京政辦發(fā)〔2015〕52號《北京市人民政府辦公廳關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì )資本合作模式的實(shí)施意見(jiàn)》

北京市人民政府辦公廳關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì )資本合作模式的實(shí)施意見(jiàn)





京政辦發(fā)〔2015〕52號

各區、縣人民政府，市政府各委、辦、局，各市屬機構：

為深入貫徹落實(shí)《國務(wù)院辦公廳轉發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì )資本合作模式指導意見(jiàn)的通知》(國辦發(fā)〔2015〕42號)，鼓勵和引導社會(huì )資本參與公共產(chǎn)品和公共服務(wù)項目的投資、運營(yíng)管理，提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給能力與效率，經(jīng)市政府同意，現就在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì )資本合作(Public-Private Partnership，PPP)模式提出如下實(shí)施意見(jiàn)。

一、充分認識推廣政府和社會(huì )資本合作模式的重要意義

政府和社會(huì )資本合作模式是指政府按照依法合規、重諾履約、公開(kāi)透明、公眾受益、積極穩妥的基本原則，采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運營(yíng)管理能力的社會(huì )資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責權利關(guān)系，由社會(huì )資本提供公共服務(wù)，政府依據公共服務(wù)績(jì)效評價(jià)結果向社會(huì )資本支付相應對價(jià)，保證社會(huì )資本獲得合理收益。

推廣政府和社會(huì )資本合作模式是認真貫徹習近平總書(shū)記系列重要講話(huà)和對北京工作重要指示精神，深入落實(shí)《京津冀協(xié)同發(fā)展規劃綱要》的重要舉措，是公共服務(wù)供給機制的重大創(chuàng )新。通過(guò)推廣政府和社會(huì )資本合作模式，有利于完善財政投入和管理方式，提高財政資金使用效益；有利于加快轉變政府職能，推動(dòng)政府從公共產(chǎn)品的直接“提供者”轉變?yōu)樯鐣?huì )資本的“合作者”以及政府和社會(huì )資本合作項目的“監管者”；有利于激發(fā)市場(chǎng)主體活力和發(fā)展潛力，盤(pán)活社會(huì )存量資本，構建高精尖經(jīng)濟結構；有利于提高公共服務(wù)水平，讓人民群眾享有優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)，加快建設國際一流的和諧宜居之都。

二、政府和社會(huì )資本合作模式的適用范圍及操作模式

(一)適用范圍。政府和社會(huì )資本合作模式主要適用于公共服務(wù)領(lǐng)域內的項目，重點(diǎn)在軌道交通、停車(chē)設施、垃圾污水處理、能源、水利、保障性安居工程、醫療、養老、教育、文化、郊區旅游、高速公路等領(lǐng)域推廣。在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政工程等特定領(lǐng)域需要實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)的，按照《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》執行。

(二)操作模式。政府和社會(huì )資本合作項目按支付機制分為使用者付費、可行性缺口補助和政府付費3種類(lèi)型。使用者付費項目指有明確的收費基礎，并且經(jīng)營(yíng)收費能夠完全覆蓋投資成本的項目；可行性缺口補助項目指有經(jīng)營(yíng)收費，但不足以覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源的項目；政府付費項目指缺乏使用者付費基礎、主要依靠政府投入回收投資成本的項目。對于上述3種類(lèi)型的項目，可選擇建設-運營(yíng)-移交(BOT)、建設-擁有-運營(yíng)(BOO)等模式。對于融資平臺公司存量公共服務(wù)項目轉型為政府和社會(huì )資本合作項目，可選擇轉讓-運營(yíng)-移交(TOT)、改建-運營(yíng)-移交(ROT)等模式。

三、規范政府和社會(huì )資本合作項目全生命周期管理

(一)公開(kāi)征集項目。政府部門(mén)和社會(huì )資本均可發(fā)起政府和社會(huì )資本合作項目建議。政府部門(mén)根據經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展規劃及專(zhuān)項規劃提出政府和社會(huì )資本合作項目建議，報市財政局；社會(huì )資本根據本市經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展需求提出政府和社會(huì )資本合作項目建議，通過(guò)行業(yè)主管部門(mén)報市財政局。市財政局將政府和社會(huì )資本合作項目建議納入市級政府和社會(huì )資本合作項目?jì)鋷臁?br />
(二)科學(xué)篩選項目。市財政局、市發(fā)展改革委會(huì )同相關(guān)部門(mén)對市級政府和社會(huì )資本合作項目?jì)鋷熘械捻椖窟M(jìn)行篩選，及時(shí)將條件成熟的項目納入市級政府和社會(huì )資本合作項目庫，并由行業(yè)主管部門(mén)組織編制項目實(shí)施方案，實(shí)施方案包括項目基本情況、經(jīng)濟技術(shù)指標、投資估算、經(jīng)營(yíng)期限、投資回報方式、財政補貼、價(jià)格確定及調價(jià)機制等內容。

