國辦發(fā)〔2016〕83號《國務(wù)院辦公廳關(guān)于完善集體林權制度的意見(jiàn)》

國務(wù)院辦公廳關(guān)于完善集體林權制度的意見(jiàn)

國辦發(fā)〔2016〕83號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構：

集體林是培育森林資源的重要基地，是維護國家生態(tài)安全的重要基礎。2008年以來(lái)，我國集體林權制度改革取得重大成果，集體林業(yè)煥發(fā)出新的生機，1億多農戶(hù)直接受益，實(shí)現了“山定權、樹(shù)定根、人定心”。但是，還存在產(chǎn)權保護不嚴格、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權落實(shí)不到位、規模經(jīng)營(yíng)支持政策不完善、管理服務(wù)體系不健全等問(wèn)題。為鞏固和擴大集體林權制度改革成果，充分發(fā)揮集體林業(yè)在維護生態(tài)安全、實(shí)施精準脫貧、推動(dòng)農村經(jīng)濟社會(huì )可持續發(fā)展中的重要作用，經(jīng)國務(wù)院同意，現就完善集體林權制度提出如下意見(jiàn)。

一、總體要求

（一）指導思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會(huì )精神，深入學(xué)習貫徹習近平總書(shū)記系列重要講話(huà)精神，緊緊圍繞統籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調推進(jìn)“四個(gè)全面”戰略布局，牢固樹(shù)立創(chuàng )新、協(xié)調、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念，認真落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，堅持和完善農村基本經(jīng)營(yíng)制度，落實(shí)集體所有權，穩定農戶(hù)承包權，放活林地經(jīng)營(yíng)權，推進(jìn)集體林權規范有序流轉，促進(jìn)集體林業(yè)適度規模經(jīng)營(yíng)，完善扶持政策和社會(huì )化服務(wù)體系，創(chuàng )新產(chǎn)權模式和國土綠化機制，廣泛調動(dòng)農民和社會(huì )力量發(fā)展林業(yè)，充分發(fā)揮集體林生態(tài)、經(jīng)濟和社會(huì )效益。

（二）基本原則。堅持農村林地集體所有制，鞏固集體林地家庭承包基礎性地位，加強農民財產(chǎn)權益保護；堅持創(chuàng )新體制機制，拓展和完善林地經(jīng)營(yíng)權能，構建現代林業(yè)產(chǎn)權制度；堅持生態(tài)、經(jīng)濟和社會(huì )效益相統一，開(kāi)發(fā)利用集體林業(yè)多種功能，實(shí)現增綠、增質(zhì)和增效；堅持發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，充分調動(dòng)社會(huì )資本發(fā)展林業(yè)的積極性，增強林業(yè)發(fā)展活力。

（三）總體目標。到2020年，集體林業(yè)良性發(fā)展機制基本形成，產(chǎn)權保護更加有力，承包權更加穩定，經(jīng)營(yíng)權更加靈活，林權流轉和抵押貸款制度更加健全，管理服務(wù)體系更加完善，實(shí)現集體林區森林資源持續增長(cháng)、農民林業(yè)收入顯著(zhù)增加、國家生態(tài)安全得到保障的目標。

二、穩定集體林地承包關(guān)系

（四）進(jìn)一步明晰產(chǎn)權。繼續做好集體林地承包確權登記頒證工作。對承包到戶(hù)的集體林地，要將權屬證書(shū)發(fā)放到戶(hù)，由農戶(hù)持有。對采取聯(lián)戶(hù)承包的集體林地，要將林權份額量化到戶(hù)，鼓勵建立股份合作經(jīng)營(yíng)機制。對仍由農村集體經(jīng)濟組織統一經(jīng)營(yíng)管理的林地，要依法將股權量化到戶(hù)、股權證發(fā)放到戶(hù)，發(fā)展多種形式的股份合作。探索創(chuàng )新自留山經(jīng)營(yíng)管理體制機制。對新造林地要依法確權登記頒證。

