國辦發(fā)〔2016〕38號《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)通用航空業(yè)發(fā)展的指導意見(jiàn)》【全文附圖解】

國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)通用航空業(yè)發(fā)展的指導意見(jiàn)

國辦發(fā)〔2016〕38號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構：

通用航空業(yè)是以通用航空飛行活動(dòng)為核心，涵蓋通用航空器研發(fā)制造、市場(chǎng)運營(yíng)、綜合保障以及延伸服務(wù)等全產(chǎn)業(yè)鏈的戰略性新興產(chǎn)業(yè)體系，具有產(chǎn)業(yè)鏈條長(cháng)、服務(wù)領(lǐng)域廣、帶動(dòng)作用強等特點(diǎn)。近年來(lái)，我國通用航空業(yè)發(fā)展迅速，截至2015年底，通用機場(chǎng)超過(guò)300個(gè)，通用航空企業(yè)281家，在冊通用航空器1874架，2015年飛行量達73.2萬(wàn)小時(shí)。但總體上看，我國通用航空業(yè)規模仍然較小，基礎設施建設相對滯后，低空空域管理改革進(jìn)展緩慢，航空器自主研發(fā)制造能力不足，通用航空運營(yíng)服務(wù)薄弱，與經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展和新興航空消費需求仍有較大差距。為加快提升服務(wù)保障能力，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉型升級，釋放消費潛力，實(shí)現通用航空業(yè)持續健康發(fā)展，經(jīng)國務(wù)院同意，現提出以下意見(jiàn)。

一、總體要求

（一）指導思想。

全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會(huì )精神，認真落實(shí)國務(wù)院決策部署，按照“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰略布局，牢固樹(shù)立和貫徹落實(shí)創(chuàng )新、協(xié)調、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念，充分發(fā)揮市場(chǎng)機制作用，加大改革創(chuàng )新力度，突出通用航空交通服務(wù)功能，大力培育通用航空市場(chǎng)，加快構建基礎設施網(wǎng)絡(luò )，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉型升級，提升空管保障能力，努力建成布局合理、便利快捷、制造先進(jìn)、安全規范、應用廣泛、軍民兼顧的通用航空體系。

（二）基本原則。

市場(chǎng)主導，政府引導。充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，支持新興航空消費，鼓勵企業(yè)根據市場(chǎng)需求不斷創(chuàng )新，促進(jìn)通用航空市場(chǎng)持續壯大。更好地發(fā)揮政府統籌謀劃、規劃引導和政策支持的作用，加大簡(jiǎn)政放權力度，優(yōu)化飛行報審程序，提高審批效率，為通用航空企業(yè)提供高效便捷服務(wù)。

安全第一，創(chuàng )新驅動(dòng)。處理好安全與發(fā)展的關(guān)系，強化安全主體責任和監管責任，建立健全軍地聯(lián)合監管機制，實(shí)施分類(lèi)精細管理，確保飛行和空防安全。加大改革力度，通過(guò)政策創(chuàng )新、管理創(chuàng )新、技術(shù)創(chuàng )新和服務(wù)創(chuàng )新，最大限度釋放市場(chǎng)潛力。

重點(diǎn)突破，全面推進(jìn)。以加快基礎設施建設、擴大低空空域開(kāi)放、提升空管保障能力、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉型升級為重點(diǎn)，打破制約產(chǎn)業(yè)發(fā)展的瓶頸。做好整體設計規劃，統籌通用航空與公共航空運輸協(xié)調發(fā)展，推進(jìn)軍民深度融合，推動(dòng)通用航空業(yè)全方位發(fā)展。

（三）發(fā)展目標。

到2020年，建成500個(gè)以上通用機場(chǎng)，基本實(shí)現地級以上城市擁有通用機場(chǎng)或兼顧通用航空服務(wù)的運輸機場(chǎng)，覆蓋農產(chǎn)品主產(chǎn)區、主要林區、50%以上的5A級旅游景區。通用航空器達到5000架以上，年飛行量200萬(wàn)小時(shí)以上，培育一批具有市場(chǎng)競爭力的通用航空企業(yè)。通用航空器研發(fā)制造水平和自主化率有較大提升，國產(chǎn)通用航空器在通用航空機隊中的比例明顯提高。通用航空業(yè)經(jīng)濟規模超過(guò)1萬(wàn)億元，初步形成安全、有序、協(xié)調的發(fā)展格局。

二、培育通用航空市場(chǎng)

（四）強化交通服務(wù)。

發(fā)揮通用航空“小機型、小航線(xiàn)、小航程”的特點(diǎn)，適應偏遠地區、地面交通不便地區人民群眾的出行需求，積極發(fā)展短途運輸，提供多樣化機型服務(wù)，實(shí)現常態(tài)化運輸。鼓勵有條件的地區發(fā)展公務(wù)航空，滿(mǎn)足個(gè)性化、高效率的出行需求。

