財建〔2015〕1062號《關(guān)于財政資金注資政府投資基金支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導意見(jiàn)》

關(guān)于財政資金注資政府投資基金支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導意見(jiàn)

財建〔2015〕1062號

各省、自治區、直轄市、計劃單列市財政廳（局）：

近年來(lái)，各級財政探索政府投資基金等市場(chǎng)化方式支持產(chǎn)業(yè)，有效引導了社會(huì )資本投向，促進(jìn)了企業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，但也存在投向分散、運作不規范、指導監督機制不完善等問(wèn)題。為貫徹落實(shí)十八屆五中全會(huì )通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十三個(gè)五年規劃的建議》關(guān)于“發(fā)揮財政資金撬動(dòng)功能，創(chuàng )新融資方式，帶動(dòng)社會(huì )資本參與投資”等精神，規范有序推進(jìn)相關(guān)工作，根據《政府投資基金暫行管理辦法》（財預〔2015〕210號），現就財政資金注資設立政府投資基金支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提出以下指導意見(jiàn)：

一、指導思想、總體要求及基本原則

（一）指導思想。

規范有序運用政府投資基金方式推動(dòng)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，發(fā)揮財政資金帶動(dòng)社會(huì )投資、培育市場(chǎng)需求、促進(jìn)企業(yè)創(chuàng )業(yè)成長(cháng)等作用，提高資源配置效率和財政資金使用效益，加快經(jīng)濟結構調整和發(fā)展方式轉變。

（二）總體要求。

使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府引導作用。協(xié)調好財政資金杠桿放大作用和多種所有制資本相互促進(jìn)作用，加強頂層設計，堅持市場(chǎng)化運作，規范有序推進(jìn)，推動(dòng)解決產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節的資金、市場(chǎng)、技術(shù)等瓶頸制約。

（三）基本原則。

——聚焦重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)。區分產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節，明確特定政策目標，在準確定位的基礎上確定財政資金投入方式和支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政府投資基金設立方案，解決好產(chǎn)業(yè)發(fā)展的瓶頸制約。

——堅持市場(chǎng)化運作。按照法律法規和市場(chǎng)通行做法明確工作機制，遵循市場(chǎng)規則，實(shí)行專(zhuān)業(yè)化管理，同時(shí)注重充分發(fā)揮社會(huì )資本作用。在確保有效監督指導的同時(shí)，基金機構設置盡可能精簡(jiǎn)，提高效率。

——切實(shí)履行出資人職責。財政部門(mén)根據同級政府授權，切實(shí)履行對財政資金注資的政府投資基金的出資人職責。通過(guò)合理設計基金設立方案及財政出資讓利措施、選好基金管理公司或團隊等，充分發(fā)揮政府投資基金支持產(chǎn)業(yè)的作用。

二、合理運用政府投資基金聚焦支持重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)

財政資金注資政府投資基金支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，應當針對宏觀(guān)經(jīng)濟及產(chǎn)業(yè)發(fā)展的特定問(wèn)題，加強政策頂層設計、明確基金定位、合理控制規模，規范有序推進(jìn)。

（一）精準定位、聚焦重點(diǎn)。公共財政運用政府投資基金方式支持產(chǎn)業(yè)，限定于具有一定競爭性、存在市場(chǎng)失靈、外溢性明顯的關(guān)鍵領(lǐng)域和薄弱環(huán)節。具體按照《政府投資基金暫行管理辦法》有關(guān)規定，限定支持領(lǐng)域。推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，主要支持外部性強、基礎性、帶動(dòng)性、戰略性特征明顯的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域及中小企業(yè)創(chuàng )業(yè)成長(cháng)。各地應當結合上述定位，以及國家、地方產(chǎn)業(yè)布局和發(fā)展規劃聚焦作用的特定領(lǐng)域。

