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《北京市人民政府關(guān)于改革和完善市對區轉移支付制度的實(shí)施意見(jiàn)》
京政發(fā)〔2016〕3號
京政發(fā)[2016]3號
各區人民政府，市政府各委、辦、局，各市屬機構：
為深入貫徹落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見(jiàn)》（國發(fā)〔2014〕71號）精神，結合本市實(shí)際，現就改革和完善市對區轉移支付制度提出如下實(shí)施意見(jiàn)。
一、總體要求
（一）指導思想
深入貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會(huì )精神，按照黨中央、國務(wù)院的決策部署和《中華人民共和國預算法》有關(guān)規定，牢固樹(shù)立創(chuàng )新、協(xié)調、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念，認真落實(shí)京津冀協(xié)同發(fā)展戰略及市委十一屆八次、九次全會(huì )重要部署，圍繞建立具有首都特點(diǎn)的現代財政制度，以推進(jìn)各區基本公共服務(wù)均等化為主要目標，以一般性轉移支付為主體，加強轉移支付管理，完善一般性轉移支付增長(cháng)機制，清理、整合、規范專(zhuān)項轉移支付，充分發(fā)揮市、區兩個(gè)積極性，促進(jìn)首都經(jīng)濟社會(huì )持續健康發(fā)展。
（二）基本原則
加強頂層設計，做好分步實(shí)施。堅持問(wèn)題導向，注重頂層設計，使市對區轉移支付制度與市、區事權和支出責任劃分相銜接，增強改革的整體性和系統性；同時(shí)充分考慮實(shí)際，逐步推進(jìn)轉移支付制度改革，先行解決緊迫問(wèn)題和認識比較一致的問(wèn)題。
立足首都定位，聚焦中心工作。堅持首都城市戰略定位，注重發(fā)揮轉移支付制度在有序疏解北京非首都功能、構建高精尖經(jīng)濟結構、推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展、加快建設國際一流的和諧宜居之都等方面的重要促進(jìn)作用。
合理劃分事權，明確支出責任。合理劃分市級事權、市與區共同事權和區級事權，將受益范圍覆蓋全市、外部性強、信息復雜程度低的全市性公共產(chǎn)品和服務(wù)作為市級事權，將受益范圍跨區、外部性較強、信息復雜程度較高的公共產(chǎn)品和服務(wù)作為市與區共同事權，將地域性強、信息復雜程度高的公共產(chǎn)品和服務(wù)作為區級事權，建立事權與支出責任相適應的制度。
清理整合規范，增強統籌能力。在完善一般性轉移支付制度的同時(shí)，著(zhù)力清理、整合、規范專(zhuān)項轉移支付，嚴格控制專(zhuān)項轉移支付項目和資金規模，增強區財政的統籌能力。
市場(chǎng)調節為主，促進(jìn)公平競爭。妥善處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，逐步減少競爭性領(lǐng)域投入專(zhuān)項，市場(chǎng)競爭機制能夠有效調節的事項原則上不得新設專(zhuān)項轉移支付，維護公平競爭的市場(chǎng)環(huán)境。
規范資金管理，提高資金效率。既要嚴格轉移支付資金管理，規范分配使用，加強指導和監督，做到公平、公開(kāi)、公正；又要加快資金撥付，避免大量結轉結余，注重提高資金使用效率。
（三）目標任務(wù)
到2020年，基本建立與首都經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展水平相適應的權責清晰、聚焦中心、公共導向、運轉高效、公開(kāi)透明的市對區轉移支付制度體系，并建立健全動(dòng)態(tài)監控、考核問(wèn)責機制，使各區財政保障能力明顯增強、區域間基本公共服務(wù)均等化水平明顯提高，為落實(shí)首都城市戰略定位、推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展、加快建設國際一流的和諧宜居之都提供重要保障。
二、重點(diǎn)改革任務(wù)
（一）優(yōu)化轉移支付結構
