國發(fā)〔2016〕13號《國務(wù)院關(guān)于加強農村留守兒童關(guān)愛(ài)保護工作的意見(jiàn)》【附圖解】

國務(wù)院關(guān)于加強農村留守兒童關(guān)愛(ài)保護工作的意見(jiàn)

國發(fā)〔2016〕13號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構：

近年來(lái)，隨著(zhù)我國經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展和工業(yè)化、城鎮化進(jìn)程推進(jìn)，一些地方農村勞動(dòng)力為改善家庭經(jīng)濟狀況、尋求更好發(fā)展，走出家鄉務(wù)工、創(chuàng )業(yè)，但受工作不穩定和居住、教育、照料等客觀(guān)條件限制，有的選擇將未成年子女留在家鄉交由他人監護照料，導致大量農村留守兒童出現。農村勞動(dòng)力外出務(wù)工為我國經(jīng)濟建設作出了積極貢獻，對改善自身家庭經(jīng)濟狀況起到了重要作用，客觀(guān)上為子女的教育和成長(cháng)創(chuàng )造了一定的物質(zhì)基礎和條件，但也導致部分兒童與父母長(cháng)期分離，缺乏親情關(guān)愛(ài)和有效監護，出現心理健康問(wèn)題甚至極端行為，遭受意外傷害甚至不法侵害。這些問(wèn)題嚴重影響兒童健康成長(cháng)，影響社會(huì )和諧穩定，各方高度關(guān)注，社會(huì )反響強烈。進(jìn)一步加強農村留守兒童關(guān)愛(ài)保護工作，為廣大農村留守兒童健康成長(cháng)創(chuàng )造更好的環(huán)境，是一項重要而緊迫的任務(wù)?，F提出以下意見(jiàn)：

一、充分認識做好農村留守兒童關(guān)愛(ài)保護工作的重要意義

留守兒童是指父母雙方外出務(wù)工或一方外出務(wù)工另一方無(wú)監護能力、不滿(mǎn)十六周歲的未成年人。農村留守兒童問(wèn)題是我國經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展中的階段性問(wèn)題，是我國城鄉發(fā)展不均衡、公共服務(wù)不均等、社會(huì )保障不完善等問(wèn)題的深刻反映。近年來(lái)，各地區、各有關(guān)部門(mén)積極開(kāi)展農村留守兒童關(guān)愛(ài)保護工作，對促進(jìn)廣大農村留守兒童健康成長(cháng)起到了積極作用，但工作中還存在一些薄弱環(huán)節，突出表現在家庭監護缺乏監督指導、關(guān)愛(ài)服務(wù)體系不完善、救助保護機制不健全等方面，農村留守兒童關(guān)愛(ài)保護工作制度化、規范化、機制化建設亟待加強。

農村留守兒童和其他兒童一樣是祖國的未來(lái)和希望，需要全社會(huì )的共同關(guān)心。做好農村留守兒童關(guān)愛(ài)保護工作，關(guān)系到未成年人健康成長(cháng)，關(guān)系到家庭幸福與社會(huì )和諧，關(guān)系到全面建成小康社會(huì )大局。黨中央、國務(wù)院對做好農村留守兒童關(guān)愛(ài)保護工作高度重視。加強農村留守兒童關(guān)愛(ài)保護工作、維護未成年人合法權益，是各級政府的重要職責，也是家庭和全社會(huì )的共同責任。各地區、各有關(guān)部門(mén)要充分認識加強農村留守兒童關(guān)愛(ài)保護工作的重要性和緊迫性，增強責任感和使命感，加大工作力度，采取有效措施，確保農村留守兒童得到妥善監護照料和更好關(guān)愛(ài)保護。

