京政發(fā)〔2017〕3號《北京市人民政府關(guān)于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的實(shí)施意見(jiàn)》

《北京市人民政府關(guān)于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的實(shí)施意見(jiàn)》





京政發(fā)〔2017〕3號

京政發(fā)〔2017〕3號

各區人民政府，市政府各委、辦、局，各市屬機構：

為貫徹落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見(jiàn)》（國發(fā)〔2015〕63號）精神，改革和完善本市國有資產(chǎn)管理體制，不斷提高國有經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量和效益，現提出以下實(shí)施意見(jiàn)。

一、總體要求

深入貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會(huì )精神，深入學(xué)習貫徹習近平總書(shū)記系列重要講話(huà)和對北京重要指示精神，牢固樹(shù)立創(chuàng )新、協(xié)調、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念，牢牢把握首都城市戰略定位，堅持權責明晰、突出重點(diǎn)、放管結合、穩妥有序的原則，按照政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、所有權與經(jīng)營(yíng)權分離的要求，以管資本為主加強國有資產(chǎn)監管，改革完善國有資本授權經(jīng)營(yíng)體制，進(jìn)一步確立國有企業(yè)的市場(chǎng)主體地位，推進(jìn)國有資產(chǎn)監管機構職能轉變，更好地適應市場(chǎng)化、現代化、國際化新形勢和經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，不斷增強國有經(jīng)濟活力、控制力、影響力和抗風(fēng)險能力。

二、主要任務(wù)

（一）加強和完善黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導

1.切實(shí)發(fā)揮國有企業(yè)黨組織的領(lǐng)導核心和政治核心作用。毫不動(dòng)搖地堅持黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導，毫不動(dòng)搖地加強國有企業(yè)黨的建設，充分發(fā)揮企業(yè)黨組織把方向、管大局、保落實(shí)的作用。堅持問(wèn)題導向和底線(xiàn)思維，抓好頂層設計和全程把關(guān)，加強對改革思路和重要舉措的研究和論證，增強改革決策的科學(xué)性、協(xié)調性，準確把握改革方向，為做強做優(yōu)做大國有企業(yè)提供堅強的政治、思想和組織保證。

2.建立中國特色現代國有企業(yè)制度。堅持兩個(gè)“一以貫之”（即堅持黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導是重大政治原則，必須一以貫之；建立現代企業(yè)制度是國有企業(yè)的改革方向，也必須一以貫之）的原則，把黨的領(lǐng)導融入公司治理各環(huán)節，把企業(yè)黨組織內嵌到公司治理結構之中，明確和落實(shí)黨組織在公司法人治理結構中的法定地位。完善“雙向進(jìn)入、交叉任職”的領(lǐng)導體制，全面推行黨委書(shū)記、董事長(cháng)由一人擔任。黨組織研究討論是董事會(huì )、經(jīng)理層決策重大問(wèn)題的前置程序，重大經(jīng)營(yíng)管理事項必須經(jīng)黨組織研究討論后，再由董事會(huì )或經(jīng)理層作出決定。

（二）推進(jìn)國有資產(chǎn)監管機構職能轉變

3.準確把握國有資產(chǎn)監管機構職責定位?？茖W(xué)界定國有資產(chǎn)出資人監管邊界，國有資產(chǎn)監管機構根據授權代表政府對監管企業(yè)依法履行出資人職責，不行使政府公共管理職能，不干預企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)權。注重通過(guò)公司法人治理結構依法行使國有股東權利，重點(diǎn)管好國有資本布局、規范資本運作、提高資本回報、維護資本安全，實(shí)現保值增值，更好服務(wù)于首都經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展。

4.優(yōu)化國有資產(chǎn)監管機構職能。堅持以管資本為主加強國有資產(chǎn)監管，圍繞增強監管企業(yè)活力和提高效率，聚焦監管內容，該管的要科學(xué)管理、決不缺位，不該管的要依法放權、決不越位。將依法應由企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)決策的事項歸位于企業(yè)；加強對所出資企業(yè)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)一級企業(yè)）的整體監管，將延伸到子企業(yè)的管理事項原則上歸位于一級企業(yè)，由一級企業(yè)依法依規決策；將國有資產(chǎn)監管機構配合承擔的政府公共管理職能，歸位于政府相關(guān)部門(mén)和單位。