合理劃分市、區事權和支出責任，逐步推進(jìn)轉移支付制度改革，形成以均衡地區間基本財力、由區政府統籌安排使用的一般性轉移支付為主體，一般性轉移支付和專(zhuān)項轉移支付相結合的轉移支付制度。屬于市級事權的，由市級全額承擔支出責任，原則上應通過(guò)市本級支出安排，由市級直接實(shí)施。屬于市與區共同事權的，由市與區共同分擔支出責任，市級分擔部分通過(guò)專(zhuān)項轉移支付委托各區實(shí)施。屬于區級事權的，由各區承擔支出責任，市級主要通過(guò)一般性轉移支付給予支持，少量的引導類(lèi)、救濟類(lèi)、應急類(lèi)事務(wù)通過(guò)專(zhuān)項轉移支付予以支持，以實(shí)現特定政策目標。
（二）完善一般性轉移支付制度
1.清理整合一般性轉移支付。逐步將一般性轉移支付中屬于市級委托事權或市與區共同事權的項目轉列專(zhuān)項轉移支付，建立以體制返還補助、均衡性轉移支付、功能區轉移支付等為主體，以特定投向的分類(lèi)轉移支付為補充，并輔以少量體制結算補助的一般性轉移支付體系。完善房產(chǎn)稅等稅種的納稅地政策或市、區分成方式，對稅源與納稅地分離產(chǎn)生的財力缺口以均衡性轉移支付方式予以適度補助。分類(lèi)轉移支付重點(diǎn)用于支持京津冀協(xié)同發(fā)展、民生保障等方面。
2.建立一般性轉移支付穩定增長(cháng)機制。增加一般性轉移支付規模和比例，將一般性轉移支付占比提高到70%以上。今后市級財政體制調整形成的新增財力，清理壓減專(zhuān)項資金、收回閑置結轉資金形成的可用財力，可用于增加對各區的一般性轉移支付，并向市行政副中心、生態(tài)涵養區等傾斜。中央、市級出臺增支政策形成的區財力缺口，原則上通過(guò)一般性轉移支付調節。
3.加強一般性轉移支付管理。一般性轉移支付按規定的基本標準和計算方法編制。根據各區功能定位、資源環(huán)境承載能力、經(jīng)濟發(fā)展水平、資源稟賦、人口總量和密度等，充分考慮人均占有資源情況，結合有序疏解北京非首都功能、人口規模調控、生態(tài)文明建設、舊城整體保護與新城建設等重點(diǎn)工作，完善一般性轉移支付分配政策，推動(dòng)各區均衡發(fā)展和基本公共服務(wù)均等化。建立激勵約束機制，市級采取適當獎懲等方式，引導各區將轉移支付資金投入到中央、本市確定的重點(diǎn)領(lǐng)域。完善轉移支付資金分配與人口調控掛鉤機制，引導各區嚴格落實(shí)人口調控任務(wù)目標。按照“誰(shuí)污染、誰(shuí)治理，誰(shuí)受益、誰(shuí)補償”的原則，建立縱向的市對區生態(tài)質(zhì)量考核獎懲機制和橫向的各區間生態(tài)補償機制。研究跨區重大項目的利益協(xié)調機制及財稅利益分享和統計數據歸屬等事項。落實(shí)好人口輸入區公共資源建設補償和后期社會(huì )管理補償市級全額負擔機制。
（三）從嚴控制專(zhuān)項轉移支付
1.清理整合專(zhuān)項轉移支付。清理整合要充分考慮公共服務(wù)提供的有效性、受益范圍的外部性、信息獲取的及時(shí)性和便利性，以及各區自主性、積極性等因素。取消專(zhuān)項轉移支付中政策到期、政策調整、績(jì)效低下等已無(wú)必要繼續實(shí)施的項目。屬于市級委托事權的項目，可由市級直接實(shí)施的，原則上調整列入市本級支出。屬于區級事權的項目，劃入一般性轉移支付。對確需增加投入的專(zhuān)項轉移支付項目，優(yōu)先通過(guò)調整現有專(zhuān)項予以解決。對跨年度實(shí)施的項目，結合中期財政規劃編制，制定分年度預算安排計劃，合理確定年度預算安排規模。加大專(zhuān)項資金統籌力度，研究制定市級科技、教育、農業(yè)、醫療衛生等重點(diǎn)領(lǐng)域專(zhuān)項資金整合方案，提高資金使用效益。完善土地收入轉移支付政策。專(zhuān)項轉移支付資金重點(diǎn)用于支持科技成果轉化、推進(jìn)“大眾創(chuàng )業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng )新”、構建高精尖經(jīng)濟結構、生態(tài)文明建設、加強和改善民生等中心工作，有效發(fā)揮專(zhuān)項轉移支付的調控作用。
2.嚴格控制新設專(zhuān)項。專(zhuān)項轉移支付項目必須依法依規設立，嚴格批準程序。新設立的專(zhuān)項應有明確的政策依據、政策目標、資金需求、資金用途、主管部門(mén)和職責分工。
3.修訂專(zhuān)項資金管理辦法。做到每一個(gè)專(zhuān)項轉移支付項目都有且只有一個(gè)資金管理辦法。對一個(gè)專(zhuān)項有多個(gè)資金管理辦法的，要進(jìn)行整合歸并，不得變相增設專(zhuān)項。資金管理辦法要明確政策目標、部門(mén)職責分工、資金補助對象、資金使用范圍、資金分配辦法等內容，逐步達到分配主體統一、分配辦法一致、申報審批程序唯一等要求。需要發(fā)布項目申報指南的，應在資金管理辦法中進(jìn)行明確。補助對象應按照政策目標設定，并按政府機構、事業(yè)單位、個(gè)人、企業(yè)等進(jìn)行分類(lèi)，便于監督檢查和績(jì)效評價(jià)。
