魯政發(fā)〔2021〕19號《山東省人民政府關(guān)于進(jìn)一步深化預算管理制度改革的實(shí)施意見(jiàn)》

山東省人民政府關(guān)于進(jìn)一步深化預算管理制度改革的實(shí)施意見(jiàn)







魯政發(fā)〔2021〕19號

各市人民政府，各縣（市、區）人民政府，省政府各部門(mén)、各直屬機構，各大企業(yè)，各高等院校：

為深入貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于建立現代財稅體制的決策部署，根據《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預算管理制度改革的意見(jiàn)》（國發(fā)〔2021〕5號）精神，結合山東省實(shí)際，現就進(jìn)一步深化預算管理制度改革提出以下實(shí)施意見(jiàn)。

一、總體要求

以習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想為指導，深入貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中、六中全會(huì )精神，認真落實(shí)習近平總書(shū)記對山東工作的重要指示要求，堅持黨的全面領(lǐng)導，圍繞保障國家和省委、省政府重大戰略任務(wù)落實(shí)，堅持問(wèn)題導向、需求導向、目標導向、效果導向，進(jìn)一步深化預算管理制度改革，健全完善標準科學(xué)、規范透明、約束有力的現代預算制度，更好發(fā)揮財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用，為新時(shí)代社會(huì )主義現代化強省建設提供堅實(shí)保障。

二、重點(diǎn)任務(wù)

（一）深化實(shí)施綜合預算改革，增強政府資源統籌能力。

1.加強政府收入統籌。強化政府性資源統籌管理，將依托行政權力和國有資源（資產(chǎn)）獲取的各項收入，以及特許經(jīng)營(yíng)權拍賣(mài)收入等按規定全面納入預算管理。推進(jìn)上級轉移支付資金與本級資金統籌管理，上級政府應當依法依規提前下達轉移支付和新增地方政府債務(wù)限額預計數，增強下級預算編制的完整性、主動(dòng)性。下級政府應當嚴格按照提前下達數如實(shí)編制預算，不得隨意多列、少列收支。嚴禁將政府非稅收入與征收單位支出掛鉤。

2.加強政府預算統籌。深入推進(jìn)全口徑、一體化預算管理，將一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營(yíng)預算、社會(huì )保險基金預算與政府債務(wù)預算（計劃）同步編制、統籌管理。擴大國有資本經(jīng)營(yíng)預算實(shí)施范圍，省級從2021年起將符合條件的文化企業(yè)納入國有資本經(jīng)營(yíng)預算管理。規范股權多元化國有企業(yè)國有資本收益收取制度。按規定逐步提高國有資本收益上交比例，加大國有資本經(jīng)營(yíng)預算調入一般公共預算的力度，更多用于保障和改善民生。

3.加強部門(mén)和單位收入統籌。各部門(mén)、單位要依法依規將取得的各類(lèi)收入全部納入部門(mén)或單位預算，未納入預算的收入不得安排支出。強化行政事業(yè)性國有資產(chǎn)收入管理，資產(chǎn)出租、處置等收入按規定上繳國庫或納入單位預算。各部門(mén)要強化對所屬單位非財政撥款管理，加強單位間統籌調劑，保障當年急需、剛性支出，在非財政撥款收入可以滿(mǎn)足支出需要時(shí)，原則上不得申請財政撥款。財政部門(mén)要根據部門(mén)和單位收入情況合理統籌安排財政撥款預算。

4.加強存量資金統籌。建立財政存量資金定期核查和清理收回機制，除另有規定外，對結轉超過(guò)一年的資金、結余資金和政府采購節約資金，以及不具備實(shí)施條件或不急需、使用效益低下的資金，及時(shí)收回財政統籌使用。加大非財政撥款結余統籌使用力度，行政、公益一類(lèi)事業(yè)單位非財政撥款結余應全部納入預算統籌安排。加強部門(mén)單位銀行存款管理，除另有規定，省級部門(mén)單位以前年度結存的銀行存款力爭于2023年底前全部消化。

5.加強行政事業(yè)性國有資產(chǎn)統籌。健全完善通用和分行業(yè)專(zhuān)用資產(chǎn)配置標準，依法依規編制資產(chǎn)配置相關(guān)預算，從嚴審核新增資產(chǎn)需求，嚴禁超標準限額配置資產(chǎn)。嚴格各類(lèi)資產(chǎn)登記核算，所有資本性支出應當形成資產(chǎn)并全程登記。推動(dòng)建立政府公物倉等資產(chǎn)調劑平臺，實(shí)行資產(chǎn)跨層級、跨部門(mén)共享共用。鼓勵有條件的地區組建資產(chǎn)運營(yíng)公司，采取集約化、市場(chǎng)化方式實(shí)施統籌運營(yíng)，提高財政資源配置效率。