5.嚴格國有資產(chǎn)監管責任。堅持出資人管理與監督的有機統一，增加監督工作專(zhuān)門(mén)力量，加強監督協(xié)同，形成監督合力。加大監督檢查力度，聚焦企業(yè)財務(wù)、重大決策、產(chǎn)權流轉等關(guān)鍵業(yè)務(wù)和重點(diǎn)領(lǐng)域，及時(shí)發(fā)現問(wèn)題。強化監督成果運用，分類(lèi)處置和督辦監督工作發(fā)現的需要企業(yè)整改的問(wèn)題，組織開(kāi)展國有資產(chǎn)重大損失調查。

（三）明確國有資產(chǎn)監管重點(diǎn)

6.加強戰略規劃引領(lǐng)。改進(jìn)對一級企業(yè)發(fā)展戰略規劃的管理方式，突出管方向，科學(xué)界定企業(yè)發(fā)展定位，引導企業(yè)集中資源發(fā)展主業(yè)。改進(jìn)投資監管方式，落實(shí)企業(yè)投資主體責任，對主業(yè)范圍內的投資一般不進(jìn)行具體項目審批。通過(guò)制定國有資本投資負面清單、強化主業(yè)管理等方式，管好企業(yè)投資方向。加強境外投資項目監管，開(kāi)展投資項目第三方評估，實(shí)施特別監管企業(yè)和投資項目特別監管制度。

7.提高國有資本運營(yíng)監測水平。建立健全國有資本運營(yíng)動(dòng)態(tài)監控體系，集中統一開(kāi)展財務(wù)狀況動(dòng)態(tài)監測，加強對重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和重點(diǎn)企業(yè)的分類(lèi)指導，確保經(jīng)營(yíng)目標和重點(diǎn)任務(wù)全面落實(shí)。實(shí)施預警制度，加大對企業(yè)負債、現金流、擔保等重點(diǎn)指標及風(fēng)險業(yè)務(wù)的監控，對國有資本運營(yíng)中存在突出問(wèn)題的企業(yè)予以警示。

8.強化國有產(chǎn)權流轉環(huán)節監管。加強混合所有制改革監管，推動(dòng)完善交易規則和監管制度，健全資產(chǎn)定價(jià)機制，規范操作流程和審批程序。按照規范透明、公平公正的原則，加大國有資產(chǎn)進(jìn)場(chǎng)交易力度，實(shí)現全鏈條、全過(guò)程管理。建立健全資產(chǎn)評估機構和產(chǎn)權交易機構動(dòng)態(tài)管理機制，完善監督檢查工作體系。

9.改進(jìn)和完善經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jì)考核體系。綜合考核國有資本運營(yíng)質(zhì)量、效率和收益，將轉型升級、創(chuàng )新驅動(dòng)、合規經(jīng)營(yíng)、履行社會(huì )責任等納入考核指標體系。完善激勵約束機制，將企業(yè)負責人考核評價(jià)結果與職務(wù)任免、薪酬待遇有機結合。深化國有企業(yè)負責人薪酬制度改革，建立與選任方式相匹配、與企業(yè)功能性質(zhì)相適應、與經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jì)相掛鉤的差異化薪酬分配辦法，合理確定企業(yè)負責人薪酬水平。建立健全與勞動(dòng)力市場(chǎng)基本適應，與企業(yè)經(jīng)濟效益、勞動(dòng)生產(chǎn)率掛鉤的職工工資決定和正常增長(cháng)機制。