二、總體要求

（一）指導思想。

全面落實(shí)黨的十八大和十八屆二中、三中、四中、五中全會(huì )精神，深入貫徹習近平總書(shū)記系列重要講話(huà)精神，按照國務(wù)院決策部署，以促進(jìn)未成年人健康成長(cháng)為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，堅持依法保護，不斷健全法律法規和制度機制，堅持問(wèn)題導向，強化家庭監護主體責任，加大關(guān)愛(ài)保護力度，逐步減少兒童留守現象，確保農村留守兒童安全、健康、受教育等權益得到有效保障。

（二）基本原則。

堅持家庭盡責。落實(shí)家庭監護主體責任，監護人要依法盡責，在家庭發(fā)展中首先考慮兒童利益；加強對家庭監護和委托監護的督促指導，確保農村留守兒童得到妥善監護照料、親情關(guān)愛(ài)和家庭溫暖。

堅持政府主導。把農村留守兒童關(guān)愛(ài)保護工作作為各級政府重要工作內容，落實(shí)縣、鄉鎮人民政府屬地責任，強化民政等有關(guān)部門(mén)的監督指導責任，健全農村留守兒童關(guān)愛(ài)服務(wù)體系和救助保護機制，切實(shí)保障農村留守兒童合法權益。

堅持全民關(guān)愛(ài)。充分發(fā)揮村（居）民委員會(huì )、群團組織、社會(huì )組織、專(zhuān)業(yè)社會(huì )工作者、志愿者等各方面積極作用，著(zhù)力解決農村留守兒童在生活、監護、成長(cháng)過(guò)程中遇到的困難和問(wèn)題，形成全社會(huì )關(guān)愛(ài)農村留守兒童的良好氛圍。

堅持標本兼治。既立足當前，完善政策措施，健全工作機制，著(zhù)力解決農村留守兒童監護缺失等突出問(wèn)題；又著(zhù)眼長(cháng)遠，統籌城鄉發(fā)展，從根本上解決兒童留守問(wèn)題。

（三）總體目標。

家庭、政府、學(xué)校盡職盡責，社會(huì )力量積極參與的農村留守兒童關(guān)愛(ài)保護工作體系全面建立，強制報告、應急處置、評估幫扶、監護干預等農村留守兒童救助保護機制有效運行，侵害農村留守兒童權益的事件得到有效遏制。到2020年，未成年人保護法律法規和制度體系更加健全，全社會(huì )關(guān)愛(ài)保護兒童的意識普遍增強，兒童成長(cháng)環(huán)境更為改善、安全更有保障，兒童留守現象明顯減少。

三、完善農村留守兒童關(guān)愛(ài)服務(wù)體系

（一）強化家庭監護主體責任。

父母要依法履行對未成年子女的監護職責和撫養義務(wù)。外出務(wù)工人員要盡量攜帶未成年子女共同生活或父母一方留家照料，暫不具備條件的應當委托有監護能力的親屬或其他成年人代為監護，不得讓不滿(mǎn)十六周歲的兒童脫離監護單獨居住生活。外出務(wù)工人員要與留守未成年子女常聯(lián)系、多見(jiàn)面，及時(shí)了解掌握他們的生活、學(xué)習和心理狀況，給予更多親情關(guān)愛(ài)。父母或受委托監護人不履行監護職責的，村（居）民委員會(huì )、公安機關(guān)和有關(guān)部門(mén)要及時(shí)予以勸誡、制止；情節嚴重或造成嚴重后果的，公安等有關(guān)機關(guān)要依法追究其責任。