（五）擴大公益服務(wù)和生產(chǎn)應用。

鼓勵和加強通用航空在搶險救災、醫療救護等領(lǐng)域的應用，完善航空應急救援體系，提升快速反應能力。擴大通用航空農林作業(yè)面積，基本實(shí)現主要林區航空護林，推廣通用航空在工業(yè)與能源建設、國土及地質(zhì)資源勘查、環(huán)境監測、通信中繼等領(lǐng)域應用。

（六）鼓勵航空消費。

推動(dòng)通用航空與互聯(lián)網(wǎng)、創(chuàng )意經(jīng)濟融合，拓展通用航空新業(yè)態(tài)。促進(jìn)通用航空與旅游業(yè)結合，在適宜地區開(kāi)展空中游覽活動(dòng)。鼓勵發(fā)展飛行培訓，提高飛行駕駛執照持有比例。積極發(fā)展個(gè)人使用、企業(yè)自用等非經(jīng)營(yíng)性通用航空，鼓勵開(kāi)展航空體育與體驗飛行。利用會(huì )展、飛行賽事、航空文化交流等活動(dòng)，支持通用航空俱樂(lè )部、通用航空愛(ài)好者協(xié)會(huì )等社會(huì )團體發(fā)展，擴大通用航空愛(ài)好者和消費者群體。

三、加快通用機場(chǎng)建設

（七）優(yōu)化規劃布局。

完善綜合交通運輸體系，加強通用機場(chǎng)整體布局規劃，做好與各類(lèi)交通運輸方式的相互銜接。在偏遠地區、地面交通不便的地區以及年旅客吞吐量1000萬(wàn)人次以上的樞紐運輸機場(chǎng)周邊建設通用機場(chǎng)，改善交通運輸條件。在自然災害多發(fā)等地區以及大型城市等人口密集、地面交通擁堵嚴重地區建設通用機場(chǎng)，滿(mǎn)足搶險救災、醫療救護、反恐處突與公共管理等需要。在航空制造等重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)集聚區以及農產(chǎn)品主產(chǎn)區、重點(diǎn)國有林區等地區建設通用機場(chǎng)，服務(wù)于工農林等通用航空活動(dòng)。在世界自然文化遺產(chǎn)、國家級風(fēng)景名勝區、重要體育產(chǎn)業(yè)基地等地區建設通用機場(chǎng)，促進(jìn)空中游覽、航空體育、飛行培訓等發(fā)展。

（八）合理確定標準。

綜合考慮人口、土地、空域資源、交通運輸、產(chǎn)業(yè)基礎等條件，立足市場(chǎng)需求和發(fā)展實(shí)際，因地制宜推進(jìn)通用機場(chǎng)建設。合理確定通用機場(chǎng)建設規模和標準，通用機場(chǎng)設施要堅持經(jīng)濟、適用、美觀(guān)、綠色的原則，在確保運行安全的前提下，節約投資和降低運行成本。

（九）完善審核程序。

由省級發(fā)展改革部門(mén)組織編制轄區內通用機場(chǎng)布局規劃，征得民航地區管理局、戰區空軍（空域管理部門(mén)）同意，報省級人民政府批準，抄報國家發(fā)展改革委、財政部、交通運輸部、民航局和中央軍委聯(lián)合參謀部、空軍。新建通用機場(chǎng)項目執行現行規定，由省級人民政府按照批準的規劃審批（核準）。國家發(fā)展改革委、中央軍委聯(lián)合參謀部商有關(guān)方面研究建立通用機場(chǎng)升級轉換為運輸機場(chǎng)的機制。

（十）統籌協(xié)調發(fā)展。

加強區域協(xié)作，推進(jìn)京津冀、長(cháng)三角、珠三角等地區和重點(diǎn)城市群的綜合型通用機場(chǎng)建設，保障通用航空運營(yíng)服務(wù)，打造區域通用航空網(wǎng)絡(luò )重要節點(diǎn)。鼓勵樞紐運輸機場(chǎng)所在城市建設綜合型通用機場(chǎng)，疏解樞紐運輸機場(chǎng)非核心業(yè)務(wù)。優(yōu)先支持支線(xiàn)機場(chǎng)增設通用航空設施，拓展業(yè)務(wù)范圍，兼顧區域通用航空運營(yíng)服務(wù)綜合保障。鼓勵通用機場(chǎng)對社會(huì )開(kāi)放并公布機場(chǎng)以及服務(wù)保障設施資料信息。引導相鄰地區打破行政區劃限制，共建共用通用機場(chǎng)。統籌加快通用航空空管、油料儲運、運營(yíng)、維修等服務(wù)保障設施建設。