10.優(yōu)化公司法人治理結構。把加強黨的領(lǐng)導和完善公司治理統一起來(lái)，處理好黨組織與其他治理主體的關(guān)系，充分發(fā)揮董事會(huì )、監事會(huì )、經(jīng)理層各自作用，明確權責邊界，做到無(wú)縫銜接，形成治理主體各司其職、各負其責、協(xié)調運轉、有效制衡的公司治理機制。進(jìn)一步加強董事會(huì )建設，強化董事會(huì )內部制衡約束，競爭類(lèi)企業(yè)外部董事比例要超過(guò)半數。拓寬外部董事來(lái)源渠道，開(kāi)展專(zhuān)職外部董事試點(diǎn)，全面推行契約化管理，健全完善考核評價(jià)機制。加強和改進(jìn)外派監事會(huì )工作，完善外派監事會(huì )履職報告制度，運用好外派監事會(huì )的糾正建議權、罷免或調整建議權、獎懲建議權，建立健全監事會(huì )主席約談企業(yè)領(lǐng)導人員機制。

11.發(fā)揮公司章程的基礎作用。通過(guò)“一企一策”制定和完善公司章程，將國有資產(chǎn)出資人的意志集中體現在公司章程中，明確治理主體職責分工和履職程序，完善治理主體依法履職保障機制。依據章程建立健全企業(yè)各項基本制度、管理機制和工作體系。將黨建工作總體要求納入企業(yè)章程，將黨組織的機構設置、職責分工、工作任務(wù)納入企業(yè)的管理體制、管理制度、工作規范，使黨組織發(fā)揮作用組織化、制度化、具體化。加強對章程落實(shí)情況的監督，堅決糾正與章程不符的規定和行為。

12.建設高素質(zhì)國有企業(yè)領(lǐng)導人員隊伍。堅持黨管干部原則和發(fā)揮市場(chǎng)機制作用相結合，建立適應現代企業(yè)制度要求和市場(chǎng)競爭需要的選人用人機制，保證黨對國有企業(yè)干部人事工作的領(lǐng)導權和對重要干部的管理權。按照對黨忠誠、勇于創(chuàng )新、治企有方、興企有為、清正廉潔的要求，加強企業(yè)領(lǐng)導班子和干部人才隊伍建設。建立國有企業(yè)領(lǐng)導人員分類(lèi)分層管理制度，加大經(jīng)理層市場(chǎng)化選聘力度，適當提高城市公共服務(wù)類(lèi)和特殊功能類(lèi)企業(yè)經(jīng)理層市場(chǎng)化選聘比例，選取市場(chǎng)化程度較高、法人治理相對完善的競爭類(lèi)企業(yè)開(kāi)展職業(yè)經(jīng)理人制度試點(diǎn)，實(shí)行內部培養和外部引進(jìn)相結合，暢通現有經(jīng)營(yíng)管理者與職業(yè)經(jīng)理人身份轉換通道。

13.建立健全違法違規經(jīng)營(yíng)責任追究體系。強化權力運行的監督和制約，加大對國有企業(yè)領(lǐng)導人員履行經(jīng)濟責任情況的審計力度，堅持任中審計與離任審計相結合，積極推進(jìn)任期輪審制度，實(shí)現任期內至少審計一次。加快建立國有企業(yè)重大決策失誤和失職瀆職責任追究倒查機制，綜合運用組織處理、經(jīng)濟處罰、禁入限制、紀律處分和追究刑事責任等手段，依法查辦違法違規經(jīng)營(yíng)導致國有資產(chǎn)重大損失的案件，嚴厲懲處侵吞、貪污、輸送、揮霍國有資產(chǎn)的行為。建立健全違法違規經(jīng)營(yíng)責任追究典型問(wèn)題通報制度。

14.引導國有企業(yè)積極履行社會(huì )責任。引導國有企業(yè)帶頭執行黨委、政府決策部署，在落實(shí)首都城市戰略定位、疏解非首都功能、提升首都核心功能、推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展中發(fā)揮引領(lǐng)、示范和帶動(dòng)作用。立足實(shí)際及行業(yè)特點(diǎn)，結合企業(yè)功能定位，找準切入點(diǎn)，積極探索具有北京特色、符合企業(yè)發(fā)展要求的社會(huì )責任管理模式。

