蘇政辦發(fā)〔2024〕15號《江蘇省人民政府辦公廳印發(fā)關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省以下財政體制改革實(shí)施方案的通知》

江蘇省人民政府辦公廳印發(fā)關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省以下財政體制改革實(shí)施方案的通知







蘇政辦發(fā)〔2024〕15號

各市、縣（市、區）人民政府，省各委辦廳局，省各直屬單位：

《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省以下財政體制改革的實(shí)施方案》已經(jīng)省人民政府同意，現印發(fā)給你們，請認真貫徹執行。





 

江蘇省人民政府辦公廳

2024年4月3日






 

關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省以下財政體制改革的實(shí)施方案

根據《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省以下財政體制改革工作的指導意見(jiàn)》（國辦發(fā)〔2022〕20號）要求，為完善我省財政管理體制，制定本實(shí)施方案。

一、完善省與市縣財政事權和支出責任劃分

（一）規范推進(jìn)省以下財政事權劃分。

1．按照國家統一部署，結合我省實(shí)際加快推進(jìn)省以下各級財政事權劃分改革，根據基本公共服務(wù)受益范圍、信息管理復雜程度等事權屬性，清晰界定省、市（設區市，下同）、縣（含縣級市，下同）各級財政事權。對我省已出臺的基本公共服務(wù)等10個(gè)領(lǐng)域改革方案認真落實(shí)并適時(shí)完善。

2．適度強化省級財政事權，將省高速公路、鐵路等相關(guān)專(zhuān)項規劃，全省性、區域性生態(tài)環(huán)境規劃，跨行政區域或流域的國土空間規劃等全局性、外溢性、重要性較強的事項劃分為省級財政事權。

3．將社會(huì )治安、市政交通、城鄉建設、公共設施管理等受益范圍地域性強、由基層政府提供更為便捷有效的基本公共服務(wù)事項劃分為市縣財政事權。逐步規范省與市縣共同財政事權，避免職責不清。

（二）清晰界定省以下財政支出責任。

4．按照“誰(shuí)的財政事權誰(shuí)承擔支出責任”的原則，在政府間財政事權劃分基礎上，合理確定省、市、縣各級財政支出責任。省級財政事權由省政府承擔支出責任，市縣財政事權由市縣政府承擔支出責任。

5．明晰共同財政事權支出責任，區分情況采用按比例、按項目、按標準定額補助等分擔方式。按照減輕基層負擔、體現區域差別的原則，根據經(jīng)濟發(fā)展水平、財力狀況、支出成本等，差別化確定不同區域的市縣財政支出責任。

6．對基本公共服務(wù)等領(lǐng)域體現國民待遇和公民權利、涉及統一市場(chǎng)和要素流動(dòng)的共同財政事權，逐步推動(dòng)制定保障標準，省與市縣按比例差別化分擔支出責任。分擔比例根據市縣人均財力水平等指標分檔確定，并向經(jīng)濟薄弱地區傾斜。研究逐步推進(jìn)同一地區不同領(lǐng)域的財政支出責任分擔比例統一，原則上省不確定市對區的分擔比例。

（三）動(dòng)態(tài)調整省以下財政事權和支出責任劃分。

7．根據國家統一部署和相關(guān)領(lǐng)域事務(wù)管理及執行方式、機構職能調整等實(shí)際，動(dòng)態(tài)調整省以下財政事權和支出責任劃分。結合各地區經(jīng)濟發(fā)展水平、財政自給率變化、支出成本差異等情況，動(dòng)態(tài)調整共同財政事權省與市縣支出責任分擔比例。

二、理順省與市縣政府間收入關(guān)系

（四）穩步推進(jìn)收入劃分。

8．參照稅種屬性并結合我省實(shí)際，將中央財政分配我省的總分機構企業(yè)所得稅等收入繼續作為省級收入，金融、電力、石油、鐵路、高速公路等領(lǐng)域稅費收入作為省級收入或在市縣間合理分配。除按規定上繳財政的國有資本經(jīng)營(yíng)收益外，原則上不再按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分收入。