（五）加強林權權益保護。逐步建立集體林地所有權、承包權、經(jīng)營(yíng)權分置運行機制，不斷健全歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的集體林權制度，形成集體林地集體所有、家庭承包、多元經(jīng)營(yíng)的格局。依法保障林權權利人合法權益，任何單位和個(gè)人不得禁止或限制林權權利人依法開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。確因國家公園、自然保護區等生態(tài)保護需要的，可探索采取市場(chǎng)化方式對林權權利人給予合理補償，著(zhù)力破解生態(tài)保護與林農利益間的矛盾。全面停止天然林商業(yè)性采伐后，對集體和個(gè)人所有的天然商品林，安排停伐管護補助。在承包期內，農村集體經(jīng)濟組織不得強行收回農業(yè)轉移人口的承包林地。有序開(kāi)展進(jìn)城落戶(hù)農民集體林地承包權依法自愿有償退出試點(diǎn)。

（六）加強合同規范化管理。承包和流轉集體林地，要簽訂書(shū)面合同，切實(shí)保護當事人的合法權益?；鶎恿謽I(yè)主管部門(mén)要加強指導，推廣使用示范文本，完善合同檔案管理。合同應明確規定當事人造林育林、保護管理、森林防火、林業(yè)有害生物防治等責任，促進(jìn)森林資源可持續經(jīng)營(yíng)。農村集體經(jīng)濟組織要監督林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體依照合同約定的用途，合理利用和保護林地。

三、放活生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權

（七）落實(shí)分類(lèi)經(jīng)營(yíng)管理。完善商品林、公益林分類(lèi)管理制度，簡(jiǎn)化區劃界定方法和程序，優(yōu)化林地資源配置。建立公益林動(dòng)態(tài)管理機制，在不影響整體生態(tài)功能、保持公益林相對穩定的前提下，允許對承包到戶(hù)的公益林進(jìn)行調整完善。全面推行集體林采伐公示制度，地方政府要及時(shí)公示采伐指標分配詳細情況。

（八）科學(xué)經(jīng)營(yíng)公益林。在不影響生態(tài)功能的前提下，按照“非木質(zhì)利用為主，木質(zhì)利用為輔”的原則，實(shí)行公益林分級經(jīng)營(yíng)管理，合理界定保護等級，采取相應的保護、利用和管理措施，提高綜合利用效益。推動(dòng)集體公益林資產(chǎn)化經(jīng)營(yíng)，探索公益林采取合資、合作等方式流轉。

（九）放活商品林經(jīng)營(yíng)權。完善森林采伐更新管理制度，進(jìn)一步改進(jìn)集體人工用材林管理，賦予林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體更大的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權，充分調動(dòng)社會(huì )資本投入集體林開(kāi)發(fā)利用。大力推進(jìn)以擇伐、漸伐方式實(shí)施森林可持續經(jīng)營(yíng)，培育大徑級材，提高林地產(chǎn)出率。

（十）優(yōu)化管理方式。簡(jiǎn)化林業(yè)行政審批環(huán)節和手續，明確禁止性和限制性行為，減少政府對集體林微觀(guān)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為的管制，充分釋放市場(chǎng)活力。林業(yè)主管部門(mén)要完善全國林地“一張圖”管理，將集體林地保護等級落實(shí)到山頭地塊、明確林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體，向社會(huì )公示并提供查詢(xún)服務(wù)。

四、引導集體林適度規模經(jīng)營(yíng)

（十一）積極穩妥流轉集體林權。鼓勵集體林權有序流轉，支持公開(kāi)市場(chǎng)交易。鼓勵和引導農戶(hù)采取轉包、出租、入股等方式流轉林地經(jīng)營(yíng)權和林木所有權，發(fā)展林業(yè)適度規模經(jīng)營(yíng)。創(chuàng )新流轉和經(jīng)營(yíng)方式，引導各類(lèi)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體開(kāi)展聯(lián)合、合作經(jīng)營(yíng)。積極引導工商資本投資林業(yè)，依法開(kāi)發(fā)利用林地林木。建立健全對工商資本流轉林權的監管制度，對流轉條件、用途、經(jīng)營(yíng)計劃和違規處罰等作出規定，加強事中事后監管，并納入信用記錄。林權流轉不能搞強迫命令，不能違背承包農戶(hù)意愿，不能損害農民權益，不能改變林地性質(zhì)和用途。