（四）改進(jìn)國有資產(chǎn)監管方式和手段

15.推進(jìn)國有企業(yè)分類(lèi)監管。將國有企業(yè)分為城市公共服務(wù)、特殊功能、競爭類(lèi)企業(yè)，其中，城市公共服務(wù)類(lèi)企業(yè)以保障首都城市高效安全運行為目標；特殊功能類(lèi)企業(yè)以完成市委、市政府賦予的重大專(zhuān)項任務(wù)為目標；競爭類(lèi)企業(yè)以提升國有資本效益效率為目標。在分類(lèi)基礎上，逐步推進(jìn)國有企業(yè)分類(lèi)改革、發(fā)展、監管、定責及考核。針對企業(yè)不同功能定位，在戰略規劃制定、資本運作模式、人員選用機制、經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jì)考核等方面，研究制定差異化的監管目標、監管重點(diǎn)和監管措施，實(shí)施更加科學(xué)、精準、有效的分類(lèi)監管。

16.明確出資人監管權力和責任。堅持權責法定的原則，把握出資人職責定位，建立出資人監管權力和責任清單。大力推進(jìn)依法監管，按照事前規范制度、事中加強監控、事后強化問(wèn)責的思路，運用法治化、市場(chǎng)化監管方式，切實(shí)減少出資人審批核準事項，不該管的和可管可不管的堅決不管，激發(fā)企業(yè)活力和內生動(dòng)力。

17.統一國有資產(chǎn)基礎監管制度。建立由市國資委牽頭，市財政局、市文資辦、市科委、中關(guān)村管委會(huì )、北京經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區管委會(huì )等部門(mén)和單位共同參與的國有資產(chǎn)基礎管理聯(lián)席會(huì )議制度，重點(diǎn)對全市國有資產(chǎn)的基礎監管制度進(jìn)行規范和統一，確保不同的國有資產(chǎn)監管機構按照統一的監管規則實(shí)施國有資產(chǎn)監管。

18.健全信息公開(kāi)制度。完善國有資產(chǎn)和國有企業(yè)信息公開(kāi)制度，在依法保護國家秘密和企業(yè)商業(yè)秘密的前提下，依法依規及時(shí)準確披露國有資本整體運營(yíng)情況、企業(yè)國有資產(chǎn)保值增值及經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jì)考核總體情況、國有資產(chǎn)監管制度和監督檢查情況等信息，增強國資監管透明度。指導企業(yè)加大信息公開(kāi)力度，推動(dòng)公司治理和管理架構、財務(wù)狀況、關(guān)聯(lián)交易、企業(yè)負責人職務(wù)變動(dòng)、企業(yè)負責人薪酬等信息公開(kāi)。依托產(chǎn)權交易機構網(wǎng)站，推動(dòng)國有企業(yè)產(chǎn)權和資產(chǎn)轉讓、企業(yè)增資等信息披露和結果公開(kāi)，主動(dòng)接受社會(huì )監督。

19.探索國有資產(chǎn)監管方式創(chuàng )新。按照以管資本為主加強國有資產(chǎn)監管的要求，探索創(chuàng )新與之相適應的監管模式、內容和方式。在城市公共服務(wù)類(lèi)、特殊功能類(lèi)企業(yè)試點(diǎn)召開(kāi)出資人（擴大）會(huì )議，探索建立國有出資人代表、政府相關(guān)部門(mén)、人大代表、政協(xié)委員和社會(huì )公眾代表對國有企業(yè)的綜合監督評價(jià)機制，不斷提高國有企業(yè)服務(wù)保障能力。搭建出資人監管信息化工作平臺，覆蓋國有資產(chǎn)監管各項業(yè)務(wù)，推進(jìn)信息共享和動(dòng)態(tài)監管，提升監管效能。

（五）改革完善國有資本授權經(jīng)營(yíng)體制

20.組建國有資本投資運營(yíng)公司。在現有一級企業(yè)的基礎上試點(diǎn)組建國有資本投資運營(yíng)公司，探索有效的運營(yíng)模式，通過(guò)投資融資、產(chǎn)業(yè)培育、資本整合等方式，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集聚和轉型升級，優(yōu)化國有資本布局結構；通過(guò)股權運作、價(jià)值管理、有序進(jìn)退等方式，促進(jìn)國有資本合理流動(dòng)，實(shí)現保值增值。

