中共山東省委辦公廳山東省人民政府辦公廳關(guān)于開(kāi)展農村宅基地“三權分置”試點(diǎn)促進(jìn)鄉村振興的實(shí)施意見(jiàn)

中共山東省委辦公廳山東省人民政府辦公廳關(guān)于開(kāi)展農村宅基地“三權分置”試點(diǎn)促進(jìn)鄉村振興的實(shí)施意見(jiàn)
 

為深入貫徹《中共山東省委山東省人民政府關(guān)于貫徹落實(shí)中央決策部署實(shí)施鄉村振興戰略的意見(jiàn)》精神，積極推進(jìn)農村宅基地所有權、資格權和使用權“三權分置”試點(diǎn)工作，充分發(fā)揮宅基地改革對鄉村振興的促進(jìn)作用，制定本實(shí)施意見(jiàn)。

一、總體要求

（一）指導思想。以習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想為指導，全面貫徹落實(shí)黨的十九大和十九屆二中、三中全會(huì )精神，緊緊圍繞實(shí)施鄉村振興戰略，以切實(shí)保障和維護農民宅基地權益為出發(fā)點(diǎn)，以正確處理農民和宅基地關(guān)系為主線(xiàn)，探索落實(shí)宅基地集體所有權、保障宅基地農戶(hù)資格權和農民房屋財產(chǎn)權、適度放活宅基地和農民房屋使用權、完善宅基地管理的體制機制，盤(pán)活農村建設用地，提高土地資源節約集約利用水平，滿(mǎn)足鄉村發(fā)展需求，促進(jìn)鄉村振興。

（二）基本原則

1．堅持城鄉統籌。堅持把推動(dòng)宅基地改革和盤(pán)活農村集體建設用地放在城鄉統籌的大局中考慮，著(zhù)力破解阻礙城鄉要素自由流動(dòng)的體制機制性障礙，促進(jìn)城鄉融合發(fā)展。

2．堅持底線(xiàn)思維。牢牢把握穩中求進(jìn)的工作總基調，確保土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線(xiàn)不突破、農民利益不受損。

3．堅持尊重民意。充分發(fā)揮農民群眾和集體經(jīng)濟組織主動(dòng)性和創(chuàng )造性，切實(shí)尊重農民意愿，維護農民合法權益，使試點(diǎn)成果惠及廣大群眾。

4．堅持因地制宜。充分考慮各地經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展狀況和資源稟賦差異，探索形成適合不同地區的宅基地“三權分置”、農村建設用地盤(pán)活路徑和辦法。

（三）試點(diǎn)范圍。本次試點(diǎn)以縣級行政區域為單位，根據東中西部、遠近郊區和山地平原特點(diǎn)，兼顧不同發(fā)展階段和模式，每個(gè)設區的市確定1個(gè)試點(diǎn)縣（市、區）。

二、工作任務(wù)

（一）全面摸清農村土地利用現狀。開(kāi)展農村不動(dòng)產(chǎn)權籍調查，全面查清農村居民點(diǎn)建設用地及房屋利用現狀，建立包含土地權利人、地類(lèi)、宗地面積、建筑面積以及人口、利用狀況等信息的農村建設用地數據庫。

（二）科學(xué)編制和統籌實(shí)施村莊規劃

1．優(yōu)化空間布局。原則上，城市、縣城、鎮總體規劃確立的城區（鎮區）規劃建設用地范圍內的村莊，按照城市、縣城、鎮總體規劃和控制性詳細規劃統一建設住宅樓或住宅小區；城鎮郊區的村莊向城鎮社區集中；人口少、布局零散以及基礎設施不完善的村莊，集中建設中心村或農村社區；對有民族特色、傳統風(fēng)貌村莊，實(shí)施保護優(yōu)先，統籌開(kāi)發(fā)。探索以鄉鎮或新型社區為單位，統籌考慮農民就近就業(yè)、生態(tài)和諧等多種因素，做好農業(yè)產(chǎn)業(yè)園、科技園、創(chuàng )業(yè)園用地安排，規劃建設一定規模的標準化廠(chǎng)房，促進(jìn)農村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。

