《中央軍委關(guān)于深化我國低空空域管理改革的意見(jiàn)》全文

中央軍委關(guān)于深化我國低空空域管理改革的意見(jiàn)（全文）

各省、自治區、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構，各軍區、各軍兵種、各總部，武警部隊：

低空空域是通用航空活動(dòng)的主要區域，深化低空空域管理改革，是大力發(fā)展通用航空、繁榮我國航空業(yè)的重要舉措，是促進(jìn)我國經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的迫切需要。黨中央、國務(wù)院、中央軍委十分重視發(fā)展航空業(yè)和做好空管工作，在軍地雙方的共同努力下，我國空域管理不斷改進(jìn)，空域資源逐步得到有效利用，在經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展和國防建設中發(fā)揮了重要作用。隨著(zhù)我國航空事業(yè)特別是通用航空事業(yè)的快速發(fā)展，空域管理工作出現了一些新情況、新問(wèn)題，亟需通過(guò)深化改革加以解決?，F就深化我國低空空域管理改革提出以下意見(jiàn)。

一、充分認識深化低空空域管理改革的重大意義

（一）低空空域管理改革是經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的必然要求。近年來(lái)，我國通用航空快速發(fā)展，飛行總量年均增長(cháng)達10％以上，行業(yè)規模日益擴大，應用領(lǐng)域不斷拓展，飛行種類(lèi)日益增多，飛行需求漸趨旺盛。隨著(zhù)經(jīng)濟持續快速發(fā)展和人民生活水平的不斷提高，預計今后10年間我國通用航空年均增長(cháng)將達到15％以上，對低空空域的需求與日俱增，將對低空空域管理和服務(wù)提出更高的要求。適時(shí)深化低空空域管理改革，有利于充分開(kāi)發(fā)利用低空空域資源，促進(jìn)通用航空事業(yè)、航空制造業(yè)和綜合交通運輸體系的發(fā)展；有利于拉動(dòng)內需、擴大就業(yè)，培育新的經(jīng)濟增長(cháng)點(diǎn)；有利于為國防建設提供航空人力資源儲備和基礎環(huán)境支撐，對全面建設小康社會(huì )、加快推進(jìn)社會(huì )主義現代化建設具有十分重要的戰略意義。

（二）低空空域管理改革是一項緊迫而重大的現實(shí)任務(wù)。改革開(kāi)放以來(lái)，我國在低空空域管理改革方面進(jìn)行了探索，低空空域管理政策法規相繼出臺，運行管理不斷改進(jìn)，保障手段得到改善，改革試點(diǎn)取得了初步成效。同時(shí)必須看到，低空空域管理還存在空域劃分不夠合理、管理體制不夠科學(xué)、運行機制不夠順暢、法規制度不夠健全、手段建設不夠配套、安全責任不夠明晰、服務(wù)保障不夠完善等問(wèn)題，與通用航空用戶(hù)和社會(huì )公眾期望還有較大差距。當前，低空空域管理改革正處于重要階段，必須研究制定更加有力的政策措施，抓緊解決現行管理模式與不斷增長(cháng)的低空空域需求之間的矛盾，切實(shí)改進(jìn)和完善管理與服務(wù)，推動(dòng)航空事業(yè)持續快速健康發(fā)展。

二、深化低空空域管理改革的總體思路

（三）指導思想。以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導，深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)，以快速增長(cháng)的通用航空需求為牽引，以構建服務(wù)便捷、運轉高效的管理模式和運行機制為重點(diǎn)，牢固樹(shù)立安全發(fā)展理念，確?？辗腊踩€定，積極穩妥推進(jìn)低空空域管理改革，最大限度盤(pán)活低空空域資源，促進(jìn)通用航空事業(yè)健康有序發(fā)展，為經(jīng)濟建設、國防建設和社會(huì )發(fā)展提供有力支撐。

（四）基本原則。

堅持統籌兼顧，科學(xué)制定方案。把低空空域管理改革作為今后一個(gè)時(shí)期國家空管改革和建設的重點(diǎn)任務(wù)，加強整體方案設計，合理確定目標任務(wù)，科學(xué)制定方法步驟，不斷探索和完善具有中國特色的低空空域管理體制、運行機制、政策法規和服務(wù)保障體系。

深化理論研究，發(fā)揮先導作用。深入研究和構建我國低空空域管理理論體系，全面系統分析低空空域管理改革的基本問(wèn)題，進(jìn)一步形成共識、統一思想，為改革提供理論指導。