21.明確國有資產(chǎn)監管機構與國有資本投資運營(yíng)公司的關(guān)系。政府授權國有資產(chǎn)監管機構依法對國有資本投資運營(yíng)公司履行出資人職責。國有資產(chǎn)監管機構根據行業(yè)和企業(yè)特點(diǎn)，明確對國有資本投資運營(yíng)公司授權的內容、范圍和方式，依法落實(shí)國有資本投資運營(yíng)公司董事會(huì )職權。國有資本投資運營(yíng)公司對授權范圍內的國有資本履行出資人職責，作為國有資本市場(chǎng)化運作的專(zhuān)業(yè)平臺，依法自主開(kāi)展國有資本運作。

22.界定國有資本投資運營(yíng)公司與所出資企業(yè)的關(guān)系。國有資本投資運營(yíng)公司依據公司法等相關(guān)法律法規，對所出資企業(yè)依法行使股東權利，以出資額為限承擔有限責任。以財務(wù)性持股為主，建立財務(wù)管控模式，重點(diǎn)關(guān)注國有資本流動(dòng)和增值狀況；或以對戰略性核心業(yè)務(wù)控股為主，建立以戰略目標和財務(wù)效益為主的管控模式，重點(diǎn)關(guān)注所出資企業(yè)執行公司戰略和資本回報狀況。

（六）提高國有資本配置和運營(yíng)效率

23.加快國有資本布局和結構調整。根據首都經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展規劃、產(chǎn)業(yè)政策等，研究制定國有資本布局和結構調整方案，建立健全國有資本進(jìn)退機制。引導國有企業(yè)按照《北京市新增產(chǎn)業(yè)的禁止和限制目錄》要求，重點(diǎn)發(fā)展符合首都功能定位的產(chǎn)業(yè)，堅決退出一般性產(chǎn)業(yè)特別是高消耗產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級。支持國有企業(yè)優(yōu)化空間布局，主動(dòng)融入“一帶一路”倡議，深入開(kāi)展國際產(chǎn)能合作；積極落實(shí)京津冀協(xié)同發(fā)展戰略，進(jìn)一步加強產(chǎn)業(yè)對接協(xié)作。鼓勵國有企業(yè)加大對公共服務(wù)領(lǐng)域的投入力度，提升城市公共服務(wù)水平和效率；加快發(fā)展“高精尖”產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)業(yè)高端環(huán)節，打造一批“北京制造”標桿企業(yè)。充分發(fā)揮國有資本投資運營(yíng)公司的作用，促進(jìn)國有資本有進(jìn)有退、合理流動(dòng)，提高國有資本的配置質(zhì)量和效率。

24.推進(jìn)國有資本優(yōu)化重組。按照“資產(chǎn)同質(zhì)、經(jīng)營(yíng)同類(lèi)、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)”的原則，加大企業(yè)調整重組和資源整合工作力度，加快培育形成具有核心競爭力的大企業(yè)集團和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群。加強企業(yè)內部的資源整合和企業(yè)之間的專(zhuān)業(yè)化整合，大力減少企業(yè)管理層級。穩妥推進(jìn)國有企業(yè)混合所有制改革，放大國有資本功能，增強國有資本帶動(dòng)力。

25.提高國有資本運營(yíng)效率。充分利用境內外多層次資本市場(chǎng)，加快企業(yè)改制上市步伐。發(fā)揮上市公司平臺優(yōu)勢，加大并購重組力度，努力提升國有資本證券化水平。加強國有企業(yè)與中央企業(yè)、高等學(xué)校、科研院所等的創(chuàng )新資源對接，加快技術(shù)創(chuàng )新、產(chǎn)品創(chuàng )新、管理創(chuàng )新和商業(yè)模式創(chuàng )新。