2．科學(xué)編制實(shí)施村莊規劃。充分發(fā)揮國土空間規劃在鄉村振興戰略實(shí)施過(guò)程中的引領(lǐng)作用，以服務(wù)鄉村產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興和組織振興為宗旨，加快推進(jìn)村莊土地利用規劃等的編制步伐，統籌安排居住、生態(tài)、產(chǎn)業(yè)、基礎設施用地布局，預留發(fā)展空間，實(shí)施“多規合一”，形成“一張圖”管理模式。按照“一次規劃、分步實(shí)施、有序推進(jìn)”的原則，統籌協(xié)調好耕地保護、村莊（社區）建設、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)保護等相互關(guān)系。保障農民群眾對規劃的知情權、參與權、監督權，體現民眾意愿。

（三）探索落實(shí)宅基地“三權分置”

1．完善集體經(jīng)濟組織對宅基地所有權實(shí)現方式。探索宅基地作為集體經(jīng)濟組織所有的確權登記，明晰集體土地產(chǎn)權歸屬。保障集體所有權人對集體土地依法享有占有、使用、收益和處分的權利，依法依規行使村莊規劃以及宅基地分配、使用、退出、流轉等的管理職責，實(shí)事求是處理歷史遺留問(wèn)題。保障集體成員在宅基地規劃、分配、使用、處分等重大事項中的知情權、參與權、監督權。

2．探索保障宅基地農戶(hù)資格權和農民房屋財產(chǎn)權

（1）完善認定方式。健全農村集體經(jīng)濟組織成員資格認定程序，嚴格執行“一戶(hù)一宅”政策，探索以戶(hù)為單位落實(shí)集體經(jīng)濟組織成員宅基地資格權，完善宅基地資格權細化到人的確認方式。對于回鄉安置、就業(yè)安置、人才引進(jìn)的，由縣級政府研究制定到村落戶(hù)的相關(guān)政策。探索農民房屋財產(chǎn)權保障方式。不得以退出宅基地作為農民進(jìn)城落戶(hù)條件，禁止宅基地農戶(hù)資格權轉讓。

（2）拓寬實(shí)現形式。改變單一以宅基地使用權作為資格權的實(shí)現方式，探索允許符合條件的農民申請公共租賃住房和換股權、換貨幣等多種實(shí)現形式。對于無(wú)后備土地資源提供宅基地的地區，可探索建立資格權與城鎮住房保障體系銜接機制，將符合城鎮住房保障條件且無(wú)法享受宅基地資格權的農戶(hù)納入城鎮住房保障系統。

（3）探索退出和重獲辦法。鼓勵有條件的農戶(hù)自愿有償退出資格權；對有退出意向但又不想徹底失去宅基地資格權的農戶(hù)，可探索采取“留權不留地”、頒發(fā)地票期權等方式保留資格權。探索建立宅基地資格權重獲制度，自然災害造成宅基地使用權滅失的、進(jìn)城落戶(hù)農民自愿將宅基地無(wú)償退給集體的，可以重新獲得宅基地資格權。

3．在農村集體土地確權登記發(fā)證基礎上，加快推進(jìn)農村房地一體的不動(dòng)產(chǎn)權籍調查和確權登記發(fā)證工作，探索開(kāi)展新型農村社區不動(dòng)產(chǎn)登記。

（四）探索放活宅基地和農民房屋使用權

1．探索建立宅基地有償使用機制。對于因歷史造成的超標準占用宅基地、“一戶(hù)多宅”以及非本集體經(jīng)濟組織成員除繼承房屋以外占有和使用的宅基地，探索建立由農村集體經(jīng)濟組織主導下的有償使用制度，明確有償使用標準，超出規定面積部分實(shí)行有償使用。

2．探索宅基地和農民房屋使用權放活方式。按照房地一體的原則，合理確定宅基地和農民房屋通過(guò)轉讓、互換、贈與、繼承、出租、入股等方式流轉的適用范圍，設定流轉期限、途徑和用途。探索放活宅基地和農民房屋使用權，城鎮和鄉村居民可以利用自有住宅依法從事休閑、旅游經(jīng)營(yíng)等。不得違法違規買(mǎi)賣(mài)宅基地，嚴格實(shí)行土地用途管制，嚴格禁止下鄉利用農村宅基地建設別墅大院和私人會(huì )館。