9．根據省與市縣財政事權和支出責任劃分、省內區域間經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展、財政收入分布和規模、財政收支均衡度等情況，適時(shí)穩步調整省與市縣收入劃分。將稅基流動(dòng)性強、區域間分布不均、年度間收入波動(dòng)較大的稅收收入作為省級收入或由省級分享較高比例，將稅基較為穩定、地域屬性明顯的稅收收入作為市縣級收入或由市縣分享較高比例。

10．省各有關(guān)部門(mén)不得違反規定在財政體制外集中財政收入，現行體制外集中政策要盡快清理取消，原已規定期限且不宜提前取消的，政策到期后不再延續。

（五）規范收入分享方式。

11．結合我省經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展需要，適時(shí)調整省與市縣稅收收入分享方式，將“增量集中”調整為“按比例直接分享”。逐步統一省與市縣非稅收入的分享方式。除國家另有規定外，不得出臺各類(lèi)區域的財政收入全返或增量返還政策，確需支持的通過(guò)規范的轉移支付安排。嚴格落實(shí)減稅降費及退稅緩費政策，結合稅源實(shí)際合理編制收入預算，依法依規征稅收費，嚴禁虛收空轉、收“過(guò)頭稅費”、亂收費，不得違規對稅費收入指標進(jìn)行考核排名。逐步清理不當干預市場(chǎng)和與稅費收入相掛鉤的補貼或返還政策。

（六）增強省級調控能力。

12．結合省級財政支出責任、區域間均衡度、中央對地方轉移支付、基層“三保”等因素，適度增強省級統籌調控能力。省級財力增量原則上主要用于省對市縣一般性轉移支付，推動(dòng)蘇北、蘇中、蘇南區域協(xié)調發(fā)展和基本公共服務(wù)均等化。

13．根據國家有關(guān)規定，逐步完善增值稅留抵退稅分擔機制，緩解退稅相對集中市縣的退稅壓力。

（七）動(dòng)態(tài)調整收入劃分。

14．探索建立省內區域間均衡度評估機制，定期開(kāi)展評估。在保持省與市縣財力格局總體穩定前提下，動(dòng)態(tài)調整完善相關(guān)收入劃分，通過(guò)合理調整收入分享方式或分享比例等辦法，促進(jìn)區域間均衡發(fā)展。省與市縣財政體制調整涉及的收支劃分和上解等具體辦法，報同級人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )備案。

三、完善省對市縣轉移支付制度

（八）優(yōu)化一般性轉移支付管理。

15．一般性轉移支付主要用于均衡區域間基本財力配置，不指定具體支出用途，由市縣政府統籌使用，重點(diǎn)向經(jīng)濟薄弱地區、基層縣區、革命老區以及擔負生態(tài)保護、糧食和重要農產(chǎn)品生產(chǎn)等職責的重要功能區域傾斜，促進(jìn)財力分布更加均衡。

16．省級財政結合財力情況，建立一般性轉移支付合理增長(cháng)機制，結合均衡區域間財力需要，逐步提高省對市縣均衡性轉移支付規模。

（九）完善共同財政事權轉移支付管理。

17．共同財政事權轉移支付與財政事權和支出責任劃分改革相銜接，用于履行本級政府應承擔的共同財政事權支出責任。根據基本公共服務(wù)保障標準、支出責任分擔比例、常住人口規模等，結合政策目標和財力可能，足額安排省對市縣共同財政事權轉移支付。市縣政府要確保上級撥付的共同財政事權轉移支付資金全部安排用于履行相應財政事權。

18．根據國家統一部署，結合我省重大民生政策統籌協(xié)調機制要求，建立與基本公共服務(wù)項目相銜接的民生支出清單管理制度，在教育、醫療保障、民政、社會(huì )保障等領(lǐng)域先行開(kāi)展，并逐步擴大范圍。建立民生政策備案制度，在確保國家和省定標準落實(shí)到位、財力可承受前提下，市縣可出臺新的民生政策，并按程序報上級備案。

