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廣東省人民政府辦公廳關(guān)于推進(jìn)
包容審慎監管的指導意見(jiàn)
粵府辦〔2022〕7號
各地級以上市人民政府，省政府各部門(mén)、各直屬機構：
為深入貫徹習近平法治思想，進(jìn)一步創(chuàng )新包容審慎監管新型監管方式，持續打造法治化營(yíng)商環(huán)境，根據《法治中國建設規劃（2020—2025年）》《法治政府建設實(shí)施綱要（2021—2025年）》部署要求，經(jīng)省人民政府同意，現提出以下指導意見(jiàn)。
一、總體要求
（一）指導思想。
以習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆歷次全會(huì )精神，深入貫徹習近平法治思想、習近平總書(shū)記對廣東系列重要講話(huà)和重要指示批示精神，以推進(jìn)包容審慎監管為抓手，著(zhù)力創(chuàng )新行政執法方式，提升執法服務(wù)水平，建設人民滿(mǎn)意的法治政府，打造穩定公平透明、可預期的營(yíng)商環(huán)境，發(fā)揮法治核心競爭力，推動(dòng)廣東經(jīng)濟社會(huì )高質(zhì)量發(fā)展。
（二）基本原則。
——執法為民。把堅持黨的全面領(lǐng)導、堅持以人民為中心的發(fā)展思想貫徹在行政執法的理念、思路、舉措之中，努力提高人民群眾滿(mǎn)意度，讓人民群眾在每一個(gè)執法行為中都能看到風(fēng)清氣正、從每一項執法決定中都能感受到公平正義。
——依法行政。遵循法定職責必須為、法無(wú)授權不可為的原則，嚴格依照民法典、行政處罰法、行政強制法和《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》等法律法規實(shí)施行政執法。嚴格規范行政執法自由裁量權，防止違法執法、越權執法、簡(jiǎn)單粗暴、畸輕畸重。
——教管結合。堅持教育與懲戒相結合，廣泛運用提醒教育、勸導示范、警示告誡、指導約談等方式開(kāi)展行政執法，做到寬嚴相濟、法理相融，讓執法既有力度又有溫度，實(shí)現政治效果、法律效果和社會(huì )效果相統一。
——創(chuàng )新方式。運用互聯(lián)網(wǎng)、大數據、人工智能等技術(shù)手段推動(dòng)監管創(chuàng )新，推進(jìn)線(xiàn)上線(xiàn)下一體化監管，努力做到監管效能最大化、監管成本最優(yōu)化、對市場(chǎng)主體干擾最小化。
——嚴控風(fēng)險。正確處理發(fā)展與安全的關(guān)系，對觸犯安全、質(zhì)量底線(xiàn)，侵犯他人合法權益、違背公平競爭秩序等違法行為，嚴格依法執法，嚴禁放任不管或者簡(jiǎn)單封殺，守牢安全底線(xiàn)、法律底線(xiàn)和系統性風(fēng)險底線(xiàn)。
二、主要任務(wù)
（一）依法全面規范履行法定職責。
1.依法規范監管行為。貫徹實(shí)施行政處罰法，落實(shí)《廣東省行政檢查辦法》，嚴格規范行政處罰、行政檢查行為，防止隨意檢查、執法擾民擾企。各地區、各部門(mén)開(kāi)展清理整頓、專(zhuān)項整治等工作時(shí)，要嚴格依照法定的權限和程序實(shí)施。依法需要采取查封、扣押、凍結等措施的，應盡可能減少對市場(chǎng)主體正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的影響，除依法需責令關(guān)閉的企業(yè)外，在條件允許的情況下應當為企業(yè)預留必要的流動(dòng)資金和往來(lái)賬戶(hù)。
2.加強權利保護。全面落實(shí)民法典，把民法典作為行政執法重要標尺，不得違法作出減損公民、法人和其他組織合法權益或增加其義務(wù)的決定，不得侵犯人民群眾的合法民事權益。嚴格落實(shí)行政執法告知制度，依法保障行政相對人陳述、申辯、提出聽(tīng)證申請等權利。建立健全人民群眾監督評價(jià)機制，拓寬社會(huì )公眾監督評價(jià)反饋渠道，完善反饋意見(jiàn)處理機制。各級行政執法主體應當按照“誰(shuí)執法誰(shuí)公示”的要求，進(jìn)一步落實(shí)行政執法公示制度。積極推進(jìn)政府公共數據依法有序共享、開(kāi)放和利用。依法保護行政相對人隱私和個(gè)人信息權益。
