國發(fā)〔2017〕24號《國務(wù)院關(guān)于建立糧食生產(chǎn)功能區和重要農產(chǎn)品生產(chǎn)保護區的指導意見(jiàn)》

國務(wù)院關(guān)于建立糧食生產(chǎn)功能區和重要農產(chǎn)品生產(chǎn)保護區的指導意見(jiàn)

國發(fā)〔2017〕24號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構：

近年來(lái)，國家出臺了一系列強農惠農富農政策，實(shí)現了糧食連年豐收，重要農產(chǎn)品生產(chǎn)能力不斷增強。但是，我國農業(yè)生產(chǎn)基礎還不牢固，工業(yè)化、城鎮化發(fā)展和農業(yè)生產(chǎn)用地矛盾不斷凸顯，保障糧食和重要農產(chǎn)品供給任務(wù)仍然艱巨。為優(yōu)化農業(yè)生產(chǎn)布局，聚焦主要品種和優(yōu)勢產(chǎn)區，實(shí)行精準化管理，現就建立糧食生產(chǎn)功能區和重要農產(chǎn)品生產(chǎn)保護區（以下統稱(chēng)“兩區”）提出如下意見(jiàn)。

一、總體要求

（一）指導思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會(huì )精神，深入貫徹習近平總書(shū)記系列重要講話(huà)精神和治國理政新理念新思想新戰略，認真落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，統籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調推進(jìn)“四個(gè)全面”戰略布局，牢固樹(shù)立和貫徹落實(shí)創(chuàng )新、協(xié)調、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念，實(shí)施藏糧于地、藏糧于技戰略，以確保國家糧食安全和保障重要農產(chǎn)品有效供給為目標，以深入推進(jìn)農業(yè)供給側結構性改革為主線(xiàn)，以主體功能區規劃和優(yōu)勢農產(chǎn)品布局規劃為依托，以永久基本農田為基礎，將“兩區”細化落實(shí)到具體地塊，優(yōu)化區域布局和要素組合，促進(jìn)農業(yè)結構調整，提升農產(chǎn)品質(zhì)量效益和市場(chǎng)競爭力，為推進(jìn)農業(yè)現代化建設、全面建成小康社會(huì )奠定堅實(shí)基礎。

（二）基本原則。

——堅持底線(xiàn)思維、科學(xué)劃定。按照“確保谷物基本自給、口糧絕對安全”的要求和重要農產(chǎn)品自給保障水平，綜合考慮消費需求、生產(chǎn)現狀、水土資源條件等因素，科學(xué)合理劃定水稻、小麥、玉米生產(chǎn)功能區和大豆、棉花、油菜籽、糖料蔗、天然橡膠生產(chǎn)保護區，落實(shí)到田頭地塊。

——堅持統籌兼顧、持續發(fā)展。圍繞保核心產(chǎn)能、保產(chǎn)業(yè)安全，正確處理中央與地方、當前與長(cháng)遠、生產(chǎn)與生態(tài)之間的關(guān)系，充分調動(dòng)各方面積極性，形成建設合力，確保農業(yè)可持續發(fā)展和生態(tài)改善。

——堅持政策引導、農民參與。完善支持政策和制度保障體系，充分尊重農民自主經(jīng)營(yíng)的意愿和保護農民土地的承包經(jīng)營(yíng)權，積極引導農民參與“兩區”劃定、建設和管護，鼓勵農民發(fā)展糧食和重要農產(chǎn)品生產(chǎn)。

——堅持完善機制、建管并重。建立健全激勵和約束機制，加強“兩區”建設和管護工作，穩定糧食和重要農產(chǎn)品種植面積，保持種植收益在合理水平，確保“兩區”建得好、管得住，能夠長(cháng)久發(fā)揮作用。

（三）主要目標。力爭用3年時(shí)間完成10.58億畝“兩區”地塊的劃定任務(wù)，做到全部建檔立卡、上圖入庫，實(shí)現信息化和精準化管理；力爭用5年時(shí)間基本完成“兩區”建設任務(wù)，形成布局合理、數量充足、設施完善、產(chǎn)能提升、管護到位、生產(chǎn)現代化的“兩區”，國家糧食安全的基礎更加穩固，重要農產(chǎn)品自給水平保持穩定，農業(yè)產(chǎn)業(yè)安全顯著(zhù)增強。