精心組織試點(diǎn)，積極穩妥推進(jìn)。選擇具有典型代表意義的區域進(jìn)行深化改革試點(diǎn)，認真總結經(jīng)驗，完善對策措施，為全面推開(kāi)低空空域管理改革奠定基礎。

加強科技創(chuàng )新，完善技術(shù)保障。堅持從國情軍情出發(fā)，借鑒國際相關(guān)標準規范和先進(jìn)理念，加大技術(shù)攻關(guān)力度，加強技術(shù)引進(jìn)和消化吸收再創(chuàng )新，努力提高技術(shù)保障能力和自主可控水平。

堅持安全第一，切實(shí)規范管理。牢固樹(shù)立安全發(fā)展理念，始終把確?？辗腊踩?、飛行安全和地面重要目標安全放在首位，層層落實(shí)責任，切實(shí)加強管理，嚴格規范操作，堅決防止引發(fā)重大安全問(wèn)題。

（五）改革目標。

1.總體目標。

通過(guò)5至10年的全面建設和深化改革，在低空空域管理領(lǐng)域建立起科學(xué)的理論體系、法規標準體系、運行管理體系和服務(wù)保障體系，逐步形成一整套既有中國特色又符合低空空域管理規律的組織模式、制度安排和運作方式、充分開(kāi)發(fā)和有效利用低空空域資源。

2.階段目標。

試點(diǎn)階段（2011年前）：在長(cháng)春、廣州飛行管制分區改革試點(diǎn)的基礎上，在沈陽(yáng)、廣州飛行管制區進(jìn)行深化試點(diǎn)，在更大范圍深入探索低空空域管理改革的經(jīng)驗做法，研究提出低空空域劃分標準，完善政策法規，探索運行機制，簡(jiǎn)化工作程序，優(yōu)化服務(wù)保障模式，為全面推進(jìn)低空空域管理改革奠定基礎。

推廣階段（2011年至2015年）：在全國推廣改革試點(diǎn)，在北京、蘭州、濟南、南京、成都飛行管制區分類(lèi)劃設低空空域，進(jìn)一步建立健全法規標準，優(yōu)化運行管理模式、合理布局和建設服務(wù)保障網(wǎng)點(diǎn)，基本形成政府監管、行業(yè)指導、市場(chǎng)化運作、全國一體的低空空域運行管理和服務(wù)保障體系。

深化階段（2016年至2020年）：進(jìn)一步深化改革，使低空空域管理體制機制先進(jìn)合理、法規標準科學(xué)完善、運行管理高效順暢、服務(wù)保障體系可靠完備，低空空域資源得到科學(xué)合理開(kāi)發(fā)利用。

三、深化低空空域管理改革的主要任務(wù)和措施

（六）分類(lèi)劃設低空空域。按照管制空域、監視空域和報告空域劃設低空空域，區分不同模式實(shí)行分類(lèi)管理試點(diǎn)。管制空域，航空用戶(hù)申請飛行計劃，空管部門(mén)掌握飛行動(dòng)態(tài)，實(shí)施管制指揮；監視空域，航空用戶(hù)報備飛行計劃，空管部門(mén)監視飛行動(dòng)態(tài)，提供飛行情報和告警服務(wù)；報告空域，航空用戶(hù)報備飛行計劃，向空管部門(mén)通告起飛和降落時(shí)刻，自行組織實(shí)施，空管部門(mén)根據用戶(hù)需要，提供航行情報服務(wù)?？哲姇?huì )同有關(guān)單位和部門(mén)，統籌公共運輸航空、通用航空和軍事航空低空使用需求，研究提出各類(lèi)低空空域劃設方案報國家空管委審批，逐步調整審批權限。各類(lèi)低空空域垂直范圍原則為真高1000米以下，可根據不同地區特點(diǎn)和實(shí)際需要，具體劃設低空空域高度范圍，報批后嚴格掌握執行。民航局會(huì )同空軍研究論證在現行航路內、高度4000米（含）以下，按監視空域管理辦法為通用航空飛行提供空中交通服務(wù)。在空中禁區、空中危險區、國境地帶、全國重點(diǎn)防空目標區和重點(diǎn)防空目標周?chē)欢▍^域上空以及飛行密集地區、機場(chǎng)管制地帶等區域，原則上不劃設監視空域和報告空域。