3.強化監管職責。嚴格按照權責事項清單分解執法職權、確定執法責任，落實(shí)加強日常監管職責。加大食品藥品、公共衛生、自然資源、生態(tài)環(huán)境、安全生產(chǎn)、勞動(dòng)保障、城市管理、交通運輸、金融服務(wù)、教育培訓、法律服務(wù)等重點(diǎn)領(lǐng)域執法力度。根據不同領(lǐng)域風(fēng)險特點(diǎn)和突出問(wèn)題，探索建立重點(diǎn)監管清單制度。加強和改進(jìn)反壟斷與反不正當競爭執法，維護市場(chǎng)公平競爭秩序。嚴禁執法平時(shí)不作為、慢作為，面臨督察問(wèn)責時(shí)“一刀切”、運動(dòng)式、逐利式執法。對違法行為依法作出責令整改決定的，應當及時(shí)復查整改情況，防止“一罰了之”。
4.嚴格合法性審核。全面落實(shí)重大行政執法決定法制審核制度，進(jìn)一步發(fā)揮法律顧問(wèn)、公職律師的作用，確保行政執法決定合法有效。作出清理整頓、專(zhuān)項整治等重大行政執法決定前，應當進(jìn)行合法性審核。在行政補償、行政賠償、行政調解等工作中，應當聽(tīng)取法律顧問(wèn)或者公職律師意見(jiàn)。屬于重大行政決策的事項應當依照《重大行政決策程序暫行條例》和《廣東省重大行政決策程序規定》執行。
（二）完善與創(chuàng )新創(chuàng )造相適應的包容審慎監管方式。
5.推行行政執法減免責清單制度。各級行政執法主體應當依照行政處罰法、行政強制法和《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》及法定職權，制定公布本主體減免責清單并實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。減免責清單包括免處罰清單，從輕、減輕處罰清單，免強制清單；清單中事項名稱(chēng)、基本編碼以廣東省政務(wù)服務(wù)事項管理系統記載為準。上級行政執法主體已制定的減免責清單，下級行政執法主體應直接適用。鄉鎮（街道）的減免責清單根據縣級相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門(mén)的減免責清單匯編制定，做到裁量標準一致、同類(lèi)事項同等處理。減免責清單可單獨以規范性文件形式對外公布，也可在行政處罰自由裁量權適用規則中明確并公布。利用自然災害、事故災害、公共衛生或社會(huì )安全突發(fā)事件實(shí)施的如囤積居奇、哄抬物價(jià)等違法行為，以及納入重點(diǎn)執法領(lǐng)域、潛在風(fēng)險較大、可能造成嚴重后果、糾錯成本較高的違法行為不得納入減免責清單。減免責清單模板由省司法廳制定。
6.推行涉企“綜合查一次”清單制度。市、縣兩級市場(chǎng)監管部門(mén)應當牽頭會(huì )同本級生態(tài)環(huán)境、應急管理等涉企檢查任務(wù)較重的部門(mén)，選取本行政區域內信用等級高的企業(yè)、涉及多部門(mén)檢查的企業(yè)或者新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)中的重點(diǎn)企業(yè)，納入“綜合查一次”企業(yè)清單，于每年3月底前制定年度聯(lián)合檢查計劃，制作個(gè)性化聯(lián)合檢查表單、細化檢查流程，明確檢查事項、依據、范圍、方式、時(shí)間及相關(guān)聯(lián)合檢查部門(mén)。對聯(lián)合檢查中有關(guān)檢驗、檢疫、檢測、技術(shù)鑒定結果，所有聯(lián)合檢查部門(mén)應當直接采用，不得重復進(jìn)行檢驗、檢疫、檢測、技術(shù)鑒定。對已接受聯(lián)合檢查的企業(yè)，除有投訴舉報、上級交辦、其他機關(guān)移送等案件線(xiàn)索或者重點(diǎn)領(lǐng)域治理部署等情形外，相關(guān)部門(mén)在本年度內原則上不再單獨進(jìn)行同類(lèi)檢查。聯(lián)合檢查事項涉及鄉鎮（街道）綜合行政執法職能的，市、縣相關(guān)部門(mén)應當聯(lián)合鄉鎮（街道）實(shí)施。
7.探索執法“觀(guān)察期”制度。除法律、法規、規章明確禁止或者涉及危害公共安全和人民群眾生命健康等情形外，對符合國家和省政策導向、有發(fā)展前景的新業(yè)態(tài)新模式企業(yè)，可給予合理的執法“觀(guān)察期”?！坝^(guān)察期”內優(yōu)先采取教育提醒、勸導示范、警示告誡、行政提示、行政指導、行政約談等柔性執法方式，完善執法“觀(guān)察期”制度指引，謹慎使用行政處罰等嚴厲執法措施。