1.糧食生產(chǎn)功能區。劃定糧食生產(chǎn)功能區9億畝，其中6億畝用于稻麥生產(chǎn)。以東北平原、長(cháng)江流域、東南沿海優(yōu)勢區為重點(diǎn)，劃定水稻生產(chǎn)功能區3.4億畝；以黃淮海地區、長(cháng)江中下游、西北及西南優(yōu)勢區為重點(diǎn)，劃定小麥生產(chǎn)功能區3.2億畝（含水稻和小麥復種區6000萬(wàn)畝）；以松嫩平原、三江平原、遼河平原、黃淮海地區以及汾河和渭河流域等優(yōu)勢區為重點(diǎn)，劃定玉米生產(chǎn)功能區4.5億畝（含小麥和玉米復種區1.5億畝）。

2.重要農產(chǎn)品生產(chǎn)保護區。劃定重要農產(chǎn)品生產(chǎn)保護區2.38億畝（與糧食生產(chǎn)功能區重疊8000萬(wàn)畝）。以東北地區為重點(diǎn)，黃淮海地區為補充，劃定大豆生產(chǎn)保護區1億畝（含小麥和大豆復種區2000萬(wàn)畝）；以新疆為重點(diǎn)，黃河流域、長(cháng)江流域主產(chǎn)區為補充，劃定棉花生產(chǎn)保護區3500萬(wàn)畝；以長(cháng)江流域為重點(diǎn)，劃定油菜籽生產(chǎn)保護區7000萬(wàn)畝（含水稻和油菜籽復種區6000萬(wàn)畝）；以廣西、云南為重點(diǎn)，劃定糖料蔗生產(chǎn)保護區1500萬(wàn)畝；以海南、云南、廣東為重點(diǎn)，劃定天然橡膠生產(chǎn)保護區1800萬(wàn)畝。

二、科學(xué)合理劃定“兩區”

（四）科學(xué)確定劃定標準。糧食生產(chǎn)功能區和大豆、棉花、油菜籽、糖料蔗生產(chǎn)保護區劃定應同時(shí)具備以下條件：水土資源條件較好，坡度在15度以下的永久基本農田；相對集中連片，原則上平原地區連片面積不低于500畝，丘陵地區連片面積不低于50畝；農田灌排工程等農業(yè)基礎設施比較完備，生態(tài)環(huán)境良好，未列入退耕還林還草、還湖還濕、耕地休耕試點(diǎn)等范圍；具有糧食和重要農產(chǎn)品的種植傳統，近三年播種面積基本穩定。優(yōu)先選擇已建成或規劃建設的高標準農田進(jìn)行“兩區”劃定。天然橡膠生產(chǎn)保護區劃定的條件：風(fēng)寒侵襲少、海拔高度低于900米的宜膠地塊。

（五）自上而下分解任務(wù)。根據全國“兩區”劃定總規模和各?。▍^、市）現有永久基本農田保護面積、糧食和重要農產(chǎn)品種植面積等因素，將劃定任務(wù)分解落實(shí)到各?。▍^、市）。各?。▍^、市）人民政府要按照劃定標準和任務(wù)，綜合考慮當地資源稟賦、發(fā)展潛力、產(chǎn)銷(xiāo)平衡等情況，將本?。▍^、市）“兩區”面積細化分解到縣（市、區）。要將產(chǎn)糧大縣作為糧食生產(chǎn)功能區劃定的重點(diǎn)縣。

（六）以縣為基礎精準落地?？h級人民政府要根據土地利用、農業(yè)發(fā)展、城鄉建設等相關(guān)規劃，按照全國統一標準和分解下達的“兩區”劃定任務(wù)，結合農村土地承包經(jīng)營(yíng)權確權登記頒證和永久基本農田劃定工作，明確“兩區”具體地塊并統一編號，標明“四至”及拐點(diǎn)坐標、面積以及灌排工程條件、作物類(lèi)型、承包經(jīng)營(yíng)主體、土地流轉情況等相關(guān)信息。依托國土資源遙感監測“一張圖”和綜合監管平臺，建立電子地圖和數據庫，建檔立卡、登記造冊。

