鄂政辦發(fā)〔2015〕63號《湖北省人民政府辦公廳關(guān)于創(chuàng )新建立貧困縣資金整合機制實(shí)施精準扶貧的意見(jiàn)》

湖北省人民政府辦公廳關(guān)于創(chuàng )新建立貧困縣資金整合機制實(shí)施精準扶貧的意見(jiàn)

鄂政辦發(fā)〔2015〕63號

各市、州、縣人民政府，省政府各部門(mén)：

為有效解決當前財政資金使用分散、社會(huì )資金合力不強、扶貧開(kāi)發(fā)效益不高的問(wèn)題，集中財力精準扶貧、精準脫貧，按照全省扶貧攻堅“精準扶貧、不落一人”總要求，經(jīng)省人民政府同意，現提出如下意見(jiàn)。

一、指導思想

深入貫徹落實(shí)習近平總書(shū)記關(guān)于扶貧開(kāi)發(fā)系列重要講話(huà)精神，堅持以改革創(chuàng )新為動(dòng)力、以提高財政資金使用效益為目的、以縣為主體全面統籌，創(chuàng )新貧困縣資金整合機制，創(chuàng )新省級支持機制、保障機制，實(shí)施精準扶貧、精準脫貧，確保我省扶貧攻堅目標任務(wù)如期完成。

二、基本原則

——解放思想、銳意改革。以精準扶貧為引領(lǐng)，以解決問(wèn)題、促進(jìn)發(fā)展為導向，鼓勵各地各部門(mén)大膽創(chuàng )新、主動(dòng)作為，徹底打破“撒糊椒面”和“打醬油的錢(qián)不能買(mǎi)醋”的困局，化“零錢(qián)”為“整錢(qián)”，集中財力精準扶貧精準脫貧。

——全面統籌、縣為主體。做到上下統籌、條塊統籌，堅持以財政資金統籌為主體，帶動(dòng)金融資金和社會(huì )資金統籌，帶動(dòng)各種資源統籌，帶動(dòng)各方面力量統籌；做到以縣為主體統籌使用資金，增加縣級統籌功能，建立縣級統籌工作機制和省級支持機制、保障機制。

——瞄準貧困、精準施策。針對貧困戶(hù)、貧困村、貧困縣等不同扶貧對象的特點(diǎn)與需求，分類(lèi)設置到村到戶(hù)項目和體現貧困群體意愿、帶動(dòng)減貧的重大產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎設施建設、公共服務(wù)等項目，做到有的放矢、對癥下藥，不搞大水漫灌、大而化之。

——簡(jiǎn)政放權、“源頭”整合。推進(jìn)財政資金統籌使用與深化行政體制改革和深化財稅體制改革相結合，大力推進(jìn)簡(jiǎn)政放權，最大限度地放權給縣級，打破條塊分割，探索財政資金的“源頭”整合，促進(jìn)財政資金優(yōu)化配置。

——權責對應、激勵約束。堅持事權與支出責任相適應，實(shí)行權力與責任對等；堅持陽(yáng)光操作，公開(kāi)、公平、公正；堅持激勵與約束、指導與監督相結合，確保資金統籌使用的健康運行。

三、目標任務(wù)

通過(guò)貧困縣資金統籌使用，實(shí)施精準扶貧，促進(jìn)貧困地區加快發(fā)展和貧困人口加快脫貧，確保實(shí)現2019年全省590萬(wàn)貧困人口全部脫貧、4821個(gè)貧困村全部出列、37個(gè)貧困縣（包括國家和省扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣、片區縣及享受片區政策縣）全部退出的目標。

——推動(dòng)貧困地區加快發(fā)展。做到集中財力，精準發(fā)力。推動(dòng)支柱產(chǎn)業(yè)發(fā)展，壯大縣域經(jīng)濟；推動(dòng)基礎設施建設，改善生產(chǎn)生活條件；推動(dòng)社會(huì )事業(yè)發(fā)展，提高物質(zhì)文化水平；推動(dòng)綠色發(fā)展，建設美麗家園。促進(jìn)貧困地區發(fā)展差距明顯縮小，貧困群體如期邁入全面小康社會(huì )。