（五）盤(pán)活農村集體建設用地促進(jìn)鄉村振興

1．完善宅基地退出制度。完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，本著(zhù)“對非法占用的行政強制退出、合法閑置的經(jīng)濟杠桿調節、自愿退出的合理補償激勵”的原則，探索有償轉讓、有償調劑、有償收回等方式，引導農村宅基地以多種形式規范有序退出。

2．開(kāi)展農村居民點(diǎn)整治。在嚴格保護歷史文化遺產(chǎn)、傳統村落、民族村寨、傳統建筑和保持特色風(fēng)貌的前提下，鼓勵通過(guò)舊村改造、城鄉建設用地增減掛鉤、異地搬遷等方式，分類(lèi)實(shí)施農村宅基地整治。探索建立集體經(jīng)濟組織宅基地使用權收儲機制，對收回宅基地實(shí)施集中儲備、開(kāi)發(fā)或復墾。市、縣（市、區）政府可探索建立農村宅基地收儲再利用專(zhuān)項資金，專(zhuān)項用于宅基地收儲再利用的啟動(dòng)、獎勵、補助及復墾工程。

3．盤(pán)活存量集體建設用地促進(jìn)農村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。充分利用盤(pán)活的農村集體建設用地資源，為新型社區公共交通、教育體育、醫療衛生、就業(yè)服務(wù)、居家養老、取暖設施、垃圾和污水處理、生態(tài)景觀(guān)建設、旅游休閑等公共基礎設施配套提供用地保障。在滿(mǎn)足規劃和用途管制等前提下，鼓勵集體經(jīng)濟組織以自營(yíng)、出租、入股、聯(lián)營(yíng)等方式，將盤(pán)活的農村集體建設用地及空閑農房，用于發(fā)展鄉村民宿、健康養老、生態(tài)教育、旅游小鎮、民俗展覽、創(chuàng )意辦公、休閑農業(yè)、鄉村旅游和農產(chǎn)品冷鏈、初加工、倉儲等一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展項目。

（六）加強農村集體經(jīng)濟組織收益管理。探索建立農村集體經(jīng)濟組織收益管理制度，合理進(jìn)行收益分配，農戶(hù)宅基地有償使用或退出后集體取得的收益部分，應當作為集體經(jīng)濟組織的土地增值收益，由集體成員共同分享，主要用于基礎設施建設配套、建筑補助等，納入農村集體資產(chǎn)統一管理，分配情況納入村務(wù)公開(kāi)內容。

（七）完善宅基地批后監管機制。發(fā)揮村民自治組織作用，探索建立農村集體經(jīng)濟組織對宅基地取得、使用、退出以及抵押擔保等的審核和管理制度。建立縣級農村宅基地動(dòng)態(tài)管理系統，實(shí)現宅基地申請、審批、利用、流轉、查處等信息的互聯(lián)互通、動(dòng)態(tài)管理、公開(kāi)查詢(xún)，強化對鄉鎮、村宅基地管理和實(shí)施情況的監督。

三、實(shí)施步驟

本次試點(diǎn)時(shí)間為兩年，分為三個(gè)階段。

（一）準備階段（2018年6月）。開(kāi)展農村居民點(diǎn)建設用地和農民房屋的利用現狀和權屬情況調查。編制試點(diǎn)實(shí)施方案，明確試點(diǎn)任務(wù)內容、要求、時(shí)限和保障措施。試點(diǎn)實(shí)施方案由市委、市政府審核，報省農村土地制度改革試點(diǎn)工作領(lǐng)導小組辦公室備案。