（二）深化實(shí)施零基預算改革，推進(jìn)財政支出科學(xué)化、規范化。

6.調整優(yōu)化財政支出結構。各級預算安排要貫徹黨的路線(xiàn)方針，將落實(shí)黨中央、國務(wù)院重大決策部署作為首要任務(wù)，增強對省委、省政府重大戰略任務(wù)和發(fā)展規劃的財力保障。全面實(shí)施零基預算管理，合理確定支出規模和保障重點(diǎn)，支出預算不得與財政收支總量、增幅或生產(chǎn)總值層層掛鉤。嚴格落實(shí)過(guò)緊日子要求，建立節約型財政保障機制，嚴控一般性支出、政府性樓堂館所建設和新增資產(chǎn)配置。對競爭性領(lǐng)域主要采取普惠性、市場(chǎng)化扶持方式，從嚴從緊控制財政直接投入。優(yōu)化國有資本經(jīng)營(yíng)預算支出結構，強化資本金注入，推動(dòng)國有經(jīng)濟布局優(yōu)化和結構調整。

7.深入推進(jìn)專(zhuān)項資金統籌整合。全面推行專(zhuān)項資金“大專(zhuān)項+任務(wù)清單”管理模式，歸并整合性質(zhì)相同、用途相近的資金設立大專(zhuān)項，根據資金用途設置支出政策和任務(wù)清單，按照輕重緩急原則動(dòng)態(tài)調整支出順序和規模。嚴控新設專(zhuān)項資金和重大支出政策，確需新設的應按規定開(kāi)展事前績(jì)效評估。建立完善專(zhuān)項資金、支出政策定期評估和退出機制，具有階段性目標的專(zhuān)項資金評估期限一般不超過(guò)5年，試點(diǎn)類(lèi)項目不超過(guò)3年。

8.全面實(shí)施項目全生命周期管理。把項目作為預算管理的基本單元，預算支出全部以項目形式納入預算項目庫，實(shí)施全生命周期管理，未納入預算項目庫的項目一律不得安排預算。有關(guān)部門(mén)負責安排的建設項目，要按規定納入部門(mén)項目庫并納入預算項目庫。健全完善項目入庫評審機制和項目滾動(dòng)管理機制，做實(shí)做細項目?jì)?，做到預算一經(jīng)批準即可實(shí)施。加強中期財政規劃管理，將各類(lèi)中長(cháng)期支出事項和跨年度項目納入中期財政規劃，強化中期財政規劃對年度預算的約束。規范預算代編事項，除應急、救災等特殊事項外，部門(mén)不得代編應由所屬單位實(shí)施的項目預算。

9.加快推進(jìn)支出標準體系建設。把支出標準作為預算編制的基本依據和預算執行的硬約束，逐步建立覆蓋各資金、各行業(yè)、不同地區、分類(lèi)分檔的預算項目支出標準體系，并根據經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展和財力情況動(dòng)態(tài)調整。加快推進(jìn)項目要素、項目文本、績(jì)效指標等標準化、規范化。根據國家基礎標準，推進(jìn)地方基本公共服務(wù)保障標準體系建設。探索建立民生支出清單管理制度，各級政府不得超財政承受能力制定過(guò)高標準或擅自擴大保障范圍。進(jìn)一步健全完善行政事業(yè)資產(chǎn)配置和更新標準。

（三）深化實(shí)施剛性預算改革，增強預算執行約束力。

10.依法加強財政收入管理。各級收入預算編制要實(shí)事求是，與經(jīng)濟發(fā)展相適應，與宏觀(guān)調控政策相銜接。嚴格落實(shí)各項減稅降費政策，嚴禁收取過(guò)頭稅費、違規設置收費項目或提高收費標準。依法依規及時(shí)足額征收應征的預算收入，如實(shí)反映財政收入情況，提高財政收入質(zhì)量，嚴禁虛收空轉。嚴禁將財政收入規模、增幅納入考核評比。完善收費基金清單管理，將列入清單的收費基金按規定納入預算。

11.強化預算支出執行控制。嚴格執行人大批準的預算，預算一經(jīng)批準非經(jīng)法定程序不得調整，嚴禁超預算、無(wú)預算安排支出或開(kāi)展政府采購，嚴禁將國庫資金違規撥入財政專(zhuān)戶(hù)。嚴禁出臺溯及以前年度的增支政策，新的增支政策原則上通過(guò)以后年度預算安排。嚴禁違反規定亂開(kāi)口子、隨意追加預算。規范預算調劑行為。規范按權責發(fā)生制列支事項，市縣級財政國庫集中支付結余不再按權責發(fā)生制列支。加強財政暫付性款項管理，除已按規定程序審核批準的事項外，不得對未列入預算的項目安排支出。