（二）落實(shí)縣、鄉鎮人民政府和村（居）民委員會(huì )職責。

縣級人民政府要切實(shí)加強統籌協(xié)調和督促檢查，結合本地實(shí)際制定切實(shí)可行的農村留守兒童關(guān)愛(ài)保護政策措施，認真組織開(kāi)展關(guān)愛(ài)保護行動(dòng)，確保關(guān)愛(ài)保護工作覆蓋本行政區域內所有農村留守兒童。鄉鎮人民政府（街道辦事處）和村（居）民委員會(huì )要加強對監護人的法治宣傳、監護監督和指導，督促其履行監護責任，提高監護能力。村（居）民委員會(huì )要定期走訪(fǎng)、全面排查，及時(shí)掌握農村留守兒童的家庭情況、監護情況、就學(xué)情況等基本信息，并向鄉鎮人民政府（街道辦事處）報告；要為農村留守兒童通過(guò)電話(huà)、視頻等方式與父母聯(lián)系提供便利。鄉鎮人民政府（街道辦事處）要建立翔實(shí)完備的農村留守兒童信息臺賬，一人一檔案，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理、精準施策，為有關(guān)部門(mén)和社會(huì )力量參與農村留守兒童關(guān)愛(ài)保護工作提供支持；通過(guò)黨員干部上門(mén)家訪(fǎng)、駐村干部探訪(fǎng)、專(zhuān)業(yè)社會(huì )工作者隨訪(fǎng)等方式，對重點(diǎn)對象進(jìn)行核查，確保農村留守兒童得到妥善照料?？h級民政部門(mén)及救助管理機構要對鄉鎮人民政府（街道辦事處）、村（居）民委員會(huì )開(kāi)展的監護監督等工作提供政策指導和技術(shù)支持。

（三）加大教育部門(mén)和學(xué)校關(guān)愛(ài)保護力度。

縣級人民政府要完善控輟保學(xué)部門(mén)協(xié)調機制，督促監護人送適齡兒童、少年入學(xué)并完成義務(wù)教育。教育行政部門(mén)要落實(shí)免費義務(wù)教育和教育資助政策，確保農村留守兒童不因貧困而失學(xué)；支持和指導中小學(xué)校加強心理健康教育，促進(jìn)學(xué)生心理、人格積極健康發(fā)展，及早發(fā)現并糾正心理問(wèn)題和不良行為；加強對農村留守兒童相對集中學(xué)校教職工的專(zhuān)題培訓，著(zhù)重提高班主任和宿舍管理人員關(guān)愛(ài)照料農村留守兒童的能力；會(huì )同公安機關(guān)指導和協(xié)助中小學(xué)校完善人防、物防、技防措施，加強校園安全管理，做好法治宣傳和安全教育，幫助兒童增強防范不法侵害的意識、掌握預防意外傷害的安全常識。中小學(xué)校要對農村留守兒童受教育情況實(shí)施全程管理，利用電話(huà)、家訪(fǎng)、家長(cháng)會(huì )等方式加強與家長(cháng)、受委托監護人的溝通交流，了解農村留守兒童生活情況和思想動(dòng)態(tài)，幫助監護人掌握農村留守兒童學(xué)習情況，提升監護人責任意識和教育管理能力；及時(shí)了解無(wú)故曠課農村留守兒童情況，落實(shí)輟學(xué)學(xué)生登記、勸返復學(xué)和書(shū)面報告制度，勸返無(wú)效的，應書(shū)面報告縣級教育行政部門(mén)和鄉鎮人民政府，依法采取措施勸返復學(xué)；幫助農村留守兒童通過(guò)電話(huà)、視頻等方式加強與父母的情感聯(lián)系和親情交流。寄宿制學(xué)校要完善教職工值班制度，落實(shí)學(xué)生宿舍安全管理責任，豐富校園文化生活，引導寄宿學(xué)生積極參與體育、藝術(shù)、社會(huì )實(shí)踐等活動(dòng)，增強學(xué)校教育吸引力。

