耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地”的規定。一般耕地主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農產(chǎn)品及飼草飼料生產(chǎn)；在不破壞耕地耕作層且不造成耕地地類(lèi)改變的前提下，可以適度種植其他農作物。

1.不得在一般耕地上挖湖造景、種植草皮。

2.不得在國家批準的生態(tài)退耕規劃和計劃外擅自擴大退耕還林還草還濕還湖規模。經(jīng)批準實(shí)施的，應當在“三調”底圖和年度國土變更調查結果上，明確實(shí)施位置，帶位置下達退耕任務(wù)。

3.不得違規超標準在鐵路、公路等用地紅線(xiàn)外，以及河渠兩側、水庫周邊占用一般耕地種樹(shù)建設綠化帶。

4.未經(jīng)批準不得占用一般耕地實(shí)施國土綠化。經(jīng)批準實(shí)施的，應當在“三調”底圖和年度國土變更調查結果上明確實(shí)施位置。

5.未經(jīng)批準工商企業(yè)等社會(huì )資本不得將通過(guò)流轉獲得土地經(jīng)營(yíng)權的一般耕地轉為林地、園地等其他農用地。

6.確需在耕地上建設農田防護林的，應當符合農田防護林建設相關(guān)標準。建成后，達到國土調查分類(lèi)標準并變更為林地的，應當從耕地面積中扣除。

7.嚴格控制新增農村道路、畜禽養殖設施、水產(chǎn)養殖設施和破壞耕作層的種植業(yè)設施等農業(yè)設施建設用地使用一般耕地。確需使用的，應經(jīng)批準并符合相關(guān)標準。

考慮到今后生態(tài)退耕還要占用一部分耕地，自然災害損毀還會(huì )導致部分耕地不能恢復，河湖水面自然擴大造成耕地永久淹沒(méi)等因素，不可避免會(huì )造成現有耕地減少。為守住18億畝耕地紅線(xiàn)，確?？梢蚤L(cháng)期穩定利用的耕地不再減少，有必要根據本級政府承擔的耕地保有量目標，對耕地轉為其他農用地及農業(yè)設施建設用地實(shí)行年度“進(jìn)出平衡”，即除國家安排的生態(tài)退耕、自然災害損毀難以復耕、河湖水面自然擴大造成耕地永久淹沒(méi)外，耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地及農業(yè)設施建設用地的，應當通過(guò)統籌林地、草地、園地等其他農用地及農業(yè)設施建設用地整治為耕地等方式，補足同等數量、質(zhì)量的可以長(cháng)期穩定利用的耕地。“進(jìn)出平衡”首先在縣域范圍內落實(shí)，縣域范圍內無(wú)法落實(shí)的，在市域范圍內落實(shí)；市域范圍內仍無(wú)法落實(shí)的，在省域范圍內統籌落實(shí)。

省級自然資源主管部門(mén)要會(huì )同有關(guān)部門(mén)加強指導，嚴格耕地用途轉用監督?？h級人民政府要強化縣域范圍內一般耕地轉為其他農用地和農業(yè)設施建設用地的統籌安排和日常監管，確保完成本行政區域內規劃確定的耕地保有量和永久基本農田保護面積目標?？h級人民政府應組織編制年度耕地“進(jìn)出平衡”總體方案，明確耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地及農業(yè)設施建設用地的規模、布局、時(shí)序和年度內落實(shí)“進(jìn)出平衡”的安排，并組織實(shí)施。方案編制實(shí)施中，要充分考慮養殖用地合理需求；涉及林地、草地整治為耕地的，需經(jīng)依法依規核定后納入方案；涉及承包耕地轉為林地等其他地類(lèi)的，經(jīng)批準后，鄉鎮人民政府應當指導發(fā)包方依法與承包農戶(hù)重新簽訂或變更土地承包合同，以及變更權屬證書(shū)等。自然資源部將通過(guò)衛片執法監督等方式定期開(kāi)展耕地的動(dòng)態(tài)監測監管，及時(shí)發(fā)現和處理問(wèn)題；每年末利用年度國土變更調查結果，對各?。▍^、市）耕地“進(jìn)出平衡”落實(shí)情況進(jìn)行檢查，檢查結果納入省級政府耕地保護責任目標檢查考核內容。未按規定落實(shí)的，自然資源部將會(huì )同有關(guān)部門(mén)督促整改；整改不力的，將公開(kāi)通報，并按規定移交相關(guān)部門(mén)追究相關(guān)責任人責任。

三、嚴格永久基本農田占用與補劃。已劃定的永久基本農田，任何單位和個(gè)人不得擅自占用或者改變用途。非農業(yè)建設不得“未批先建”。能源、交通、水利、軍事設施等重大建設項目選址確實(shí)難以避讓永久基本農田的，經(jīng)依法批準，應在落實(shí)耕地占補平衡基礎上，按照數量不減、質(zhì)量不降原則，在可以長(cháng)期穩定利用的耕地上落實(shí)永久基本農田補劃任務(wù)。

1.建立健全永久基本農田儲備區制度。各地要在永久基本農田之外的優(yōu)質(zhì)耕地中，劃定永久基本農田儲備區并上圖入庫。土地整理復墾開(kāi)發(fā)和新建高標準農田增加的優(yōu)質(zhì)耕地應當優(yōu)先劃入永久基本農田儲備區。