（七）審核和匯總劃定成果。各?。▍^、市）人民政府要及時(shí)組織開(kāi)展“兩區”劃定成果的核查驗收工作，在公告公示無(wú)異議后，將有關(guān)情況報送農業(yè)部、國家發(fā)展改革委、國土資源部，同時(shí)抄送財政部、住房城鄉建設部、水利部。農業(yè)部、國土資源部要指導各?。▍^、市）建立“兩區”電子地圖和數據庫，形成全國“兩區”布局“一張圖”。農業(yè)部、國家發(fā)展改革委要會(huì )同有關(guān)部門(mén)匯總全國“兩區”劃定成果并向國務(wù)院報告。

三、大力推進(jìn)“兩區”建設

（八）強化綜合生產(chǎn)能力建設。依據高標準農田建設規劃和土地整治規劃等，按照集中連片、旱澇保收、穩產(chǎn)高產(chǎn)、生態(tài)友好的要求，積極推進(jìn)“兩區”范圍內的高標準農田建設。加強“兩區”范圍內的骨干水利工程和中小型農田水利設施建設，因地制宜興建“五小水利”工程，大力發(fā)展節水灌溉，打通農田水利“最后一公里”。加強天然橡膠生產(chǎn)基地建設，加快老齡殘次、低產(chǎn)低質(zhì)膠園更新改造，強化膠樹(shù)撫育和管護，提高橡膠產(chǎn)出水平和質(zhì)量。

（九）發(fā)展適度規模經(jīng)營(yíng)。加大“兩區”范圍內的新型經(jīng)營(yíng)主體培育力度，優(yōu)化支持方向和領(lǐng)域，使其成為“兩區”建設的骨干力量。以“兩區”為平臺，重點(diǎn)發(fā)展多種形式的適度規模經(jīng)營(yíng)，健全農村經(jīng)營(yíng)管理體系，加強對土地經(jīng)營(yíng)權流轉和適度規模經(jīng)營(yíng)的管理服務(wù)。引導和支持“兩區”范圍內的經(jīng)營(yíng)主體根據市場(chǎng)需要，優(yōu)化生產(chǎn)結構，加強糧食產(chǎn)后服務(wù)體系建設，增加綠色優(yōu)質(zhì)農產(chǎn)品供給。

（十）提高農業(yè)社會(huì )化服務(wù)水平。適應現代農業(yè)發(fā)展的要求，著(zhù)力深化“兩區”范圍內的基層農技推廣機構改革，抓緊構建覆蓋全程、綜合配套、便捷高效的農業(yè)社會(huì )化服務(wù)體系，提升農技推廣和服務(wù)能力。以“兩區”為重點(diǎn)，深入開(kāi)展綠色高產(chǎn)高效創(chuàng )建，加快優(yōu)良品種、高產(chǎn)栽培技術(shù)普及應用，提升農作物生產(chǎn)全程機械化水平，積極推廣“互聯(lián)網(wǎng)+”、物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數據等現代信息技術(shù)。

四、切實(shí)強化“兩區”監管

（十一）依法保護“兩區”。根據農業(yè)法、土地管理法、基本農田保護條例、農田水利條例等法律法規要求，完善“兩區”保護相關(guān)制度，將寶貴的水土資源保護起來(lái)。各?。▍^、市）要根據當地實(shí)際需要，積極推動(dòng)制定“兩區”監管方面的地方性法規或政府規章。嚴格“兩區”范圍內永久基本農田管理，確保其數量不減少、質(zhì)量不降低。

（十二）落實(shí)管護責任。各?。▍^、市）要按照“誰(shuí)使用、誰(shuí)受益、誰(shuí)管護”的原則，將“兩區”地塊的農業(yè)基礎設施管護責任落實(shí)到經(jīng)營(yíng)主體，督促和指導經(jīng)營(yíng)主體加強設施管護。創(chuàng )新農田水利工程建管模式，鼓勵農民、農村集體經(jīng)濟組織、農民用水合作組織、新型經(jīng)營(yíng)主體等參與建設、管理和運營(yíng)。