（十二）培育壯大規模經(jīng)營(yíng)主體。采取多種方式興辦家庭林場(chǎng)、股份合作林場(chǎng)等，逐步擴大其承擔的涉林項目規模。大力發(fā)展品牌林業(yè)，開(kāi)展公益宣傳活動(dòng)，引導生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體面向市場(chǎng)加快發(fā)展。鼓勵地方開(kāi)展林業(yè)規模生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體帶頭人和職業(yè)森林經(jīng)理人培訓行動(dòng)。

（十三）建立健全多種形式利益聯(lián)結機制。鼓勵工商資本與農戶(hù)開(kāi)展股份合作經(jīng)營(yíng)，推進(jìn)農村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，帶動(dòng)農戶(hù)從涉林經(jīng)營(yíng)中受益。建立完善龍頭企業(yè)聯(lián)林帶戶(hù)機制，為農戶(hù)提供林地林木代管、統一經(jīng)營(yíng)作業(yè)、訂單林業(yè)等專(zhuān)業(yè)化服務(wù)。引導涉林企業(yè)發(fā)布服務(wù)農戶(hù)社會(huì )責任報告。加大對重點(diǎn)生態(tài)功能區的扶持力度，支持林業(yè)生產(chǎn)公益性基礎設施建設、地方特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展、林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體能力建設等，推動(dòng)集中連片特困地區精準脫貧。

（十四）推進(jìn)集體林業(yè)多種經(jīng)營(yíng)。加快林業(yè)結構調整，充分發(fā)揮林業(yè)多種功能，以生產(chǎn)綠色生態(tài)林產(chǎn)品為導向，支持林下經(jīng)濟、特色經(jīng)濟林、木本油料、竹藤花卉等規范化生產(chǎn)基地建設。大力發(fā)展新技術(shù)新材料、森林生物質(zhì)能源、森林生物制藥、森林新資源開(kāi)發(fā)利用、森林旅游休閑康養等綠色新興產(chǎn)業(yè)。鼓勵林業(yè)碳匯項目產(chǎn)生的減排量參與溫室氣體自愿減排交易，促進(jìn)碳匯進(jìn)入碳交易市場(chǎng)。

（十五）加大金融支持力度。建立健全林權抵質(zhì)押貸款制度，鼓勵銀行業(yè)金融機構積極推進(jìn)林權抵押貸款業(yè)務(wù)，適度提高林權抵押率，推廣“林權抵押+林權收儲+森林保險”貸款模式和“企業(yè)申請、部門(mén)推薦、銀行審批”運行機制，探索開(kāi)展林業(yè)經(jīng)營(yíng)收益權和公益林補償收益權市場(chǎng)化質(zhì)押擔保貸款。加大開(kāi)發(fā)性、政策性貸款支持力度，完善林業(yè)貸款貼息政策。鼓勵和引導市場(chǎng)主體對林權抵押貸款進(jìn)行擔保，并對出險的抵押林權進(jìn)行收儲。各地可采取資本金注入、林權收儲擔保費用補助、風(fēng)險補償等措施支持開(kāi)展林權收儲工作。完善森林保險制度，建立健全森林保險費率調整機制，進(jìn)一步完善大災風(fēng)險分散機制，擴大森林保險覆蓋面，創(chuàng )新差別化的商品林保險產(chǎn)品。研究探索森林保險無(wú)賠款優(yōu)待政策。林業(yè)主管部門(mén)要與保險機構協(xié)同配合，聯(lián)合開(kāi)展防災減災、宣傳培訓等工作。

五、加強集體林業(yè)管理和服務(wù)