8.推行信用監管。建立以信用監管為基礎的新型監管機制，依據經(jīng)營(yíng)主體信用評價(jià)等級實(shí)施分級分類(lèi)監管，合理確定、動(dòng)態(tài)調整“雙隨機、一公開(kāi)”中抽查比例和頻次。對誠信守法的監管對象，適當降低抽查比例和頻次，靈活采取自查自糾等承諾式檢查方式；對失信違法的監管對象，適當提高抽查比例和頻次。
9.推行非現場(chǎng)監管。積極探索推行以遠程監管、移動(dòng)監管、預警防控為特征的非現場(chǎng)監管方式。省司法廳、省政務(wù)服務(wù)數據管理局要依托“廣東省行政執法信息平臺和行政執法監督網(wǎng)絡(luò )平臺”（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“兩平臺”）和“粵政易”“粵商通”“粵執法”開(kāi)發(fā)建設非現場(chǎng)執法系統，為各級行政執法主體開(kāi)展在線(xiàn)實(shí)時(shí)非現場(chǎng)檢查、在線(xiàn)實(shí)時(shí)制作調查筆錄、在線(xiàn)核查電子證照、在線(xiàn)備案、在線(xiàn)告知、在線(xiàn)送達等工作提供技術(shù)支撐。各級行政執法主體應當積極應用非現場(chǎng)執法系統開(kāi)展行政執法。非現場(chǎng)執法難以有效監管的，應當及時(shí)開(kāi)展現場(chǎng)執法，嚴禁行政不作為。
10.加強行政執法協(xié)作。按照“部門(mén)協(xié)同、聯(lián)合檢查、分別處理、形成機制”原則，加強綜合執法、聯(lián)合執法、協(xié)作執法的統籌協(xié)調。建立健全鄉鎮（街道）綜合行政執法與上一級相關(guān)部門(mén)執法案件移送及協(xié)調協(xié)作機制，實(shí)現違法線(xiàn)索互聯(lián)、執法標準互通、處理結果互認。完善審批、監管、處罰銜接機制。依托省、市兩級政務(wù)大數據中心，統一歸集，共享“信用廣東”“雙隨機、一公開(kāi)”“互聯(lián)網(wǎng)+監管”“兩平臺”等綜合行政執法數據，著(zhù)力解決基層執法單位數據多頭填報、重復錄入等問(wèn)題。
（三）堅持綜合施策，防止“一刀切”執法。
11.精準穩妥執法。各地區、各部門(mén)要全面落實(shí)行政裁量權基準制度，細化量化本地區、本部門(mén)行政執法行為的裁量范圍、種類(lèi)、幅度等并對外公布。對違法行為的處置，要綜合分析違法具體原因及歷史、現實(shí)因素，準確適用行政處罰法關(guān)于從輕、減輕、不予行政處罰的規定以及行政強制法關(guān)于依法審慎實(shí)施行政強制的規定，確保采取的行政執法措施與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節以及社會(huì )危害程度相當。發(fā)揮“兩平臺”等執法辦案系統的技術(shù)優(yōu)勢，對執法活動(dòng)實(shí)行全過(guò)程留痕管理，作為作出行政處罰決定前判斷行政相對人是否存在主觀(guān)過(guò)錯的參考依據。實(shí)施土地或者房屋征收征用、查封扣押財產(chǎn)、強制拆除等行政執法活動(dòng)，應當提前做好應急預案，防范執法風(fēng)險；對已經(jīng)引發(fā)執法風(fēng)險的，應當暫停相關(guān)行政執法活動(dòng)，妥善處置風(fēng)險。
12.注重信賴(lài)保護。行政執法主體應當遵守信賴(lài)保護原則，非因法定事由并經(jīng)法定程序不得撤銷(xiāo)、更改已經(jīng)生效的執法決定。行政協(xié)議依法確需變更、解除，或者行政執法決定確有錯誤、不當，依法需撤銷(xiāo)、變更，給當事人合法權益造成損失的，行政機關(guān)應當依照民法典、行政許可法、國家賠償法等規定妥善處理。要從維護行政相對人合法權益的角度出發(fā)，制定合法合理的置換補償、賠償方案，最大限度保障行政相對人利益。充分發(fā)揮非訴糾紛解決機制作用，在不損害國家利益、公共利益和他人合法權益的前提下，爭取運用協(xié)商、調解、分階段執行等手段化解行政爭議，努力實(shí)現案結事了。