12.優(yōu)化國庫集中收付管理。對政府全部收入和支出實(shí)行國庫集中收付管理。全面推進(jìn)市縣級國庫集中支付電子化改革，優(yōu)化預算支出審核流程，健全國庫集中支付控制體系和集中校驗機制，提升支付效率。合理安排政府債券發(fā)行規模和節奏，強化債券發(fā)行與預算執行、資金調度、國庫現金運作的協(xié)調聯(lián)動(dòng)，節約籌資成本。健全財政收支與國庫現金流量預測體系，完善庫款運行監測評價(jià)預警機制，科學(xué)實(shí)施國庫現金管理，保持合理庫款水平。

13.拓展政府采購政策功能。鼓勵各部門(mén)結合部門(mén)和行業(yè)特點(diǎn)提出政府采購政策需求，推動(dòng)在政府采購需求標準中嵌入支持創(chuàng )新、綠色發(fā)展等政策要求。細化政府采購預算編制，對政府采購支持創(chuàng )新、中小企業(yè)等相關(guān)領(lǐng)域的預留份額單獨列示，并建立相應的資金支付控制機制。依法依規實(shí)施政府購買(mǎi)服務(wù)，堅持費隨事轉，防止出現“一邊購買(mǎi)服務(wù)，一邊養人辦事”的情況。

（四）深化實(shí)施績(jì)效預算改革，提高財政資金使用效益。

14.促進(jìn)預算與績(jì)效的深度融合。把績(jì)效理念和方法深度融入預算管理全過(guò)程，實(shí)現預算與績(jì)效管理一體化運行。健全完善重大政策和項目事前績(jì)效評估機制，評估結果作為項目入庫的必備條件。硬化績(jì)效目標約束，將績(jì)效目標作為預算申請的前置條件。加強對績(jì)效目標實(shí)現程度和預算執行進(jìn)度“雙監控”，強化對重大政策、項目的重點(diǎn)監控，及時(shí)發(fā)現問(wèn)題、調整糾偏。完善績(jì)效自評、財政抽評、重點(diǎn)評價(jià)相結合的績(jì)效評價(jià)機制，加強第三方績(jì)效評價(jià)，提高績(jì)效評價(jià)的科學(xué)性、公正性和可信度。

15.推動(dòng)預算績(jì)效管理提質(zhì)增效。加強財政政策評估評價(jià)，增強政策可行性和可持續性。加強國有資本資產(chǎn)使用、政府和社會(huì )資本合作、政府購買(mǎi)服務(wù)、政府債務(wù)等方面的績(jì)效管理。推進(jìn)成本預算績(jì)效管理，開(kāi)展成本效益分析，做實(shí)成本績(jì)效目標。強化結果應用，將預算績(jì)效管理結果與完善政策、調整預算安排有機銜接，對低效無(wú)效資金一律削減或取消，對沉淀資金一律按規定收回并統籌安排。

16.壓實(shí)預算管理責任。落實(shí)預算法定職責，科學(xué)劃分預算管理各方權責，進(jìn)一步壓實(shí)預算管理責任。財政部門(mén)負責預算編制、支出政策審核和預算績(jì)效管理，加強對部門(mén)預算執行情況和績(jì)效目標實(shí)現情況的跟蹤監控，及時(shí)預警糾偏。落實(shí)部門(mén)和單位預算管理主體責任，部門(mén)和單位要對預算完整性、規范性、真實(shí)性和執行結果負責，須按照“三重一大”要求，將本部門(mén)預算編制、項目安排、資金分配方案報本部門(mén)黨組（委）審議，確保財政資金安全高效使用。

（五）深化實(shí)施透明預算改革，推進(jìn)預算管理一體化建設。

17.加大預決算公開(kāi)力度。推進(jìn)按支出經(jīng)濟分類(lèi)公開(kāi)政府預決算和部門(mén)預決算。細化政府預決算公開(kāi)內容，轉移支付資金管理辦法及績(jì)效目標、預算安排情況等應依法依規向社會(huì )公開(kāi)。細化部門(mén)預決算公開(kāi)內容，項目預算安排、使用情況等項目信息應依法依規向社會(huì )公開(kāi)。推進(jìn)政府投資基金、收費基金、國有資本收益、政府采購意向等信息按規定向社會(huì )公開(kāi)。建立民生項目信息公示制度。