(三)擇優(yōu)選擇合作伙伴。政府部門(mén)應當根據合同法、政府采購法及其實(shí)施條例等法律法規，通過(guò)公開(kāi)招標、邀請招標、競爭性磋商、競爭性談判、單一來(lái)源采購等方式，綜合評估參與者的專(zhuān)業(yè)資質(zhì)、技術(shù)能力、管理經(jīng)驗、財務(wù)實(shí)力和信用狀況等因素，依法擇優(yōu)選擇誠實(shí)守信的合作伙伴。

(四)規范合同管理。樹(shù)立平等協(xié)商的理念，按照權責對等原則合理分配項目風(fēng)險，按照激勵相容原則科學(xué)設計合同條款，明確項目的產(chǎn)出說(shuō)明和績(jì)效要求、收益回報機制、退出安排、應急和臨時(shí)接管預案等關(guān)鍵環(huán)節，實(shí)現責權利對等。建立價(jià)格和補貼動(dòng)態(tài)調整機制，確保社會(huì )資本進(jìn)得來(lái)、留得住、有收益預期。

(五)增強履約能力。政府部門(mén)和社會(huì )資本要嚴格按照合同約定做好項目建設、運營(yíng)管理工作。政府部門(mén)要加強工程質(zhì)量、運營(yíng)標準的全過(guò)程監督，對項目建設情況和公共服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行驗收，積極協(xié)調解決項目推進(jìn)中的問(wèn)題。社會(huì )資本要將自身經(jīng)濟利益訴求與政府政策目標、社會(huì )目標相結合，履行好企業(yè)社會(huì )責任，維護公眾利益。在合同履行過(guò)程中，確需變更合同內容、延長(cháng)合同期限的，由政府和社會(huì )資本方協(xié)商解決。

(六)完善退出機制。在政府和社會(huì )資本合作項目執行過(guò)程中，如遇不可抗力或違約事件導致項目提前終止時(shí)，行業(yè)主管部門(mén)要及時(shí)組織接管，保障項目設施持續運行，保證公共利益不受侵害；確需變更社會(huì )資本方的，由政府和社會(huì )資本方協(xié)商解決，但應保持公共服務(wù)的持續性和穩定性。政府和社會(huì )資本合作項目期滿(mǎn)后，要按照合同約定的移交形式、內容和標準進(jìn)行移交，對移交資產(chǎn)進(jìn)行性能測試、資產(chǎn)評估和登記入賬，并按照國家統一的會(huì )計制度進(jìn)行核算，在政府財務(wù)報告中進(jìn)行反映和管理。社會(huì )資本退出也可依托各類(lèi)產(chǎn)權、股權交易市場(chǎng)等渠道進(jìn)行。

四、政策保障

(一)簡(jiǎn)化審批流程。進(jìn)一步減少審批環(huán)節，由市財政局、市發(fā)展改革委牽頭對政府和社會(huì )資本合作項目實(shí)施方案進(jìn)行聯(lián)評聯(lián)審，從項目建設的必要性、合規性、政府和社會(huì )資本合作模式的適用性、財政承受能力以及價(jià)格的合理性等方面，對項目實(shí)施方案進(jìn)行可行性評估，評估結果作為項目決策的重要依據。合同簽署后，有關(guān)部門(mén)可并行辦理必要的審批手續，并對實(shí)施方案中已經(jīng)明確的內容不再作實(shí)質(zhì)性審查，簡(jiǎn)化手續，主動(dòng)服務(wù)，加快推進(jìn)規劃選址、用地預審、項目立項、工商注冊登記等審批核準工作。

(二)完善財稅支持政策。將政府和社會(huì )資本合作項目中政府負擔的資金納入財政預算，并在中期財政規劃、政府財務(wù)報告中進(jìn)行反映。研究制定政府和社會(huì )資本合作專(zhuān)項支持資金管理辦法，給予政府和社會(huì )資本合作項目前期費用墊付、增信、融資貼息、獎勵等支持。符合條件的政府和社會(huì )資本合作項目，可按規定在水電氣熱價(jià)格、行政事業(yè)性收費、稅收等方面享受相關(guān)優(yōu)惠政策。積極支持公共服務(wù)領(lǐng)域存量項目改造和投融資平臺公司轉型，有效化解政府性債務(wù)。

(三)積極推進(jìn)公共服務(wù)領(lǐng)域價(jià)格改革。按照補償成本、合理收益、節約資源、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)、公平負擔的原則，加快理順公共服務(wù)價(jià)格。及時(shí)披露項目運行過(guò)程中的成本變化、公共服務(wù)質(zhì)量等信息，提高定價(jià)調價(jià)的透明度。