（四）發(fā)揮群團組織關(guān)愛(ài)服務(wù)優(yōu)勢。

各級工會(huì )、共青團、婦聯(lián)、殘聯(lián)、關(guān)工委等群團組織要發(fā)揮自身優(yōu)勢，積極為農村留守兒童提供假期日間照料、課后輔導、心理疏導等關(guān)愛(ài)服務(wù)。工會(huì )、共青團要廣泛動(dòng)員廣大職工、團員青年、少先隊員等開(kāi)展多種形式的農村留守兒童關(guān)愛(ài)服務(wù)和互助活動(dòng)。婦聯(lián)要依托婦女之家、兒童之家等活動(dòng)場(chǎng)所，為農村留守兒童和其他兒童提供關(guān)愛(ài)服務(wù)，加強對農村留守兒童父母、受委托監護人的家庭教育指導，引導他們及時(shí)關(guān)注農村留守兒童身心健康狀況，加強親情關(guān)愛(ài)。殘聯(lián)要組織開(kāi)展農村留守殘疾兒童康復等工作。關(guān)工委要組織動(dòng)員廣大老干部、老戰士、老專(zhuān)家、老教師、老模范等離退休老同志，協(xié)同做好農村留守兒童的關(guān)愛(ài)與服務(wù)工作。

（五）推動(dòng)社會(huì )力量積極參與。

加快孵化培育社會(huì )工作專(zhuān)業(yè)服務(wù)機構、公益慈善類(lèi)社會(huì )組織、志愿服務(wù)組織，民政等部門(mén)要通過(guò)政府購買(mǎi)服務(wù)等方式支持其深入城鄉社區、學(xué)校和家庭，開(kāi)展農村留守兒童監護指導、心理疏導、行為矯治、社會(huì )融入和家庭關(guān)系調適等專(zhuān)業(yè)服務(wù)。充分發(fā)揮市場(chǎng)機制作用，支持社會(huì )組織、愛(ài)心企業(yè)依托學(xué)校、社區綜合服務(wù)設施舉辦農村留守兒童托管服務(wù)機構，財稅部門(mén)要依法落實(shí)稅費減免優(yōu)惠政策。

四、建立健全農村留守兒童救助保護機制

（一）建立強制報告機制。

學(xué)校、幼兒園、醫療機構、村（居）民委員會(huì )、社會(huì )工作服務(wù)機構、救助管理機構、福利機構及其工作人員，在工作中發(fā)現農村留守兒童脫離監護單獨居住生活或失蹤、監護人喪失監護能力或不履行監護責任、疑似遭受家庭暴力、疑似遭受意外傷害或不法侵害等情況的，應當在第一時(shí)間向公安機關(guān)報告。負有強制報告責任的單位和人員未履行報告義務(wù)的，其上級機關(guān)和有關(guān)部門(mén)要嚴肅追責。其他公民、社會(huì )組織積極向公安機關(guān)報告的，應及時(shí)給予表?yè)P和獎勵。

（二）完善應急處置機制。

公安機關(guān)要及時(shí)受理有關(guān)報告，第一時(shí)間出警調查，有針對性地采取應急處置措施，強制報告責任人要協(xié)助公安機關(guān)做好調查和應急處置工作。屬于農村留守兒童單獨居住生活的，要責令其父母立即返回或確定受委托監護人，并對父母進(jìn)行訓誡；屬于監護人喪失監護能力或不履行監護責任的，要聯(lián)系農村留守兒童父母立即返回或委托其他親屬監護照料；上述兩種情形聯(lián)系不上農村留守兒童父母的，要就近護送至其他近親屬、村（居）民委員會(huì )或救助管理機構、福利機構臨時(shí)監護照料，并協(xié)助通知農村留守兒童父母立即返回或重新確定受委托監護人。屬于失蹤的，要按照兒童失蹤快速查找機制及時(shí)開(kāi)展調查。屬于遭受家庭暴力的，要依法制止，必要時(shí)通知并協(xié)助民政部門(mén)將其安置到臨時(shí)庇護場(chǎng)所、救助管理機構或者福利機構實(shí)施保護；屬于遭受其他不法侵害、意外傷害的，要依法制止侵害行為、實(shí)施保護；對于上述兩種情形，要按照有關(guān)規定調查取證，協(xié)助其就醫、鑒定傷情，為進(jìn)一步采取干預措施、依法追究相關(guān)法律責任打下基礎。公安機關(guān)要將相關(guān)情況及時(shí)通報鄉鎮人民政府（街道辦事處）。