四、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉型升級

（十一）提升制造水平。

構建國家通用航空業(yè)研發(fā)創(chuàng )新體系，鼓勵建立通用航空業(yè)創(chuàng )新平臺，提高關(guān)鍵技術(shù)和部件的自主研發(fā)生產(chǎn)能力，加快提升國產(chǎn)化水平，發(fā)展具有自主知識產(chǎn)權、質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的通用航空產(chǎn)品。支持大型水陸兩棲飛機、新能源飛機、輕型公務(wù)機、民用直升機、多用途固定翼飛機、專(zhuān)業(yè)級無(wú)人機以及配套發(fā)動(dòng)機、機載系統等研制應用。推廣應用北斗導航、廣播式自動(dòng)監視等新技術(shù)，研發(fā)適用我國低空空域通信、導航、監視、氣象與空中交通服務(wù)需求的核心裝備，開(kāi)展重大適航審定實(shí)驗室等建設，提升行業(yè)運行、服務(wù)、安全的管理和技術(shù)水平。

（十二）促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚。

優(yōu)先在空域、土地等條件具備的地方，建設50個(gè)綜合或專(zhuān)業(yè)示范區，促進(jìn)通用航空業(yè)集聚發(fā)展。培育和打造具備國際先進(jìn)水平的通用航空制造龍頭企業(yè)，逐步形成一批具有核心競爭力的骨干企業(yè)，支持眾多中小企業(yè)集聚創(chuàng )新，發(fā)展先進(jìn)通用航空裝備、專(zhuān)業(yè)化配套系統和設備。推動(dòng)運營(yíng)服務(wù)創(chuàng )新，加強綜合保障能力建設，促進(jìn)管理改革措施在區域內先行先試。鼓勵地方創(chuàng )新配套政策，積極吸引社會(huì )資本，發(fā)展與各地經(jīng)濟聯(lián)系緊密的通用航空優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，發(fā)揮通用航空產(chǎn)業(yè)對區域經(jīng)濟發(fā)展的帶動(dòng)作用。

（十三）深化國際合作。

積極對接和吸納國際通用航空業(yè)優(yōu)質(zhì)資源，加強通用航空制造、運營(yíng)管理、飛行培訓等領(lǐng)域的合作，引進(jìn)、消化和吸收先進(jìn)技術(shù)，提升我國通用航空產(chǎn)品設計和制造水平。創(chuàng )新國際合作模式，鼓勵創(chuàng )建通用航空國際研發(fā)合作平臺及國際化通用航空工程中心，增強技術(shù)創(chuàng )新能力。鼓勵和支持通用航空企業(yè)依托“一帶一路”戰略、自由貿易區等政策優(yōu)勢，促進(jìn)具備比較優(yōu)勢的通用航空產(chǎn)品“走出去”，積極開(kāi)拓國外市場(chǎng)，提升自主品牌的國際競爭力。

五、擴大低空空域開(kāi)放

（十四）科學(xué)規劃空域。

及時(shí)總結推廣低空空域管理改革試點(diǎn)經(jīng)驗，實(shí)現真高3000米以下監視空域和報告空域無(wú)縫銜接，劃設低空目視飛行航線(xiàn)，方便通用航空器快捷機動(dòng)飛行。研究制定并組織實(shí)施空域分類(lèi)標準，在國（邊）境地帶、空中禁區、全國重點(diǎn)防控目標區和重點(diǎn)防空目標等重要地區劃設管制空域，包括航路航線(xiàn)、進(jìn)近（終端）和機場(chǎng)管制地帶等民用航空使用空域，確保重要目標及民航航班運行安全。

（十五）優(yōu)化飛行服務(wù)。

完善基礎性航空情報資料體系，制定并發(fā)布目視飛行航空圖，實(shí)時(shí)發(fā)布監視空域和報告空域的飛行動(dòng)態(tài)、天氣條件情況，提升低空空域航空情報、航空氣象、飛行情報與告警服務(wù)能力。簡(jiǎn)化通用航空飛行任務(wù)審批、飛行計劃申請和審批（備案）程序，原則上通用航空用戶(hù)僅向一個(gè)空管單位申請或報備飛行計劃；涉及管制空域的飛行活動(dòng)，須申請飛行計劃和空中交通管制許可，長(cháng)期飛行計劃只作一次性申請；僅涉及監視空域和報告空域的飛行計劃，報備后即可實(shí)施。