19．共同財政事權轉移支付暫列一般性轉移支付，探索推動(dòng)同一領(lǐng)域上級轉移支付資金和本級財力統籌安排使用。

（十）加強專(zhuān)項轉移支付管理。

20．專(zhuān)項轉移支付用于保障重大部署落實(shí)和辦理特定事項，資金定向精準使用，強化對下級政府的激勵引導。除國家另有規定外，不得用于補助單位人員經(jīng)費和運轉經(jīng)費，以及樓堂館所等國家明令禁止的相關(guān)項目建設。

21．建立專(zhuān)項轉移支付評估調整機制，強化評估結果應用，嚴控新增項目和資金規模，整合政策目標接近、資金投入方向類(lèi)同、資金管理方式相近的項目，逐步退出市場(chǎng)機制能夠有效調節的相關(guān)領(lǐng)域。

（十一）健全轉移支付動(dòng)態(tài)管理機制。

22．落實(shí)黨政機關(guān)習慣過(guò)緊日子的要求，堅持勤儉節約、節用裕民原則，不斷完善省對市縣轉移支付結構，增強基層公共服務(wù)保障能力，落實(shí)中央和省重大決策部署。

23．嚴格各類(lèi)轉移支付設立條件和決策程序，健全轉移支付定期評估和退出機制。對支持同一戰略、同一領(lǐng)域、同一行業(yè)的轉移支付，加強統籌、協(xié)同實(shí)施。

24．根據省內區域間均衡度等變化，及時(shí)調整完善相關(guān)轉移支付資金分配辦法，按照規范的轉移支付管理辦法，主要采用因素法或項目法分配轉移支付資金。采用因素法時(shí)，應當選擇與財政收支政策和對應事項有較強相關(guān)性的因素，賦予不同因素相應權重或標準，并結合實(shí)際運用財政困難程度、支出成本差異、績(jì)效評價(jià)結果等系數加以調節，采取公式化方式測算，體現明確的政策導向和支持重點(diǎn)。采用項目法時(shí)，應遵循公平、公正、公開(kāi)的原則，結合實(shí)際采取競爭性評審等方式，按照規范程序分配下達。

25．健全財政資金直達機制，將與中央財政直達資金對應的地方財政資金納入直達范圍，加快資金分配下達使用，加強資金管理和監控，根據輕重緩急和項目實(shí)際進(jìn)度統籌安排支出，更好發(fā)揮惠企利民作用。

26．強化各類(lèi)轉移支付資金分配、撥付、使用監管，加強資金績(jì)效管理和監督，探索建立以共同財政事權轉移支付和專(zhuān)項轉移支付為重點(diǎn)的后評價(jià)制度，將績(jì)效評價(jià)、后評價(jià)結果、財會(huì )監督結果作為完善政策、安排預算、改進(jìn)管理的重要依據。

四、加強地方政府債務(wù)管理

（十二）明確分級管理責任。

27．根據國家規定，堅持省委、省政府對全省債務(wù)風(fēng)險負總責，抓好高風(fēng)險市縣債務(wù)風(fēng)險處置工作。省以下各級黨委和政府承擔主體責任，按屬地原則和管理權限各負其責。積極穩妥防范化解債務(wù)風(fēng)險，堅決遏制增量，穩妥處置存量，牢牢守住不發(fā)生區域性系統性風(fēng)險底線(xiàn)。

28．加強開(kāi)發(fā)區（含新區、園區等，下同）的債務(wù)管理，保持與財政管理體制相適應，強化開(kāi)發(fā)區管委會(huì )等政府派出機關(guān)舉債融資約束，合理控制政府債務(wù)規模，切實(shí)防范債務(wù)風(fēng)險。