——推動(dòng)貧困人口如期脫貧。做到精準滴灌、靶向治療。通過(guò)扶持生產(chǎn)和就業(yè)發(fā)展一批、移民搬遷安置一批、低保政策兜底一批、醫療救助扶持一批，實(shí)現“一有（有穩定收入來(lái)源）、兩不愁（不愁吃、不愁穿）、四保障（教育、住房、醫療、養老有保障）”目標。

——推動(dòng)縣級資金整合機制建立。破解長(cháng)期以來(lái)財政資金使用“碎片化”等問(wèn)題，做到“各級出料、縣級炒菜、共辦桌席”和“多個(gè)渠道進(jìn)水、一個(gè)池子蓄水、一個(gè)龍頭放水”，建立“以縣為主體、省級支持配合，以財政資金為主體、引導金融和社會(huì )資金參與”的貧困縣資金整合機制，加快貧困縣脫貧步伐，推動(dòng)全省縣級資金整合。

——推動(dòng)行政體制和財稅制度改革。最大限度精簡(jiǎn)資金下放中的行政審批事項，建立一般性轉移支付的穩定增長(cháng)機制，重點(diǎn)增加對貧困地區轉移支付，完善縣級基本財力保障機制。

四、創(chuàng )新建立“縣為主體”工作機制

（一）堅持縣為主體。統籌資金的主要權力在縣級。充分賦予縣級政府統一負責、統一部署、統籌使用資金的權力?？h級政府可根據扶貧開(kāi)發(fā)工作實(shí)際需要，按照規劃調整和改變項目資金用途，報相關(guān)主管部門(mén)備案，省市所有相關(guān)部門(mén)須積極支持配合。

（二）明確整合范圍。以財政資金統籌為主體，引導金融資金和社會(huì )資金等各種資金的參與。財政資金包括中央、省、市（州）、縣級到村到戶(hù)到人的所有財政性資金。凡涉農項目及非農項目（如經(jīng)濟建設、社會(huì )發(fā)展、支持企業(yè)發(fā)展等）、上級安排及本級安排、當年安排及結轉資金（跨年度資金）、存量資金及增量資金，要做到應統盡統。

（三）突出精準扶貧。對貧困縣、貧困村按照科學(xué)規劃、統籌資源、集中投入、重點(diǎn)建設、分批實(shí)施、整體推進(jìn)的原則，促進(jìn)主導產(chǎn)業(yè)發(fā)展、新型經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展、基礎設施改善、公共服務(wù)均等化、農村貧困人口脫貧。

對貧困戶(hù)找準致貧原因，分類(lèi)施策。創(chuàng )新扶貧到戶(hù)形式，尊重貧困戶(hù)在脫貧致富中的主體地位，支持基層開(kāi)展委托市場(chǎng)主體包干脫貧和資產(chǎn)收益型扶貧模式試點(diǎn)。各地可通過(guò)統籌扶持措施、政策疊加等方式，強化扶持力度。對貧困戶(hù)扶貧搬遷、醫療救助、社會(huì )救濟、發(fā)展產(chǎn)業(yè)獎補等到人到戶(hù)資金，縣級可結合實(shí)際采取政策疊加、差異化扶持辦法，分類(lèi)制定補助標準，在高于現有補助標準的基礎上，可因村因戶(hù)實(shí)施不同的補助標準。鼓勵社會(huì )力量參與精準扶貧，結對幫扶，對被寄養的農村“五保戶(hù)”，社會(huì )救助資金經(jīng)被寄養人同意可直接發(fā)放給寄養戶(hù)。建立市場(chǎng)主體、合作組織與貧困戶(hù)的利益連接機制，促進(jìn)貧困戶(hù)穩定增收脫貧。產(chǎn)業(yè)扶貧資金可通過(guò)量化作為貧困戶(hù)在農村新型經(jīng)營(yíng)主體的股份，貧困戶(hù)可享受分紅、打工、技術(shù)指導、產(chǎn)品回購等多種收益，對該類(lèi)經(jīng)營(yíng)主體可給予資金、貸款貼息等支持。

對貧困縣、貧困村、貧困戶(hù)，鎖定對象，建立銷(xiāo)號制度，形成鞏固脫貧成果的長(cháng)效機制。對特殊貧困群體，建立長(cháng)效穩定的救助措施。對銷(xiāo)號的貧困縣（市）、貧困村、貧困戶(hù)，政策支持力度不減。