（二）問(wèn)題導向、分類(lèi)施策。針對產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節，相機采取創(chuàng )業(yè)投資引導基金、產(chǎn)業(yè)投資基金等形式予以支持。其中：對戰略性新興產(chǎn)業(yè)等新興產(chǎn)業(yè)及中小企業(yè)，可通過(guò)創(chuàng )業(yè)投資引導基金，加強資金、技術(shù)和市場(chǎng)相融合。對集成電路等戰略主導產(chǎn)業(yè)及行業(yè)龍頭企業(yè)，可通過(guò)產(chǎn)業(yè)投資基金直接投資，實(shí)現產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)突破和跨越發(fā)展。

（三）加強引導、有序推進(jìn)。通過(guò)一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營(yíng)預算等安排對政府投資基金注資，發(fā)揮財政資金引導作用，引導社會(huì )資金投資經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節。同時(shí)，要合理控制政府投資基金規模，不得在同一行業(yè)或領(lǐng)域重復設立基金。結合產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段性特點(diǎn)和要求，適時(shí)調整政府投資基金作用的領(lǐng)域；對市場(chǎng)能夠充分發(fā)揮作用的領(lǐng)域，要及時(shí)退出。

三、規范設立運作支持產(chǎn)業(yè)的政府投資基金

財政資金注資設立政府投資基金支持產(chǎn)業(yè)，要堅持市場(chǎng)化運作、專(zhuān)業(yè)化管理，以實(shí)現基金良性運營(yíng)?；鸬脑O立和運作，應當遵守契約精神，依法依規推進(jìn)，促進(jìn)政策目標實(shí)現。

（一）設立市場(chǎng)化的基金實(shí)體。結合政府投資基金定位、社會(huì )出資人意愿等，設立公司制、合伙制等市場(chǎng)化基金實(shí)體，堅持所有權、管理權、托管權分離。原則上不設立事業(yè)單位形式的政府投資基金；已設立事業(yè)單位形式基金的應當積極向企業(yè)轉制，不能轉制的應當選聘專(zhuān)業(yè)管理團隊，提高市場(chǎng)化管理水平。

（二）建立多元化的出資結構。結合政府投資基金政策目標，廣泛吸引社會(huì )出資，形成多元化出資結構，優(yōu)化基金內部治理結構、形成各方出資合理制衡，促進(jìn)協(xié)同發(fā)展。結合財力可能、基金定位、募資難度等確定財政資金注資上限，并根據有關(guān)章程、協(xié)議及基金投資進(jìn)度等分期到位。

（三）堅持專(zhuān)業(yè)化投資運營(yíng)。財政資金注資設立的政府投資基金，原則上委托市場(chǎng)化基金管理公司管理，并通過(guò)委托管理協(xié)議等約定主要投資領(lǐng)域和投資階段。為促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同發(fā)展，可適當布局產(chǎn)業(yè)上下游環(huán)節。

（四）建立適時(shí)退出機制。財政資金注資設立政府投資基金形成的股權，應根據有關(guān)法律法規并按照章程約定的條件退出。財政出資原則在基金存續期滿(mǎn)后退出，存續期內如達到預期目標，也可考慮通過(guò)預設股權回購機制等方式適時(shí)退出。

四、切實(shí)履行財政資金出資人職責

財政部門(mén)作為財政資金管理部門(mén)，根據本級人民政府授權，并依照法律法規以及基金章程、合伙人協(xié)議等，切實(shí)履行對財政資金注資政府投資基金的出資人職責，促進(jìn)支持產(chǎn)業(yè)政策目標實(shí)現，保障出資人權益。

（一）深入研究基金設立方案。確需設立支持產(chǎn)業(yè)的政府投資基金，財政部門(mén)應當主動(dòng)研究設立方案，結合擬支持的產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需，明確基金設立形式、運作機制、財政出資比例、讓利措施等問(wèn)題，同時(shí)發(fā)揮行業(yè)主管部門(mén)在行業(yè)政策及投向等方面的指導作用，明確引導基金投資結構、中長(cháng)期目標等，由財政部門(mén)或財政部門(mén)會(huì )同有關(guān)行業(yè)主管部門(mén)報同級人民政府審批。