（十六）提高審批效率。

飛行管制分區內的飛行計劃申請，應在起飛前4小時(shí)提出，審批單位需在起飛前2小時(shí)批復；超出飛行管制分區在飛行管制區內的，應在起飛前8小時(shí)提出，審批單位需在起飛前6小時(shí)批復；跨飛行管制區的，應在起飛前1天15時(shí)前提出，審批單位需在起飛前1天18時(shí)前批復。監視空域飛行計劃，航空用戶(hù)應在起飛前2小時(shí)向飛行計劃受理單位報備，飛行計劃受理單位需在起飛前1小時(shí)向空管部門(mén)報備；報告空域飛行計劃，航空用戶(hù)應在起飛前1小時(shí)向飛行計劃受理單位報備。對執行應急救援、搶險救災、醫療救護與反恐處突等緊急、特殊通用航空任務(wù)的飛行計劃，應隨報隨批。

六、強化全程安全監管

（十七）加強適航管理。

按照現有職責分工，國家發(fā)展改革委負責6噸/9座及以上通用飛機和3噸及以上直升機制造項目核準，其他項目由省級人民政府核準。工業(yè)和信息化部負責完善通用航空器生產(chǎn)制造行業(yè)標準，制定民用無(wú)人機生產(chǎn)標準規范。民航局負責完善通用航空器、零部件的適航標準和審定程序，提升通用航空器型號審定能力，加強航空油料的適航管理，實(shí)現適航管理全覆蓋。

（十八）確保運行安全。

建立跨部門(mén)、跨領(lǐng)域的通用航空聯(lián)合監管機制，形成全過(guò)程、可追溯的安全監管體系，由國家空管委辦公室、民航局牽頭，按照“地面管控為主、空中處置為輔”的原則，分類(lèi)分級、各司其責，實(shí)施通用航空器運行安全監管。民航局負責建設通用航空安全監管平臺，充分運用移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、大數據等現代信息技術(shù)，提升通用航空器地面和空中活動(dòng)的監控與追蹤能力，實(shí)現飛行動(dòng)態(tài)實(shí)時(shí)監控。工業(yè)和信息化部負責民用無(wú)人機無(wú)線(xiàn)電頻率規劃管理。軍隊負責查證處置空中違法違規飛行活動(dòng)，公安部門(mén)負責“落地查人”，嚴厲打擊“黑飛”等違法違規行為，確保低空飛行安全有序。

（十九）規范市場(chǎng)秩序。

充分發(fā)揮企業(yè)的市場(chǎng)主體作用，減少行政干預，簡(jiǎn)化進(jìn)口航空器購置審批（備案）手續，鼓勵通用航空企業(yè)創(chuàng )業(yè)和多元化發(fā)展。制定和完善有關(guān)制度標準，規范行業(yè)準入，提高通航飛行器的適航能力，加強事中事后監管。加強通用航空領(lǐng)域信用體系建設，強化行業(yè)自律，逐步形成統一規范、競爭有序的通用航空市場(chǎng)。

七、保障措施

（二十）加強組織實(shí)施。

地方政府要切實(shí)承擔起促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、加強安全監管等主體責任，根據地區發(fā)展實(shí)際，科學(xué)制定支持措施，充分發(fā)揮企業(yè)積極性。有關(guān)部門(mén)和單位要按照職能分工，認真履職，密切配合，在規劃編制、安全監管、重大項目等方面加強指導協(xié)調，完善支持政策措施，加強輿論宣傳引導，及時(shí)研究解決飛行保障等方面的問(wèn)題。

（二十一）加大資金支持。

充分調動(dòng)社會(huì )力量，多種方式、多方籌資，加大對醫療救護、應急處突、防災減災、偏遠地區和地面交通不便地區運輸服務(wù)等通用航空公共服務(wù)的經(jīng)費保障力度，擴大通用航空領(lǐng)域政府購買(mǎi)服務(wù)的范圍，完善現有補貼政策。鼓勵企業(yè)和個(gè)人投資通用航空業(yè)，支持政府和社會(huì )資本合作建設、運營(yíng)通用航空。

（二十二）健全法律法規。

推動(dòng)修訂《中華人民共和國民用航空法》、《通用航空飛行管制條例》，研究制定航空法、空域靈活使用管理辦法、無(wú)人駕駛航空器飛行管理規定。民航局要進(jìn)一步完善通用機場(chǎng)建設標準，實(shí)施分類(lèi)分級管理。

（二十三）強化人才培養。

支持大專(zhuān)院校和職業(yè)學(xué)校開(kāi)設通用航空類(lèi)專(zhuān)業(yè)，培養飛行、適航、航空器和發(fā)動(dòng)機制造維修等專(zhuān)業(yè)技術(shù)和管理人才。鼓勵社會(huì )資本投資通用航空培訓機構，多層次、多渠道提升高層次人才的聯(lián)合培養能力。
 

國務(wù)院辦公廳

2016年5月13日

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