（四）創(chuàng )新統籌方式。要做到科學(xué)統籌，規劃是基礎，精準是關(guān)鍵，依法是前提。大力推行規劃引導統籌、重點(diǎn)項目主導統籌、獎補資金引領(lǐng)統籌方式，實(shí)行跨部門(mén)、跨年度、跨層級統籌，實(shí)行“大類(lèi)間統籌、打通使用”辦法，切塊下達資金自主安排，項目資金統籌使用。

科學(xué)制定統籌資金規劃。將精準扶貧規劃與相關(guān)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展規劃進(jìn)行對接，細化到村，落實(shí)到戶(hù)。要立足于早和實(shí)，采取自下而上、上下結合的方式，在上一年第三季度著(zhù)手編制好統籌資金規劃，引導資金有序統籌。

做實(shí)年度統籌資金方案。堅持用精準扶貧規劃為引導，以重點(diǎn)項目為主導，制定明晰統籌資金的來(lái)源渠道、使用平臺、資金額度、內容進(jìn)度、責任單位等，做到內容明確具體、資金流向清晰、責任分工明確，把統籌機制落到實(shí)處?？h級年度統籌資金方案和規劃審批方案要以縣級政府文件印發(fā)，是各級審計、監察機關(guān)監督檢查的重要依據。

搭建統籌資金平臺?？h級結合實(shí)際，通過(guò)規劃引導、項目支撐，搭建好統籌平臺，統籌資金、資產(chǎn)、資源，集中力量精準扶貧。防止將統籌資金用在非扶貧工作上，防止將統籌資金用在一兩個(gè)地方搞“盆景式扶貧”，防止將統籌資金用來(lái)平衡各種關(guān)系、造成資金再度分散。實(shí)施以精準扶貧規劃為引導的參與型統籌，相關(guān)部門(mén)要積極參與，加強規劃、項目申報和資金的對接落實(shí)；實(shí)施以重大項目為平臺的主導型統籌，牽頭部門(mén)要發(fā)揮主導作用，主動(dòng)統籌，其他相關(guān)部門(mén)按分工各負其責，配合統籌；采取獎補方式引領(lǐng)統籌，通過(guò)省對下因素分配、切塊下達、不“戴帽”的資金，以及財政收回的結轉結余資金，采取獎補等方式，引領(lǐng)其他財政專(zhuān)項資金參與統籌。

（五）引導各方投入。各地可根據實(shí)際，發(fā)揮財政資金的主導作用，整合社會(huì )資源，設立產(chǎn)業(yè)扶貧發(fā)展基金和扶貧信貸風(fēng)險補償基金，采用市場(chǎng)機制的辦法，對財政資金采取以獎代補、先建后補、擔保、貼息等方式，激活和引導金融資本、工商資本和社會(huì )資金積極參與扶貧開(kāi)發(fā)，放大財政資金使用效果。推廣資產(chǎn)受益扶貧模式，利用財政資金作為貧困戶(hù)股份，參與專(zhuān)業(yè)大戶(hù)、家庭農場(chǎng)、農民合作社等新型經(jīng)營(yíng)主體和龍頭企業(yè)、產(chǎn)業(yè)基地的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和收益分紅。

（六）建立推進(jìn)機制?？h級要建立政府主導、部門(mén)聯(lián)動(dòng)、各負其責的推進(jìn)機制。要成立統籌資金領(lǐng)導小組和工作專(zhuān)班，負責制定統籌規劃、資金方案、綜合考評驗收和激勵約束機制，跟蹤督辦?？h級財政部門(mén)要摸清項目資金家底，跟蹤資金落實(shí)，加強日常監管，制訂統籌使用財政資金管理的具體辦法，確保財政資金有序統籌、有章可循；職能部門(mén)要積極針對中央資金投向結合縣級統籌整合思路及規劃做好項目申報，超前謀劃，建立項目庫，加強項目申報與規劃的銜接配套；項目實(shí)施主體要建立臺賬，確保資金使用有據可查。要健全完善統籌項目建成后的檔案資料移交和項目后期管護措施。統籌資金涉及政府采購、招投標等問(wèn)題的，要積極完善制度辦法和操作規程，既要強化監管，又要簡(jiǎn)便易行，減少中間環(huán)節，提高資金使用效益。