（二）實(shí)施階段（2018年7月-2019年11月）。試點(diǎn)縣（市、區）按照要求，探索制定相關(guān)規章制度，按照邊試點(diǎn)、邊研究、邊總結、邊提煉的要求推進(jìn)試點(diǎn)工作，于2018年12月底前形成制度性成果，提交關(guān)于宅基地“三權分置”、農村集體建設用地盤(pán)活利用情況的年度總結報告，經(jīng)市委、市政府審核后報省農村土地制度改革試點(diǎn)工作領(lǐng)導小組辦公室。省農村土地制度改革試點(diǎn)工作領(lǐng)導小組辦公室會(huì )同有關(guān)部門(mén)，形成年度試點(diǎn)工作情況報告報省委、省政府。2019年1—11月，試點(diǎn)縣（市、區）持續推進(jìn)試點(diǎn)工作，于2019年11月底前形成全面系統的總結報告、政策實(shí)施效果和相關(guān)建議，經(jīng)市委、市政府審核后報省農村土地制度改革試點(diǎn)工作領(lǐng)導小組辦公室。

（三）驗收階段（2019年6月-12月）。省農村土地制度改革試點(diǎn)工作領(lǐng)導小組辦公室依據實(shí)施意見(jiàn)和各地試點(diǎn)實(shí)施方案，組織試點(diǎn)驗收并形成試點(diǎn)工作總結報告報省委、省政府。

四、保障措施

（一）加強組織領(lǐng)導。省農村土地制度改革試點(diǎn)工作領(lǐng)導小組負責試點(diǎn)組織領(lǐng)導工作。省農村土地制度改革試點(diǎn)工作領(lǐng)導小組辦公室會(huì )同相關(guān)部門(mén)共同建立試點(diǎn)工作推進(jìn)機制，統籌協(xié)調、指導試點(diǎn)工作。各級黨委和政府要高度重視，研究和協(xié)調解決試點(diǎn)工作遇到的困難和問(wèn)題。建立責任到人的市、縣、鄉、村四級聯(lián)動(dòng)機制。引導集體經(jīng)濟組織建立健全管理議事決策、民主監督管理、財產(chǎn)管理等機制，充分發(fā)揮村民自治組織作用，切實(shí)保障工作實(shí)施。

（二）拓展投融資渠道。財政部門(mén)要將試點(diǎn)工作經(jīng)費納入預算，保障試點(diǎn)工作開(kāi)展。國土資源部門(mén)要加大統籌力度，推進(jìn)城鄉建設用地增減掛鉤節余指標、耕地占補平衡指標依法調劑使用，所得收益可用于試點(diǎn)工作。積極引導國有大中型企業(yè)、社會(huì )資本參與土地整治、城鄉建設用地增減掛鉤項目實(shí)施和農民房屋使用權盤(pán)活，拓展鄉村振興資金投入渠道。

（三）整合各類(lèi)政策資源。各相關(guān)部門(mén)要充分利用現有的農業(yè)農村、交通水利、美麗鄉村建設、特色小鎮、文化旅游等方面政策，加大對試點(diǎn)縣（市、區）支持力度，形成聚合效應。在土地利用總體規劃各類(lèi)指標不變、不占基本農田的前提下，允許縣級政府通過(guò)調整鄉鎮土地利用規劃，合理優(yōu)化村莊用地布局，有效利用農村零星分散的存量建設用地。支持利用宅基地從事休閑旅游，利用收儲農村閑置宅基地發(fā)展農村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)。

（四）加強宣傳和技術(shù)指導。各級宣傳部門(mén)要充分利用各類(lèi)新聞媒體大力宣傳開(kāi)展農村宅基地“三權分置”試點(diǎn)促進(jìn)鄉村振興的意義、任務(wù)目標和相關(guān)政策法規，充分調動(dòng)各級各部門(mén)干部群眾積極性和自覺(jué)性。各相關(guān)部門(mén)要結合自身職能，切實(shí)加強對基層工作人員的培訓和技術(shù)指導。

（五）強化工作督導和獎勵措施。各級各有關(guān)部門(mén)要按照職責分工，加強對試點(diǎn)工作的監督和指導，強化信息共享，切實(shí)做到試點(diǎn)工作風(fēng)險可控，發(fā)現問(wèn)題及時(shí)商議糾正。省農村土地制度改革試點(diǎn)工作領(lǐng)導小組辦公室要建立督查通報制度，切實(shí)加強監督評價(jià)，對試點(diǎn)工作成效顯著(zhù)的縣（市、區）給予新增建設用地指標獎勵，在土地整理項目安排方面給予重點(diǎn)傾斜。

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