2.建設項目經(jīng)依法批準占用永久基本農田的，應當從永久基本農田儲備區耕地中補劃，儲備區中難以補足的，在縣域范圍內其他優(yōu)質(zhì)耕地中補劃；縣域范圍內無(wú)法補足的，可在市域范圍內補劃；個(gè)別市域范圍內仍無(wú)法補足的，可在省域范圍內補劃。

3.在土地整理復墾開(kāi)發(fā)和高標準農田建設中，開(kāi)展必要的灌溉及排水設施、田間道路、農田防護林等配套建設涉及少量占用或優(yōu)化永久基本農田布局的，要在項目區內予以補足；難以補足的，縣級自然資源主管部門(mén)要在縣域范圍內同步落實(shí)補劃任務(wù)。

四、改進(jìn)和規范建設占用耕地占補平衡。非農業(yè)建設占用耕地，必須嚴格落實(shí)先補后占和占一補一、占優(yōu)補優(yōu)、占水田補水田，積極拓寬補充耕地途徑，補充可以長(cháng)期穩定利用的耕地。

1.在符合生態(tài)保護要求的前提下，通過(guò)組織實(shí)施土地整理復墾開(kāi)發(fā)及高標準農田建設等，經(jīng)驗收能長(cháng)期穩定利用的新增耕地可用于占補平衡。

2.積極支持在可以墾造耕地的荒山荒坡上種植果樹(shù)、林木，發(fā)展林果業(yè)，同時(shí)，將在平原地區原地類(lèi)為耕地上種植果樹(shù)、植樹(shù)造林的地塊，逐步退出，恢復耕地屬性。其中，第二次全國土地調查不是耕地的，新增耕地可用于占補平衡。

3.除少數特殊緊急的國家重點(diǎn)項目并經(jīng)自然資源部同意外，一律不得以先占后補承諾方式落實(shí)耕地占補平衡責任。經(jīng)同意以承諾方式落實(shí)耕地占補平衡的，必須按期兌現承諾。到期未兌現承諾的，直接從補充耕地儲備庫中扣減。

4.墾造的林地、園地等非耕地不得作為補充耕地用于占補平衡。城鄉建設用地增減掛鉤實(shí)施中，必須做到復墾補充耕地與建新占用耕地數量相等、質(zhì)量相當。

5.對違法違規占用耕地從事非農業(yè)建設，先凍結儲備庫中違法用地所在地的補充耕地指標，拆除復耕后解除凍結；經(jīng)查處后，符合條件可以補辦用地手續的，直接扣減儲備庫內同等數量、質(zhì)量的補充耕地指標，用于占補平衡。

6.縣域范圍內難以落實(shí)耕地占補平衡的，省級自然資源主管部門(mén)要加大補充耕地指標省域內統籌力度，保障重點(diǎn)建設項目及時(shí)落地。

國家建立統一的補充耕地監管平臺，嚴格補充耕地監管。所有補充耕地項目和跨區域指標交易全部納入監管平臺，實(shí)行所有補充耕地項目報部備案并逐項目復核，實(shí)施補充耕地立項、驗收、管護等全程監管，并主動(dòng)公開(kāi)補充耕地信息，接受社會(huì )監督。

五、嚴肅處置違法違規占用耕地問(wèn)題。各地要按照堅決止住新增、穩妥處置存量的原則，對于2020年9月10日《國務(wù)院辦公廳關(guān)于堅決制止耕地“非農化”行為的通知》（國辦發(fā)明電〔2020〕24號）和2020年11月4日《國務(wù)院辦公廳關(guān)于防止耕地“非糧化”穩定糧食生產(chǎn)的意見(jiàn)》（國辦發(fā)〔2020〕44號）印發(fā)之前，將耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地的，應根據實(shí)際情況，穩妥審慎處理，不允許“簡(jiǎn)單化”“一刀切”，統一強行簡(jiǎn)單恢復為耕地。兩“通知”印發(fā)后，違反“通知”精神，未經(jīng)批準改變永久基本農田耕地地類(lèi)的，應穩妥處置并整改恢復為耕地；未經(jīng)批準改變一般耕地地類(lèi)的，原則上整改恢復為耕地，確實(shí)難以恢復的，由縣級人民政府統一組織落實(shí)耕地“進(jìn)出平衡”，省級自然資源主管部門(mén)會(huì )同有關(guān)部門(mén)督促檢查。對于違法違規占用耕地行為，要依法依規嚴肅查處，涉嫌犯罪的，及時(shí)移送司法機關(guān)追究刑事責任。對實(shí)質(zhì)性違法建設行為，要從重嚴處。

本通知印發(fā)后，各地應進(jìn)一步細化耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地及農業(yè)設施建設用地的管制措施，全面實(shí)施耕地用途管制。占用耕地實(shí)施國土綠化（含綠化帶），將耕地轉為農業(yè)設施建設用地，將流轉給工商企業(yè)等社會(huì )資本的耕地轉為林地、園地等其他農用地的，涉及農村集體土地的，經(jīng)承包農戶(hù)書(shū)面同意，由發(fā)包方向鄉鎮人民政府申報，其他土地由實(shí)施單位或經(jīng)營(yíng)者向鄉鎮人民政府申報，鄉鎮人民政府提出落實(shí)耕地“進(jìn)出平衡”的意見(jiàn)，并報縣級人民政府納入年度耕地“進(jìn)出平衡”總體方案后實(shí)施。具體辦法由省、自治區、直轄市規定。

部（局）以往文件規定與本通知不一致的，以本通知為準。






 

自然資源部

農業(yè)農村部

國家林業(yè)和草原局

2021年11月27日

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