（十六）提升集體林業(yè)管理水平。加強基層林業(yè)業(yè)務(wù)技術(shù)人員培訓，提升林權管理服務(wù)機構能力和服務(wù)水平。充分利用現代信息技術(shù)手段，建立全國聯(lián)網(wǎng)、實(shí)時(shí)共享的集森林資源、權屬、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體等信息于一體的基礎信息數據庫和管理信息系統，推廣林權集成電路卡（IC卡）管理服務(wù)模式，方便群眾查詢(xún)使用。依托林權管理服務(wù)機構，搭建全國互聯(lián)互通的林權流轉市場(chǎng)監管服務(wù)平臺，發(fā)布林權流轉交易信息，提供林權流轉交易確認服務(wù)，維護流轉雙方當事人合法權益。

（十七）健全經(jīng)營(yíng)糾紛調處機制?？h級以上地方人民政府要加強對農村林地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調解和仲裁工作的指導，制定糾紛調解仲裁人員培訓計劃，加強法律法規和政策培訓。妥善處理各類(lèi)糾紛，做好重大糾紛案件的應急處理工作，切實(shí)維護社會(huì )和諧穩定。探索建立糾紛調解激勵辦法。建立律師、公證機構參與糾紛處置的工作機制，將矛盾化解納入法治軌道。開(kāi)設林業(yè)法律救助綠色通道，依法依規向低收入家庭和貧困農戶(hù)提供法律援助和司法救助。

（十八）完善社會(huì )化服務(wù)體系。加快基層林業(yè)主管部門(mén)職能轉變，強化公共服務(wù)，逐步將適合市場(chǎng)化運作的林業(yè)規劃設計、森林資源資產(chǎn)評估、市場(chǎng)信息、技術(shù)培訓等服務(wù)事項交由社會(huì )化服務(wù)組織承擔。研究探索通過(guò)政府購買(mǎi)服務(wù)方式，支持社會(huì )化服務(wù)組織開(kāi)展森林防火、林業(yè)有害生物統防統治、森林統一管護等生產(chǎn)性服務(wù)。鼓勵有條件的地方加大對包括整地造林、撫育等關(guān)鍵環(huán)節在內的林業(yè)機械購置補貼力度。將林產(chǎn)品市場(chǎng)納入農產(chǎn)品現代流通體系建設范圍。積極發(fā)展林業(yè)電子商務(wù)，健全林產(chǎn)品交易市場(chǎng)服務(wù)體系，鼓勵引導電商企業(yè)與家庭林場(chǎng)、股份合作林場(chǎng)、農民合作社對接，建立特色林產(chǎn)品直采直供機制。實(shí)施林業(yè)社會(huì )化服務(wù)支撐工程，支持基層公共服務(wù)機構和社會(huì )化服務(wù)組織的基礎設施建設。

六、加強組織保障

（十九）強化組織領(lǐng)導。國家林業(yè)局要加強統籌協(xié)調，推動(dòng)完善集體林權制度的各項政策措施落到實(shí)處。各有關(guān)部門(mén)要按照職責分工，繼續完善相關(guān)政策，形成支持集體林業(yè)發(fā)展的合力。各?。▍^、市）要制定完善集體林權制度的實(shí)施方案，將集體林權制度改革成效作為地方各級領(lǐng)導班子及有關(guān)領(lǐng)導干部考核內容。加強集體林權管理隊伍建設，改善工作條件。按照國家有關(guān)規定，對發(fā)展集體林業(yè)貢獻突出的單位和個(gè)人予以表彰。

（二十）鼓勵積極探索。加強輿論宣傳引導，營(yíng)造有利于完善集體林權制度的良好氛圍。充分利用各種改革試驗示范平臺，支持在加強林權權益保護、放活商品林經(jīng)營(yíng)權、優(yōu)化林木采伐管理、科學(xué)合理利用公益林、完善森林生態(tài)效益補償等方面進(jìn)行深入探索。建立第三方評估機制，不斷總結好經(jīng)驗好做法，及時(shí)進(jìn)行交流和推廣。
 

國務(wù)院辦公廳

2016年11月16日

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