（三）健全評估幫扶機制。

鄉鎮人民政府（街道辦事處）接到公安機關(guān)通報后，要會(huì )同民政部門(mén)、公安機關(guān)在村（居）民委員會(huì )、中小學(xué)校、醫療機構以及親屬、社會(huì )工作專(zhuān)業(yè)服務(wù)機構的協(xié)助下，對農村留守兒童的安全處境、監護情況、身心健康狀況等進(jìn)行調查評估，有針對性地安排監護指導、醫療救治、心理疏導、行為矯治、法律服務(wù)、法律援助等專(zhuān)業(yè)服務(wù)。對于監護人家庭經(jīng)濟困難且符合有關(guān)社會(huì )救助、社會(huì )福利政策的，民政及其他社會(huì )救助部門(mén)要及時(shí)納入保障范圍。

（四）強化監護干預機制。

對實(shí)施家庭暴力、虐待或遺棄農村留守兒童的父母或受委托監護人，公安機關(guān)應當給予批評教育，必要時(shí)予以治安管理處罰，情節惡劣構成犯罪的，依法立案偵查。對于監護人將農村留守兒童置于無(wú)人監管和照看狀態(tài)導致其面臨危險且經(jīng)教育不改的，或者拒不履行監護職責六個(gè)月以上導致農村留守兒童生活無(wú)著(zhù)的，或者實(shí)施家庭暴力、虐待或遺棄農村留守兒童導致其身心健康嚴重受損的，其近親屬、村（居）民委員會(huì )、縣級民政部門(mén)等有關(guān)人員或者單位要依法向人民法院申請撤銷(xiāo)監護人資格，另行指定監護人。

五、從源頭上逐步減少兒童留守現象

（一）為農民工家庭提供更多幫扶支持。

各地要大力推進(jìn)農民工市民化，為其監護照料未成年子女創(chuàng )造更好條件。符合落戶(hù)條件的要有序推進(jìn)其本人及家屬落戶(hù)。符合住房保障條件的要納入保障范圍，通過(guò)實(shí)物配租公共租賃住房或發(fā)放租賃補貼等方式，滿(mǎn)足其家庭的基本居住需求。不符合上述條件的，要在生活居住、日間照料、義務(wù)教育、醫療衛生等方面提供幫助。倡導用工單位、社會(huì )組織和專(zhuān)業(yè)社會(huì )工作者、志愿者隊伍等社會(huì )力量，為其照料未成年子女提供便利條件和更多幫助。公辦義務(wù)教育學(xué)校要普遍對農民工未成年子女開(kāi)放，要通過(guò)政府購買(mǎi)服務(wù)等方式支持農民工未成年子女接受義務(wù)教育；完善和落實(shí)符合條件的農民工子女在輸入地參加中考、高考政策。

（二）引導扶持農民工返鄉創(chuàng )業(yè)就業(yè)。

各地要大力發(fā)展縣域經(jīng)濟，落實(shí)國務(wù)院關(guān)于支持農民工返鄉創(chuàng )業(yè)就業(yè)的一系列政策措施。中西部地區要充分發(fā)揮比較優(yōu)勢，積極承接東部地區產(chǎn)業(yè)轉移，加快發(fā)展地方優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，加強基本公共服務(wù)，制定和落實(shí)財政、金融等優(yōu)惠扶持政策，落實(shí)定向減稅和普遍性降費政策，為農民工返鄉創(chuàng )業(yè)就業(yè)提供便利條件。人力資源社會(huì )保障等有關(guān)部門(mén)要廣泛宣傳農民工返鄉創(chuàng )業(yè)就業(yè)政策，加強農村勞動(dòng)力的就業(yè)創(chuàng )業(yè)技能培訓，對有意愿就業(yè)創(chuàng )業(yè)的，要有針對性地推薦用工崗位信息或創(chuàng )業(yè)項目信息。