（七）加快推進(jìn)深化低空空域管理改革試點(diǎn)。按照國家空管委統一部署，空軍統一組織試點(diǎn)區域內各有關(guān)單位，借鑒飛行管制分區試點(diǎn)經(jīng)驗，研究制定擴大試點(diǎn)的總體方案和實(shí)施細則，明確目標任務(wù)、方法步驟和具體措施。通過(guò)擴大試點(diǎn)，進(jìn)一步研究提出飛行管制區內低空空域分類(lèi)劃設標準和各類(lèi)通用航空器準入標準，低空空域管理的政策法規和運行機制，以及大范圍構建服務(wù)保障網(wǎng)點(diǎn)的措施辦法。要高度重視理論研究，結合試點(diǎn)研究構建低空空域管理的理論體系，指導改革實(shí)踐。要及時(shí)研究解決試點(diǎn)中出現的新情況新問(wèn)題，在確保安全的前提下，允許突破現行規章，實(shí)行機制和制度創(chuàng )新，為全面推開(kāi)低空空域管理改革探索路子、積累經(jīng)驗。

（八）構建低空空域法規標準體系。結合制定航空法，將低空空域管理納入法律體系，為開(kāi)發(fā)利用低空空域資源和實(shí)施有效管理提供法律保障；根據通用航空發(fā)展需求和改革試點(diǎn)經(jīng)驗做法，組織修訂《通用航空飛行管制條例》?？哲姇?huì )同民航局研究制定低空空域分類(lèi)標準和運行管理規范，制定完善小型運輸機、直升機在低空空域內的儀表、目視飛行規則及配套法規。民航局組織制定完善通用航空器準人標準、通用航空有償服務(wù)標準、從業(yè)人員教育培訓標準、飛行執照管理規章、儀表和目視飛行規則等，逐步形成具有中國特色的低空空域管理法規標準體系。

（九）建立高效便捷安全的運行管理機制。軍民航各級航空管理部門(mén)要牢固樹(shù)立服務(wù)意識，改進(jìn)通用航空起降點(diǎn)審批辦法，簡(jiǎn)化審批程序，縮短審批時(shí)間。采用多種通聯(lián)手段，方便航空用戶(hù)申報飛行計劃、報備相關(guān)事宜。適應通用航空飛行時(shí)效性強的特點(diǎn)，研究在監視、報告空域實(shí)行空管部門(mén)監督管理，通用航空用戶(hù)自主運行、自負責任的運行管理模式。采取在網(wǎng)站發(fā)布信息、發(fā)行低空航圖等多種方式，及時(shí)公布低空空域劃設使用情況，發(fā)布通用航空飛行所需的相關(guān)信息，提高低空空域運行管理和服務(wù)效率。

（十）加強低空空域管理配套設施建設。圍繞提高管理能力和服務(wù)保障水平，由國家空管委辦公室根據低空空域劃分情況，組織有關(guān)單位研究論證不同區域內配套設施設備建設需求，研究制定建設規劃，明確建設目標和任務(wù)，對地面監視、通信、導航、氣象服務(wù)等各類(lèi)設施設備建設作出具體規劃，對機載設備提出明確要求。2010年年底前，空軍組織完成低空空域管理改革試點(diǎn)工程項目建設，結合試點(diǎn)研究提出管制、監視、報告三種不同空域內設施設備建設的具體標準和要求，會(huì )同民航局共同印制發(fā)行低空航圖，為全面推開(kāi)低空空域管理配套設施建設摸索經(jīng)驗。把低空空域管理設施設備建設納入軍民航空管系統建設規劃，統籌安排，加大政策支持和經(jīng)費投入力度，為推進(jìn)改革創(chuàng )造有利條件。軍民航要依據建設規劃和標準，對建設項目進(jìn)行深入研究論證，確保建設質(zhì)量，充分發(fā)揮投資效益。

（十一）完善通用航空服務(wù)保障體系。在現行空管體系下，按照區域（地區）、分區（終端區）、航空服務(wù)站三級服務(wù)管理架構，建立通用航空服務(wù)保障體系。國家空管委辦公室組織有關(guān)單位，研究論證通用航空服務(wù)保障體系建設需求、標準規范和整體布局，制定建設規劃。區域（地區）、分區（終端區）通用航空保障系統，依托現有管制中心建設；航空服務(wù)站建設與管理，由民航負責。要充分利用現有機場(chǎng)管制中心（塔臺），增加設備、擴展功能，為通用航空飛行及時(shí)提供氣象服務(wù)、飛行計劃服務(wù)、航行情報服務(wù)、告警服務(wù)、飛行支援、應急救援和其他相關(guān)支持。鼓勵地方政府和社會(huì )力量在現行空管能力覆蓋不到的地區，投資建設航空服務(wù)站，納入空管行業(yè)管理體系。通用航空用戶(hù)根據飛行需要，就近在航空服務(wù)站獲取服務(wù)。