18.推進(jìn)全省財政系統信息貫通。規范統一全省預算管理工作流程、管理要素、控制規則和數據標準，建設省級統建、市縣共享、全省統一的預算管理一體化系統，橫向覆蓋預算編制、預算執行、決算和財務(wù)報告等管理環(huán)節，縱向貫通中央、省、市、縣各級和預算單位，綜合體現預算績(jì)效管理、資產(chǎn)管理、政府采購、政府債務(wù)管理要求，形成順向可控、逆向反饋的管理“閉環(huán)”，力爭2022年全省全面運行。

19.強化部門(mén)間信息互聯(lián)共享和協(xié)同監督。通過(guò)預算管理一體化系統集中反映單位基礎信息和會(huì )計核算、資產(chǎn)管理、賬戶(hù)管理等預算信息，實(shí)現財政部門(mén)與主管部門(mén)共享共用。加快推進(jìn)各級預算單位基于預算管理一體化系統開(kāi)展單位會(huì )計核算。積極推動(dòng)財政與組織、人力資源和社會(huì )保障、稅務(wù)、人民銀行、審計、公安、市場(chǎng)監管等部門(mén)基礎信息按規定共享共用。各級政府、部門(mén)要依法接受人大及其常委會(huì )、審計部門(mén)的監督，推進(jìn)人大預算聯(lián)網(wǎng)監督工作。充分發(fā)揮黨內監督主導作用，推動(dòng)財會(huì )監督等多種監督方式協(xié)同發(fā)力，強化監督結果運用。

20.建立全過(guò)程資金監控機制。建立完善全覆蓋、全鏈條轉移支付資金監控機制，實(shí)時(shí)記錄和動(dòng)態(tài)反映轉移支付資金分配、撥付、使用情況，實(shí)現資金從預算安排源頭到使用末端全過(guò)程、穿透式監控。完善財政資金常態(tài)化直達機制，穩步擴大直達資金范圍，加強直達資金監督，防止擠占挪用、沉淀閑置等，提高財政資金使用的有效性和精準性。

（六）深化實(shí)施可持續預算改革，防范化解財政運行風(fēng)險。

21.健全政府依法舉債融資機制。加強地方政府債務(wù)限額管理，強化財政預算約束，實(shí)現債務(wù)限額與償債能力相匹配。完善專(zhuān)項債券項目全生命周期管理，強化項目資產(chǎn)與收益監管，嚴防專(zhuān)項債務(wù)風(fēng)險。堅決遏制隱性債務(wù)增量，妥善處置和化解隱性債務(wù)存量，嚴禁通過(guò)企業(yè)債務(wù)等形式新增隱性債務(wù)，嚴禁通過(guò)金融機構違規融資或變相舉債。加強風(fēng)險監測預警和結果應用，將政府綜合債務(wù)率控制在合理區間。健全跨部門(mén)聯(lián)合監管機制，加強督查審計問(wèn)責，嚴格落實(shí)政府舉債終身問(wèn)責制和債務(wù)問(wèn)題倒查機制。

22.加強財政承受能力評估。各級各部門(mén)出臺涉及增加財政支出的重大政策或實(shí)施重大政府投資項目前，要按規定進(jìn)行財政承受能力評估，未通過(guò)評估的不得安排預算。加強民生政策財政承受能力評估，對評估認定不具備實(shí)施條件或者存在風(fēng)險隱患的民生政策，一律不得實(shí)施。除黨中央、國務(wù)院統一要求以及共同事權市縣應承擔部分外，上級部門(mén)不得出臺要求下級配套或以達標評比、考核評價(jià)等名目變相配套的政策。

23.健全基層財政運行風(fēng)險管控機制。各級預算要堅持“三保”（?；久裆?、保工資、保運轉）支出在財政支出中的優(yōu)先順序，堅決兜牢“三保”底線(xiàn)。全面實(shí)施縣級“三保”預算編制審核，確保“三保”預算足額編列、不留硬缺口。加強對市縣級“三保”預算安排和執行情況的監測分析，健全縣級“三保”風(fēng)險應急處置機制，發(fā)現問(wèn)題及時(shí)解決，確保“三保”不出問(wèn)題。實(shí)施基層運轉保障成效與財政轉移支付、預算績(jì)效評價(jià)掛鉤獎懲政策，壓實(shí)市縣責任。

省財政廳要根據本意見(jiàn)，會(huì )同有關(guān)部門(mén)研究制定相關(guān)配套制度辦法。各市要按照本意見(jiàn)要求，細化各項政策措施，確保預算管理制度改革及時(shí)落地見(jiàn)效，推動(dòng)預算管理水平再上新臺階。





 

山東省人民政府

2021年12月13日

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