（十三）加強動(dòng)態(tài)監測和信息共享。綜合運用現代信息技術(shù)，建立“兩區”監測監管體系，定期對“兩區”范圍內農作物品種和種植面積等進(jìn)行動(dòng)態(tài)監測，深入分析相關(guān)情況，實(shí)行精細化管理。建立“兩區”信息報送制度，及時(shí)更新“兩區”電子地圖和數據庫。建立健全數據安全保障機制，落實(shí)責任主體，在保證信息安全的前提下，開(kāi)放“兩區”電子地圖和數據庫接口，實(shí)現信息互通、資源共享。

（十四）強化監督考核。農業(yè)部、國家發(fā)展改革委要會(huì )同國土資源部等部門(mén)結合糧食安全省長(cháng)責任制，對各?。▍^、市）“兩區”劃定、建設和管護工作進(jìn)行評價(jià)考核，評價(jià)考核結果與“兩區”扶持政策相掛鉤。各?。▍^、市）要切實(shí)抓好“兩區”的監督檢查，將相關(guān)工作作為地方政府績(jì)效考評的重要內容，并建立績(jì)效考核和責任追究制度。

五、加大對“兩區”的政策支持

（十五）增加基礎設施建設投入。把“兩區”作為農業(yè)固定資產(chǎn)投資安排的重點(diǎn)領(lǐng)域，現有的高標準農田、大中型灌區續建配套及節水改造等農業(yè)基礎設施建設投資要積極向“兩區”傾斜。創(chuàng )新“兩區”建設投融資機制，吸引社會(huì )資本投入，加快建設步伐。

（十六）完善財政支持政策。完善均衡性轉移支付機制，健全糧食主產(chǎn)區利益補償機制，逐步提高產(chǎn)糧大縣人均財力保障水平。進(jìn)一步優(yōu)化財政支農結構，創(chuàng )新資金投入方式和運行機制，推進(jìn)“兩區”范圍內各類(lèi)涉農資金整合和統籌使用。率先在“兩區”范圍內建立以綠色生態(tài)為導向的農業(yè)補貼制度。

（十七）創(chuàng )新金融支持政策。鼓勵金融機構完善信貸管理機制，創(chuàng )新金融支農產(chǎn)品和服務(wù)，拓寬抵質(zhì)押物范圍，在符合條件的“兩區”范圍內探索開(kāi)展糧食生產(chǎn)規模經(jīng)營(yíng)主體營(yíng)銷(xiāo)貸款試點(diǎn)，加大信貸支持。完善政府、銀行、保險公司、擔保機構聯(lián)動(dòng)機制，深化小額貸款保證保險試點(diǎn)，優(yōu)先在“兩區”范圍內探索農產(chǎn)品價(jià)格和收入保險試點(diǎn)。推動(dòng)“兩區”農業(yè)保險全覆蓋，健全大災風(fēng)險分散機制。

六、加強組織領(lǐng)導

（十八）明確部門(mén)分工。國務(wù)院有關(guān)部門(mén)要加強指導、協(xié)調和監督檢查，確保各項任務(wù)落實(shí)到位。國家發(fā)展改革委要會(huì )同有關(guān)部門(mén)做好統籌協(xié)調，適時(shí)組織第三方評估。財政部要會(huì )同有關(guān)部門(mén)加強財政補貼資金的統籌和整合，優(yōu)化使用方向。農業(yè)部、國土資源部要會(huì )同有關(guān)部門(mén)確定各?。▍^、市）“兩區”劃定任務(wù)，制定相關(guān)劃定、驗收、評價(jià)考核操作規程和管理辦法，做好上圖入庫工作。人民銀行、銀監會(huì )、保監會(huì )要創(chuàng )新和完善“兩區”建設金融支持政策。

（十九）落實(shí)地方責任。各?。▍^、市）人民政府對“兩區”劃定、建設和管護工作負總責，要成立由政府負責同志牽頭、各有關(guān)部門(mén)參加的協(xié)調機制，逐級簽訂責任書(shū)，層層落實(shí)責任；要根據當地實(shí)際情況，細化制定具體實(shí)施辦法、管理細則，出臺相關(guān)配套政策，抓好工作落實(shí)。
 

國務(wù)院

2017年3月31日

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