（十三）健全地方政府依法適度舉債機制。

29．合理適度申報年度新增地方政府債務(wù)限額需求，一般債務(wù)限額與一般公共預算收入相匹配，專(zhuān)項債務(wù)限額與政府性基金預算收入及項目收益相匹配。加強專(zhuān)項債券項目合規性審核和風(fēng)險把控，認真落實(shí)國家關(guān)于地方政府專(zhuān)項債券投向領(lǐng)域有關(guān)規定，進(jìn)一步強化專(zhuān)項債券項目源頭把關(guān)，在專(zhuān)項債券項目?jì)?、發(fā)行安排等工作中嚴格執行投向領(lǐng)域和禁止類(lèi)項目清單。專(zhuān)項債券必須用于有一定收益的公益性建設項目，期限要與項目期限相匹配，專(zhuān)項債券項目對應的政府性基金收入、專(zhuān)項收入應當及時(shí)足額繳入國庫，保障專(zhuān)項債券到期本息償付。建立健全專(zhuān)項債券項目全生命周期收支平衡機制，實(shí)現融資規模與項目收益相平衡。依法落實(shí)到期法定債務(wù)償還責任。

30．嚴格落實(shí)違規使用地方政府專(zhuān)項債券處理處罰機制，對專(zhuān)項債券使用管理問(wèn)題突出的地區，采取扣減新增專(zhuān)項債務(wù)限額、暫停發(fā)行使用專(zhuān)項債券、收回閑置專(zhuān)項債券資金等措施進(jìn)行處理處罰，并適時(shí)公布負面典型案例。

五、規范市縣財政管理

（十四）優(yōu)化市與區、縣與鄉財政管理體制。

31．市縣政府在劃分財政事權時(shí)，要加強自身在維護統一市場(chǎng)、推動(dòng)區域發(fā)展等方面的財政事權。市要加強統籌，適當上移支出責任，在分配省補資金和安排自有資金時(shí)，向涉農區重點(diǎn)傾斜。市縣政府確需委托下級履行的財政事權，需足額安排資金，不得以考核評比、下達任務(wù)、要求配套等任何形式，變相增加或向下級轉嫁支出責任。

32．市縣政府要穩步推進(jìn)收入劃分改革，逐步規范市與區、縣與鄉（含鎮、街道等，下同）收入分享方式，同一稅費收入在市與區、縣與鄉之間的歸屬和分享比例3年內逐步統一。

33．市縣政府要進(jìn)一步健全完善轉移支付制度，優(yōu)化轉移支付結構，加大轉移支付力度，增強下級政府基本公共服務(wù)保障能力，下級政府要將上級轉移支付和自有財力優(yōu)先用于基本公共服務(wù)，承擔基本公共服務(wù)的組織落實(shí)責任。

34．各市不得在省管縣財政體制之外集中縣財政收入或增加縣支出責任。各市自行要求所轄縣提高民生政策保障標準的，要充分征求意見(jiàn)，并按省重大民生政策統籌協(xié)調機制規定給予縣20%以上提標補助。

35．市與區、縣與鄉財政體制調整涉及的收支劃分以及上解等具體辦法，應征求省財政廳意見(jiàn)，并依法報同級人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )備案。

（十五）規范開(kāi)發(fā)區財政管理體制。

36．未單獨設立財政管理機構的開(kāi)發(fā)區等預決算按照部門(mén)預決算管理，納入同級政府或設立該開(kāi)發(fā)區政府的部門(mén)預決算并單獨列示。單獨設立財政管理機構的開(kāi)發(fā)區，參照實(shí)行獨立的財政管理體制，預決算納入同級政府或設立該開(kāi)發(fā)區政府的預決算并單獨列示。各地在依法依規的前提下，可結合本地實(shí)際探索創(chuàng )新開(kāi)發(fā)區財政管理體制模式，更好調動(dòng)各方積極性。各地應規范開(kāi)發(fā)區財政管理，明確開(kāi)發(fā)區財政體制和預決算管理等事項，報省財政廳備案。