六、強化農村留守兒童關(guān)愛(ài)保護工作保障措施

（一）加強組織領(lǐng)導。

各地要將農村留守兒童關(guān)愛(ài)保護工作納入重要議事日程，建立健全政府領(lǐng)導，民政部門(mén)牽頭，教育、公安、司法行政、衛生計生等部門(mén)和婦聯(lián)、共青團等群團組織參加的農村留守兒童關(guān)愛(ài)保護工作領(lǐng)導機制，及時(shí)研究解決工作中的重大問(wèn)題。民政部要牽頭建立農村留守兒童關(guān)愛(ài)保護工作部際聯(lián)席會(huì )議制度，會(huì )同有關(guān)部門(mén)在2016年上半年開(kāi)展一次全面的農村留守兒童摸底排查，依托現有信息系統完善農村留守兒童信息管理功能，健全信息報送機制。各級婦兒工委和農民工工作領(lǐng)導小組要將農村留守兒童關(guān)愛(ài)保護作為重要工作內容，統籌推進(jìn)相關(guān)工作。各地民政、公安、教育等部門(mén)要強化責任意識，督促有關(guān)方面落實(shí)相關(guān)責任。要加快推動(dòng)完善未成年人保護相關(guān)法律法規，進(jìn)一步明確權利義務(wù)和各方職責，特別要強化家庭監護主體責任，為農村留守兒童關(guān)愛(ài)保護工作提供有力法律保障。

（二）加強能力建設。

統籌各方資源，充分發(fā)揮政府、市場(chǎng)、社會(huì )的作用，逐步完善救助管理機構、福利機構場(chǎng)所設施，滿(mǎn)足臨時(shí)監護照料農村留守兒童的需要。加強農村寄宿制學(xué)校建設，促進(jìn)寄宿制學(xué)校合理分布，滿(mǎn)足農村留守兒童入學(xué)需求。利用現有公共服務(wù)設施開(kāi)辟兒童活動(dòng)場(chǎng)所，提供必要托管服務(wù)。各級財政部門(mén)要優(yōu)化和調整支出結構，多渠道籌措資金，支持做好農村留守兒童關(guān)愛(ài)保護工作。各地要積極引導社會(huì )資金投入，為農村留守兒童關(guān)愛(ài)保護工作提供更加有力的支撐。各地區、各有關(guān)部門(mén)要加強農村留守兒童關(guān)愛(ài)保護工作隊伍建設，配齊配強工作人員，確保事有人干、責有人負。

（三）強化激勵問(wèn)責。

各地要建立和完善工作考核和責任追究機制，對認真履責、工作落實(shí)到位、成效明顯的，要按照國家有關(guān)規定予以表?yè)P和獎勵；對工作不力、措施不實(shí)、造成嚴重后果的，要追究有關(guān)領(lǐng)導和人員責任。對貢獻突出的社會(huì )組織和個(gè)人，要適當給予獎勵。

（四）做好宣傳引導。

加強未成年人保護法律法規和政策措施宣傳工作，開(kāi)展形式多樣的宣傳教育活動(dòng)，強化政府主導、全民關(guān)愛(ài)的責任意識和家庭自覺(jué)履行監護責任的法律意識。建立健全輿情監測預警和應對機制，理性引導社會(huì )輿論，及時(shí)回應社會(huì )關(guān)切，宣傳報道先進(jìn)典型，營(yíng)造良好社會(huì )氛圍。
各?。▍^、市）要結合本地實(shí)際，制定具體實(shí)施方案。對本意見(jiàn)的執行情況，國務(wù)院將適時(shí)組織專(zhuān)項督查。

 

國務(wù)院

2016年2月4日

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