五、創(chuàng )新建立省級支持機制

（一）下放審批權限。實(shí)行資金、項目、招投標、管理、責任“五到縣”，建立縣審批、省備案的項目管理制度。省政府及各部門(mén)將具體資金補助標準制定權、項目確定權下放到縣，由縣自主確定扶貧項目。省級側重加強事中事后監管，各縣市區須將項目資金統籌使用方案上報省財政廳及相關(guān)主管部門(mén)備案。

（二）切塊分配資金。按照省級管總量不管結構、管任務(wù)不管項目、管監督不管實(shí)施的原則，采取因素法、目標任務(wù)法、績(jì)效考核法等方式，由省級根據當年縣（市、區）精準扶貧規劃將資金及時(shí)切塊到縣（市、區），增強縣級安排項目的整體性和針對性。實(shí)行“負面清單”管理，明確資金限制使用范圍。在下達資金時(shí)，省級不再“戴帽”，以擴大縣級深度統籌空間和項目資金安排自主權。

（三）探索“源頭”整合。探索省級整合資金機制，原則上按照生活救助、基本生產(chǎn)條件改善、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、扶貧搬遷、撬動(dòng)金融投入支持扶貧、公共服務(wù)、能力建設等大類(lèi)進(jìn)行項目資金整合，對用途相近、范圍相似的資金先期納入統籌范圍。要從制度層面推動(dòng)財政資金整合，切實(shí)解決多渠道資金的重復交叉和部門(mén)間難以協(xié)調配合的問(wèn)題，最大限度發(fā)揮財政資金綜合效應。

（四）實(shí)施金融聯(lián)動(dòng)。發(fā)揮財政資金的杠桿作用，引導金融支持資金精準扶貧。創(chuàng )新金融扶貧方式，靶向定制金融扶貧產(chǎn)品，加大對貧困地區基礎設施等方面的投資力度。引導金融機構網(wǎng)點(diǎn)向貧困縣、貧困鄉鎮延伸。統籌金融資源，強化全方位覆蓋貧困地區和貧困人口的便利化特惠金融政策措施。

（五）整合幫扶資源。在協(xié)調中直單位對貧困縣定點(diǎn)幫扶全覆蓋的基礎上，統籌調配各類(lèi)幫扶資源向貧困縣聚集。建立由一名省級領(lǐng)導掛帥，一個(gè)省直部門(mén)牽頭的聯(lián)合幫扶機制，組織省直機關(guān)、事業(yè)單位、群團組織、大專(zhuān)院校、大型企業(yè)、經(jīng)濟強市，開(kāi)展聯(lián)縣、帶鄉、駐村對口幫扶。利用“10·17”扶貧日、“希望工程”等平臺，建立全社會(huì )扶貧指標體系和統計通報制度，完善社會(huì )扶貧激勵機制，引導社會(huì )各界積極參與扶貧開(kāi)發(fā)。

六、創(chuàng )新建立保障機制

（一）加強組織領(lǐng)導。各級政府要深化認識，統一思想，把推進(jìn)精準扶貧、精準脫貧作為當前和今后一個(gè)時(shí)期的重要任務(wù)，把創(chuàng )新財政資金整合機制作為實(shí)施精準扶貧的第一抓手，不斷提高工作的統籌性、實(shí)效性、持續性。各級政府“一把手”對建立貧困縣資金統籌機制負總責，加強調查研究、搞好科學(xué)部署、注重統籌協(xié)調、解決突出問(wèn)題，務(wù)必把這項工作落到實(shí)處。尤其是貧困縣（市、區）政府主要領(lǐng)導要切實(shí)提高科學(xué)規劃能力、統籌協(xié)調能力、精準落實(shí)能力，做到民主集中、科學(xué)決策，勇于創(chuàng )新、敢于擔當，高效務(wù)實(shí)、干凈做事，用如期脫貧成果向黨和人民匯報。

（二）明確責任分工。強化貧困縣資金統籌工作責任制，把以縣為主體的工作機制、省級支持機制、保障機制落到實(shí)處。省級主要做好總體設計、政策制定、權力下放、指導督促、考評改進(jìn)等工作，特別是做好簡(jiǎn)政放權的工作；市級主要做好指導督促協(xié)調等方面的工作；縣級主要做好建立機制、強力推進(jìn)、務(wù)求實(shí)效和如期脫貧的工作。