（十六）強化縣級“三保”保障機制。

37．建立縣級（縣、縣級市、區，下同）基本財力長(cháng)效保障機制，堅持縣級為主、市級幫扶、省級兜底、中央激勵，全面落實(shí)基層“三保”責任?？h級是“三保”保障主體，要統籌上級轉移支付和自有財力，立足自身兜牢“三保”底線(xiàn)。市要對區“三保”兜底負責，按照省直管縣財政管理體制的要求，繼續履行統籌協(xié)調區域發(fā)展的重要職責，對縣“三保”加強督促管理和支持幫扶，與縣責任共擔，及早處置風(fēng)險隱患，切實(shí)防范風(fēng)險蔓延和上移。省級加大對市縣特別是困難地區的支持力度。

38．建立健全事前審核、事中監控、事后處置的工作機制。實(shí)施縣級“三保”預算審核制度，縣預算直接報省級審核，區預算由市匯總初審后報省級審核；硬化“三保”預算執行約束，科學(xué)精準調度庫款，堅持“三保”支出在財政支出中的優(yōu)先順序；加強財政運行監測，動(dòng)態(tài)分析研判縣級財政運行狀況，加強“三保”風(fēng)險防范和應急處置，確?；鶎?ldquo;三保”不出任何問(wèn)題。

（十七）推動(dòng)鄉財縣管提質(zhì)增效。

39．縣級政府要統籌所轄鄉協(xié)調發(fā)展，明確鄉財政管理機構，理順縣與鄉財政管理體制，加強機構和人員編制保障，確保有效履行鄉財政管理職能。結合預算管理一體化系統建設和應用，調整優(yōu)化鄉財政工作職能，強化縣級財政對鄉財政在預算編制、預算執行、國有資產(chǎn)、隊伍建設等方面的監督和管理，切實(shí)提高鄉財政管理水平。

40．縣級政府要加強對財力薄弱鄉的支出保障，加大對農村公益性事業(yè)發(fā)展的支持力度，防范化解鄉財政運行風(fēng)險。將財政收入難以覆蓋支出需要、財政管理能力薄弱的鄉全部納入“鄉財縣管”范圍，加強人員統一管理和業(yè)務(wù)能力提升，促進(jìn)鄉財政收支平衡和平穩運行。

（十八）增強基層財政可持續能力。

41．各地各部門(mén)要堅持把習慣過(guò)緊日子作為常態(tài)化要求，用黨政機關(guān)“緊日子”助力人民“好日子”。要加強財政收支管理，嚴控一般性支出，切實(shí)把寶貴資金用在發(fā)展緊要處、民生急需上。要科學(xué)規劃實(shí)施重大投資項目，嚴禁脫離實(shí)際、超越經(jīng)濟發(fā)展水平搞建設，嚴禁急功近利、寅吃卯糧違規舉債上項目。

42．各級政府要把財政更可持續擺在突出位置。出臺涉及增加財政支出的重大政策和實(shí)施重大政府投資項目前，按規定進(jìn)行財政承受能力評估。除國家和省統一要求以及共同財政事權下級政府應負擔部分外，上級政府及其部門(mén)不得要求下級配套或變相配套。加強跨年度預算平衡，對中長(cháng)期支出事項、跨年度項目等納入中期財政規劃管理，與年度預算加強銜接。落實(shí)重大民生政策統籌協(xié)調機制，推動(dòng)民生支出與經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調、與財力狀況相匹配、與實(shí)施條件相適應。

各地各有關(guān)部門(mén)要充分認識進(jìn)一步推進(jìn)省以下財政體制改革的重要意義，把思想和行動(dòng)統一到黨中央、國務(wù)院決策部署和省委、省政府工作要求上來(lái)，深刻領(lǐng)悟“兩個(gè)確立”的決定性意義，堅決做到“兩個(gè)維護”，精心組織、周密安排，穩步推進(jìn)各項改革。各市、縣人民政府要認真抓好貫徹落實(shí)，推動(dòng)各項改革任務(wù)落地見(jiàn)效。省財政廳等有關(guān)部門(mén)要加強對市縣的指導督促，確保各項改革任務(wù)取得實(shí)效。

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