26.完善國有資本經(jīng)營(yíng)預算管理制度。建立與國資國企改革進(jìn)程相適應，覆蓋全部國有企業(yè)、分級管理的國有資本經(jīng)營(yíng)預算制度。推進(jìn)國有資本經(jīng)營(yíng)預算改革，進(jìn)一步明確國有資本經(jīng)營(yíng)預算的支出范圍，優(yōu)先用于解決國有企業(yè)歷史遺留問(wèn)題及相關(guān)改革成本支出，同時(shí)注重發(fā)揮國有資本經(jīng)營(yíng)預算在優(yōu)化國有資本配置中的重要作用。

27.加強國有資本收益管理。指導企業(yè)加強內部國有資本收益管理制度建設，落實(shí)和維護國有資本權益。在國有企業(yè)分類(lèi)工作完成的基礎上，結合國有資本投資運營(yíng)公司試點(diǎn)情況，探索國有資本收益分類(lèi)收繳。加大國有資本經(jīng)營(yíng)預算調入一般公共預算力度，落實(shí)國有資本收益上繳公共財政方案。

三、組織保障

（一）優(yōu)化市場(chǎng)化發(fā)展環(huán)境。推進(jìn)政府職能轉變，進(jìn)一步減少行政審批事項，區分政府公共管理職能與國有資產(chǎn)出資人管理職能，為國有資產(chǎn)管理體制改革提供良好環(huán)境。大幅度削減政府通過(guò)國有企業(yè)行政性配置資源事項，深入推進(jìn)政府向社會(huì )力量購買(mǎi)服務(wù)工作，逐步擴大購買(mǎi)范圍和規模，在交通運輸、污水和垃圾處理、公共文化服務(wù)等領(lǐng)域全面推廣政府購買(mǎi)服務(wù)方式。創(chuàng )新投資運營(yíng)機制，根據不同行業(yè)特點(diǎn)實(shí)行網(wǎng)運分開(kāi)，放開(kāi)競爭性業(yè)務(wù)，推進(jìn)公共資源配置市場(chǎng)化。逐步建立責任清晰、價(jià)格合理、保障有力、運營(yíng)高效的城市公共服務(wù)類(lèi)國有企業(yè)良性發(fā)展機制，實(shí)現資源有效配置。

（二）完善相關(guān)配套政策。落實(shí)國有企業(yè)重組整合涉及的資產(chǎn)評估增值、土地變更登記和國有資產(chǎn)無(wú)償劃轉等方面的稅收優(yōu)惠政策。完善國有企業(yè)土地和房屋權屬管理相關(guān)政策，探索存量土地盤(pán)活利用有效路徑。出臺加快剝離國有企業(yè)辦社會(huì )職能和解決歷史遺留問(wèn)題實(shí)施方案，建立政府和企業(yè)合理分擔改革成本的機制。結合本市分類(lèi)推進(jìn)事業(yè)單位改革情況，穩步將黨政機關(guān)、事業(yè)單位所屬企業(yè)的國有資本納入經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)集中統一監管體系，具備條件的進(jìn)入國有資本投資運營(yíng)公司，推進(jìn)企業(yè)國有資產(chǎn)出資人監管全覆蓋。

（三）健全工作推進(jìn)機制。發(fā)揮市全面深化市屬?lài)Y國企改革工作推進(jìn)小組（以下簡(jiǎn)稱(chēng)改革推進(jìn)小組）作用，統籌協(xié)調推進(jìn)本市國有資產(chǎn)管理體制改革工作，推動(dòng)重大改革政策措施落實(shí)，協(xié)調解決改革中出現的問(wèn)題。改革推進(jìn)小組各成員單位依據本實(shí)施意見(jiàn)，按照職責分工制定相應的改革配套政策，并切實(shí)抓好落實(shí)。

金融、文化等企業(yè)的國有資產(chǎn)管理，中央和本市另有規定的依其規定執行。

各區政府可結合實(shí)際制定具體改革實(shí)施細則，確保國有資產(chǎn)管理體制改革順利推進(jìn)，全面完成各項改革任務(wù)。

北京市人民政府

2017年1月7日

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