（三）改進(jìn)工作方式。省政府各部門(mén)要站在講政治的高度，懷著(zhù)對黨的事業(yè)大忠誠和對貧困人民的真感情，服從精準扶貧工作大局，全力支持貧困縣資金整合。要認真研究建立貧困縣資金整合機制帶來(lái)的新情況、新矛盾、新問(wèn)題，切實(shí)轉變思維方式、領(lǐng)導方式、管理方式，積極爭取上級部門(mén)的理解和政策支持，真心誠意、積極主動(dòng)地支持貧困縣資金整合，確保中央對我省支持力度不減，確保本部門(mén)對貧困縣市支持力度不減。

（四）堅持放管并重。強化屬地監管。按照“條塊結合、以塊為主”、“誰(shuí)整合、誰(shuí)負責”的原則，強化資金整合屬地監管責任，縣鄉村三級要建立公示制度，全面公開(kāi)扶貧對象、資金安排、項目建設等情況，接受社會(huì )監督。創(chuàng )新審計監管。以精準扶貧規劃和統籌資金方案為依據，將整合后的資金作為一個(gè)整體，定期或不定期組織審計，對統籌資金管理使用的全過(guò)程實(shí)行審計監督；積極開(kāi)展統籌資金績(jì)效審計；審計結果作為有關(guān)部門(mén)監督、檢查、驗收和資金分配的依據。改進(jìn)部門(mén)監管。各部門(mén)既要放權到位，又不能一放了之，要改變過(guò)去項目審批和監管方式方法，加強指導服務(wù)和任務(wù)督辦落實(shí)，加強整合資金使用方向的合規性和使用績(jì)效的監管，加強部門(mén)間的協(xié)調配合。

（五）健全績(jì)效考評。要把建立統籌使用資金機制，推動(dòng)精準扶貧、精準脫貧，作為對貧困縣工作考核和貧困縣主要領(lǐng)導工作考核的重要內容，特別要對重視程度、推進(jìn)力度、脫貧速度、群眾滿(mǎn)意度等實(shí)施績(jì)效考核，要注重考核資金統籌規劃方案編制、項目精準選擇、實(shí)施區域布局、體制機制創(chuàng )新、統籌規模、資金使用管理、項目實(shí)施效果等重要指標。改變縣級項目考評方式，變專(zhuān)項考評為綜合考評，變部門(mén)考評為部門(mén)參加的綜合考評小組考評，可引進(jìn)無(wú)利害關(guān)系的第三方進(jìn)行評估。對統籌機制完善、扶貧效果顯著(zhù)的縣市，要給予一定的項目獎勵，并作為來(lái)年資金分配的重要依據。要把省級部門(mén)支持配合貧困縣資金統籌作為全面深化改革考核的一項內容，作為檢查簡(jiǎn)政放權工作是否到位的重要內容，對支持貧困縣資金統籌工作有力有效的省級部門(mén)、金融單位、社會(huì )團體及個(gè)人，應給予獎勵。

（六）嚴肅整合紀律?？h級統籌使用的資金，只能用于精準扶貧，不得用于形象工程、政績(jì)工程，不得用于縣城規劃區內的基礎設施建設，不得用于樓堂館所建設，不得用于發(fā)放津補貼，不得用于補充公用經(jīng)費不足。省級部門(mén)不得阻礙貧困縣資金統籌，不得拒付貧困縣資金統籌的項目資金，不得因縣級統籌使用財政專(zhuān)項資金而采取減少或變相減少其資金分配額度等制裁行為。對在貧困縣資金統籌中存在不作為、慢作為、亂作為、軟拖硬抗、中梗阻等問(wèn)題的地方和部門(mén)，應對主要領(lǐng)導和相關(guān)人員進(jìn)行責任追究?，F有各類(lèi)專(zhuān)項資金管理使用辦法與本文件不一致的地方，以本文件為準。

本文件實(shí)施范圍為全省37個(gè)貧困縣（市、區），其它有建檔立卡貧困村、貧困人口的縣（市、區）可根據實(shí)際情況參照執行。
 

2015年8月25日

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