(四)多種方式保障項目用地。實(shí)行多樣化土地供應，保障項目建設用地。對符合劃撥用地目錄的項目，可按劃撥方式供地，但劃撥土地不得改變土地用途。建成的項目經(jīng)依法批準可以抵押，土地使用權性質(zhì)不變，待合同經(jīng)營(yíng)期滿(mǎn)后，連同公共設施一并移交政府；實(shí)現抵押權后改變項目性質(zhì)應該以有償方式取得土地使用權的，應依法辦理土地有償使用手續。不符合劃撥用地目錄的項目，以租賃方式取得土地使用權的，租金收入參照土地出讓收入納入政府性基金預算管理。以作價(jià)出資或者入股方式取得土地使用權的，應當以市、區縣人民政府作為出資人，制定作價(jià)出資或者入股方案，經(jīng)市、區縣人民政府批準后實(shí)施。

(五)做好金融服務(wù)。鼓勵金融機構創(chuàng )新符合政府和社會(huì )資本合作模式特點(diǎn)的金融服務(wù)，優(yōu)化信貸評審方式，積極為政府和社會(huì )資本合作項目提供融資支持。鼓勵符合條件的項目運營(yíng)主體在資本市場(chǎng)通過(guò)發(fā)行公司債券、企業(yè)債券、中期票據、定向票據等市場(chǎng)化方式進(jìn)行融資。鼓勵項目公司發(fā)行項目收益債券、項目收益票據、資產(chǎn)支持票據等。市金融工作部門(mén)應當積極搭建社會(huì )資本與金融機構的對接平臺，引導金融機構正確識別、計量和控制風(fēng)險，并按照風(fēng)險可控、商業(yè)可持續原則支持政府和社會(huì )資本合作項目融資。

(六)推進(jìn)信用體系建設。按照重諾履約原則，加強社會(huì )信用體系建設，保障政府和社會(huì )資本合作項目順利實(shí)施。政府部門(mén)要保持政策的連續性和穩定性，依法行政，防止不當干預，認真履行向社會(huì )資本作出的承諾；社會(huì )資本要守信自律，建立科學(xué)的企業(yè)信用管理流程，提升企業(yè)綜合競爭力。咨詢(xún)、法律、會(huì )計等中介機構要增強責任意識，提供質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的服務(wù)。

(七)建立多層次監督管理體系。行業(yè)主管部門(mén)應制定不同領(lǐng)域的行業(yè)技術(shù)標準、公共產(chǎn)品或服務(wù)技術(shù)規范，加強對公共服務(wù)質(zhì)量和價(jià)格的監管。建立政府、公眾共同參與的綜合性評價(jià)體系，建立事前設定績(jì)效目標、事中進(jìn)行績(jì)效跟蹤、事后進(jìn)行績(jì)效評價(jià)的全生命周期績(jì)效管理機制，確保實(shí)現公共利益最大化。依法充分披露項目實(shí)施相關(guān)信息，切實(shí)保障公眾知情權，接受社會(huì )監督。

五、組織實(shí)施

(一)加強組織領(lǐng)導。建立推廣政府和社會(huì )資本合作模式聯(lián)席會(huì )議制度，負責統籌協(xié)調工作；市財政局、市發(fā)展改革委為聯(lián)席會(huì )議主責單位，市財政局主要負責在存量項目中推廣政府和社會(huì )資本合作模式，市發(fā)展改革委主要負責在新建公共服務(wù)項目中推廣政府和社會(huì )資本合作模式，市國土局、市規劃委、市工商局、市金融局以及相關(guān)行業(yè)主管部門(mén)為成員單位。聯(lián)席會(huì )議辦公室設在市財政局，具體工作由市財政局政府與社會(huì )資本合作促進(jìn)中心承擔。

(二)加強示范引導。相關(guān)行業(yè)主管部門(mén)要加快研究梳理在本行業(yè)推廣政府和社會(huì )資本合作模式的相關(guān)政策，探索制定推廣政府和社會(huì )資本合作模式的導則和范本。各區縣、各部門(mén)、各單位要選取市場(chǎng)發(fā)育程度高、具有穩定收益和社會(huì )效益的項目，積極推廣政府和社會(huì )資本合作模式，并及時(shí)總結經(jīng)驗，發(fā)揮好示范帶動(dòng)作用。

(三)搭建信息平臺。利用現代信息技術(shù)，搭建服務(wù)平臺，公開(kāi)政府和社會(huì )資本合作流程、評審標準、項目信息、實(shí)施情況、咨詢(xún)服務(wù)、績(jì)效評價(jià)等相關(guān)信息，確保項目實(shí)施公開(kāi)透明。

(四)加強宣傳引導。積極宣傳政府和社會(huì )資本合作模式的重要意義，做好政策解讀，回應社會(huì )關(guān)切，不斷增進(jìn)共識，營(yíng)造良好氛圍。





 

北京市人民政府辦公廳

2015年11月3日

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