（十二）建立健全飛行人員培訓機制。適應通用航空快速發(fā)展和安全有序運行需要，由民航局牽頭，系統研究論證加強通用航空飛行人員培訓問(wèn)題，提出改進(jìn)意見(jiàn)。加強院校和培訓機構的資質(zhì)審查，完善培訓考核內容和方法，航空管理部門(mén)嚴格組織輕型航空器飛行駕駛執照發(fā)放管理和資質(zhì)審核。航空公司認真組織飛行人員崗前培訓，嚴格遵守飛行規則，熟悉飛行環(huán)境，熟練掌握通用航空飛行特點(diǎn)和特殊情況處置方法。各地區空管協(xié)調委要認真研究做好通用航空從業(yè)人員安全教育工作，從本地區特點(diǎn)出發(fā)，采取有效的組織方式，加強通用航空從業(yè)人員的空防安全、航空法規、空域管理、防止空中相撞等方面的教育，指導通用航空公司每年開(kāi)展不少于一次的集中教育培訓，促進(jìn)通用航空從業(yè)人員學(xué)法、知法、守法。

（十三）加強低空空域飛行安全監控和管理。貫徹安全第一、預防為主的方針，嚴格低空空域使用資格審查，嚴密組織低空飛行活動(dòng)，嚴防發(fā)生重大安全事故。組織實(shí)施低空飛行，航空用戶(hù)承擔目視飛行安全主體責任，空管運行部門(mén)負責提供儀表飛行安全間隔服務(wù)。各級民航主管部門(mén)積極協(xié)調當地政府和軍航有關(guān)部門(mén)，依據我國飛行法律規章，建立完善低空空域飛行違規處罰機制，積極會(huì )同公安、工商等部門(mén)實(shí)施軍地聯(lián)合執法，嚴肅處理超執照等級飛行、超空域范圍飛行等擾亂空中秩序的違法行為，確保飛行安全和地面重要目標安全。軍民航空管部門(mén)牽頭研究制定和完善低空飛行突發(fā)事件應急處置預案，明確相關(guān)單位職責和工作程序，建立應急反應機制，確保及時(shí)有效處置各類(lèi)緊急突發(fā)事件。

（十四）建立低空空域管理評估監督機制。由國家空管委辦公室牽頭，組織航空管理部門(mén)、航空用戶(hù)、科研院所等單位，制定低空空域管理評估標準，研究開(kāi)發(fā)綜合評價(jià)系統，督導軍民航各級空管部門(mén)依據標準做好管理評估工作。各地區空管協(xié)調委要把管理評估工作作為空管績(jì)效考評的重要內容，從起降點(diǎn)布局、空域使用效率、飛行安全指標、航空服務(wù)站服務(wù)質(zhì)量、用戶(hù)滿(mǎn)意程度等方面，定期對本地區低空空域運行管理情況進(jìn)行分析評估，及時(shí)發(fā)現并解決問(wèn)題。要充分發(fā)揮社會(huì )輿論監督作用，注意聽(tīng)取社會(huì )各界特別是通用航空用戶(hù)的意見(jiàn)建議，不斷改進(jìn)管理方式和手段，提高低空空域管理水平。

四、切實(shí)加強深化低空空域管理改革工作的組織領(lǐng)導

（十五）加強組織領(lǐng)導。國家空管委負責全國低空空域管理改革的組織領(lǐng)導工作，各地區空管協(xié)調委負責對本地區改革工作實(shí)施統一領(lǐng)導。各有關(guān)部門(mén)和單位要牢固樹(shù)立大局觀(guān)念，團結協(xié)作，緊密配合，積極解決改革過(guò)程中出現的矛盾和問(wèn)題，加快推進(jìn)深化低空空域管理改革。

（十六）加強宣傳教育。要大力加強航空法制宣傳教育，提高社會(huì )公眾和通用航空用戶(hù)的航空法制意識，形成關(guān)心航空事業(yè)發(fā)展、支持低空空域管理改革、維護空防安全穩定的社會(huì )環(huán)境。新聞媒體要廣泛宣傳深化低空空域管理改革的重大意義，普及通用航空知識，正確引導公眾了解掌握相關(guān)政策法規、標準要求和有關(guān)常識，為推進(jìn)低空空域管理改革營(yíng)造良好氛圍。

 

中華人民共和國國務(wù)院

中華人民共和國中央軍事委員會(huì )

二○—○年八月十九日

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