13.審慎實(shí)施執行措施。在行政處罰執行過(guò)程中，對當事人確有經(jīng)濟困難，需要延期或者分期繳納罰款的，按照行政處罰法有關(guān)規定處理。行政執法主體批準延期、分期繳納罰款的，申請人民法院強制執行的期限，自暫緩或者分期繳納罰款期限結束之日起計算。鼓勵探索與當事人達成執行和解協(xié)議，切實(shí)緩解執行矛盾。依法實(shí)施強制拆除的，要預留合理時(shí)間，容許當事人處理其合法財物；當事人不予處理的，應采用公證、見(jiàn)證等方式對其合法財物清點(diǎn)造冊、制作現場(chǎng)筆錄，并妥善保管、及時(shí)移交當事人。
14.完善執法評估糾錯機制。對在特定時(shí)間、場(chǎng)合頻發(fā)且未能有效治理的違法案件或者受到輿論普遍關(guān)注的執法現象，行政執法主體應當及時(shí)評估執法措施的合理性、必要性和公平性，改進(jìn)和調整執法措施，并及時(shí)向本級人民政府和上級業(yè)務(wù)主管部門(mén)報告。上級機關(guān)要加強督促指導。已經(jīng)作出的行政執法決定確有錯誤或者不當而需要糾正的，應當告知當事人并充分聽(tīng)取陳述、申辯，依法作出撤銷(xiāo)、補正、變更、確認原行政行為違法等決定，做到實(shí)事求是、有錯必糾。
（四）加強執法監督，促進(jìn)行政權力規范透明運行。
15.完善行政執法協(xié)調監督工作體系。加強行政執法監督體制機制和隊伍建設，建立并實(shí)施行政執法監督員制度。2023年底前，建成省市縣鎮四級全覆蓋的行政執法協(xié)調監督工作體系，實(shí)現對行政執法的全方位、全流程協(xié)調監管。充分利用中國法律服務(wù)網(wǎng)行政執法監督批評建議平臺和“粵省心”政務(wù)服務(wù)便民熱線(xiàn)（“12345”）平臺，聽(tīng)取群眾反映的行政執法突出問(wèn)題，及時(shí)、準確回應訴求。
16.規范罰沒(méi)財物管理。嚴格執行行政處罰法，嚴禁下達或者變相下達罰沒(méi)指標，罰沒(méi)收入不得同作出行政處罰決定的行政機關(guān)及其工作人員的考核、考評直接或者變相掛鉤。加快推進(jìn)政府公物倉建設，對罰沒(méi)物品實(shí)行集中管理，建立健全處置審批和備案制度。
17.嚴格落實(shí)行政執法責任。深入開(kāi)展行政執法監督專(zhuān)項行動(dòng)，大力整治行政執法不作為慢作為亂作為、不嚴格不規范不文明不透明、“一刀切”等突出問(wèn)題，依法追究行政執法主體責任。建立健全政府失信責任追究制度，因政府失信導致行政相對人合法權益受損要依法賠償，防止“新官不理舊賬”。
18.全面推進(jìn)執法監管網(wǎng)絡(luò )化、智能化。加快推進(jìn)“兩平臺”向省、市、縣（市、區）、鄉鎮（街道）四級應用全覆蓋，全面實(shí)現執法信息網(wǎng)上錄入、執法程序網(wǎng)上流轉、執法活動(dòng)網(wǎng)上監督和執法情況網(wǎng)上查詢(xún)，為推行新型包容審慎監管機制提供技術(shù)支撐。
三、工作要求
（一）加強組織領(lǐng)導。各地區、各部門(mén)要把全面推行包容審慎監管、打造法治化營(yíng)商環(huán)境作為貫徹習近平法治思想的重要舉措，進(jìn)一步壓實(shí)責任、狠抓落實(shí)，力戒形式主義、官僚主義。要進(jìn)一步加強行政執法隊伍教育培訓，著(zhù)力增強行政執法人員政治意識、法治素養、服務(wù)觀(guān)念和工作能力。要狠抓跟蹤問(wèn)效，將推行包容審慎監管工作情況納入法治廣東建設考評和法治政府建設督察重要內容。
（二）編制公布減免責清單。省有關(guān)部門(mén)應當于2022年6月底前，按規范性文件制定程序編制省級行政執法主體減免責清單，由省司法廳組織統一匯編并在省政府指定載體公布。各地級以上市應參照省的做法，于2022年10月底前完成市級清單編制公布工作。
（三）提供便捷高效公共法律服務(wù)。積極運用公共法律服務(wù)平臺為行政相對人提供法律咨詢(xún)服務(wù)，引導理性表達訴求，依法維護自身合法權益。各級行政執法主體對社會(huì )輿論關(guān)注度高的執法問(wèn)題要主動(dòng)發(fā)聲、解疑釋惑，采用典型案例做好以案釋法工作。加強突發(fā)事件應對的法治宣傳教育和法律服務(wù)。
廣東省人民政府辦公廳
2022年3月3日
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