（二）選定績(jì)優(yōu)基金管理公司或團隊。選擇政府投資基金管理公司或團隊要綜合考慮團隊募資能力、投資業(yè)績(jì)、研究能力、出資實(shí)力等，預設好前置條件，確保專(zhuān)注管理。同時(shí)，設定合理的激勵約束機制，主要是確定合理的管理費和績(jì)效獎勵、要求基金管理公司或團隊對引導基金認繳出資、將對其績(jì)效評價(jià)與管理費等掛鉤等，促使基金管理公司或團隊不斷提高管理水平。

（三）合理確定財政出資讓利措施。財政資金注資設立政府投資基金支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，著(zhù)眼政策目標，堅持風(fēng)險共擔、收益共享。財政出資原則上與社會(huì )出資同股同權。對于“市場(chǎng)失靈”突出的領(lǐng)域，設立基金可以采取向社會(huì )出資人讓渡部分分紅等讓利措施，但必須控制財政風(fēng)險，并確保市場(chǎng)機制充分發(fā)揮作用。

（四）依法行使出資人權利。財政部門(mén)與其他出資人共同簽訂政府投資基金章程、合伙人協(xié)議等，明晰各方責權利；同時(shí)，按照有關(guān)協(xié)議約定委派董事或理事、監事等，依法依規參與基金內部治理，促進(jìn)政策目標實(shí)現，保障出資權益。

（五）適時(shí)進(jìn)行考核評價(jià)。財政資金控股的政府投資基金應當納入公共財政考核評價(jià)體系，定期對基金支持產(chǎn)業(yè)的政策目標、政策效果及其資產(chǎn)情況進(jìn)行評估；對于財政資金注資但不控股的基金，財政部門(mén)或財政部門(mén)授權有關(guān)部門(mén)（機構）按照公共性原則對財政出資進(jìn)行考核評價(jià)。

五、積極營(yíng)造政府投資基金支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的良好環(huán)境

財政資金新注資設立政府投資基金支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，要按照本意見(jiàn)要求規范推進(jìn)。已注資的基金如具備條件，應當在出資人自愿協(xié)商一致的前提下，按照本意見(jiàn)調整完善運作機制。財政部門(mén)應對所注資基金加強統籌，完善機制，營(yíng)造良好環(huán)境，促使更好發(fā)揮支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策效應。

（一）加強統籌合作。中央和地方財政資金注資的投向相近的政府投資基金，應加強合作，通過(guò)互相參股、聯(lián)合投資等方式發(fā)揮合力。同時(shí)，財政資金也可參股一些產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)發(fā)起設立的基金，扶優(yōu)扶強，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同發(fā)展，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局。

（二）加強組織協(xié)調。探索建立財政資金注資政府投資基金的統計分析、考核評價(jià)、董事及監事委派、風(fēng)險控制等體系。同時(shí)，加強與有關(guān)部門(mén)和單位的合作，推動(dòng)建立政府投資基金支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的工作協(xié)調機制，促進(jìn)政策作用的有效發(fā)揮。

（三）強化政策支撐。對符合國有股轉持豁免、稅收減免等規定的基金，要用足用好政策。同時(shí)，積極研究促進(jìn)政府投資基金支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策措施，引導金融機構加大對有關(guān)基金的融資支持力度，引導產(chǎn)業(yè)鏈相關(guān)的國有企業(yè)對基金出資。

（四）完善支持方式。按照財稅改革和構建現代財政制度的要求，結合經(jīng)濟發(fā)展規劃、產(chǎn)業(yè)基礎、資源稟賦及科技優(yōu)勢等實(shí)際情況，積極探索完善保險補償、PPP、融資擔保等市場(chǎng)化支持方式，形成政策合力共同支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推動(dòng)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉型升級。
 

財政部

2015年12月25日

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