（四）規范專(zhuān)項轉移支付分配和使用
1.規范資金分配。專(zhuān)項轉移支付應當分區、分項目編制。嚴格資金分配主體，明確部門(mén)職責，社會(huì )團體、行業(yè)協(xié)會(huì )、企事業(yè)單位等非行政機關(guān)不得負責資金分配。專(zhuān)項轉移支付可以采取項目法或因素法進(jìn)行分配。對用于國家及本市重大工程、跨區跨流域的投資項目以及外部性強的重點(diǎn)項目，主要采取項目法分配，實(shí)施項目庫管理，明確項目申報主體、申報范圍和申報條件，規范項目申報流程，發(fā)揮專(zhuān)業(yè)組織和專(zhuān)家的作用，完善監督制衡機制。對具有地域管理信息優(yōu)勢的項目，主要采取因素法分配，選取客觀(guān)因素，確定合理權重，按照科學(xué)規范的分配公式切塊下達區財政，并指導其制定資金管理辦法實(shí)施細則，按規定層層分解下達到補助對象，做到既調動(dòng)各區積極性，又保證項目順利實(shí)施。對關(guān)系群眾切身利益的專(zhuān)項，廣泛征求社會(huì )各界意見(jiàn)，逐步推動(dòng)建立政府引導、第三方評價(jià)、群眾參與的分配機制。對非基本公共服務(wù)領(lǐng)域的引導性專(zhuān)項，引入競爭性配置機制，擇優(yōu)遴選項目并予以支持。
2.取消各區資金配套要求。除按規定應當由市與區共同承擔的事項外，市級在安排專(zhuān)項轉移支付時(shí)，不得要求區政府承擔配套資金。由市與區共同承擔的事項，要依據公益性、外部性等因素明確分擔標準或比例；在此基礎上，根據各區財政狀況，同一專(zhuān)項對不同區可采取有區別的分擔比例，但不同專(zhuān)項對同一區的分擔比例應逐步統一規范。
3.嚴格資金使用。除中央、市級委托事項外，專(zhuān)項轉移支付一律不得用于財政補助單位人員經(jīng)費和運轉經(jīng)費，以及樓堂館所等國務(wù)院、本市明令禁止的相關(guān)項目建設。加強對專(zhuān)項資金分配使用的全過(guò)程監控和檢查力度，建立健全信息反饋、責任追究和獎懲機制，重點(diǎn)解決資金管理“最后一公里”問(wèn)題。
（五）逐步取消競爭性領(lǐng)域專(zhuān)項轉移支付
1.取消部分競爭性領(lǐng)域專(zhuān)項。凡屬“小、散、亂”，效用不明顯以及市場(chǎng)競爭機制能夠有效調節的專(zhuān)項應堅決取消；對因價(jià)格改革、宏觀(guān)調控等工作而配套出臺的競爭性領(lǐng)域專(zhuān)項，應明確執行期限，并在后期逐步退出，到期取消。
2.實(shí)行基金管理等市場(chǎng)化運作模式。對保留的具有一定外部性的競爭性領(lǐng)域專(zhuān)項，應控制資金規模，突出保障重點(diǎn)，并逐步改變行政性分配方式，主要采取基金管理等市場(chǎng)化運作模式，逐步與金融資本相結合，發(fā)揮撬動(dòng)社會(huì )資本的杠桿作用?；鹂梢圆扇∈屑壷苯釉O立的方式，也可以采取市級安排專(zhuān)項轉移支付支持各區設立的方式；可以新設基金，也可以扶持已有的對市場(chǎng)有重大影響的基金?；鹬饕扇?chuàng )業(yè)投資引導基金、產(chǎn)業(yè)投資基金等模式?；鹪O立應報經(jīng)同級人民政府批準，應有章程、目標、期限及指定投資領(lǐng)域，委托市場(chǎng)化運作的專(zhuān)業(yè)團隊管理，重在引導、培育和發(fā)展市場(chǎng)，鼓勵創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)?；饝O定規模上限，達到上限時(shí)，根據政策評估決定是否進(jìn)一步增資。少數不適合實(shí)行基金管理模式的，也應在事前明確補助機制的前提下，事中或事后采取貼息、先建后補、以獎代補、保險保費補貼、擔保補貼等補助方式，防止出現補助機制模糊、難以落實(shí)或套取補助資金等問(wèn)題。
（六）強化轉移支付預算管理
1.及時(shí)下達預算。加強與區級預算管理的銜接，市級進(jìn)一步提高提前下達轉移支付預計數的比例，市對區專(zhuān)項轉移支付提前下達的比例要達到75%以上，其中按因素法分配且金額相對固定的專(zhuān)項轉移支付提前下達的比例要達到90%，各區應當將其編入本級預算。加快轉移支付預算正式下達進(jìn)度，除據實(shí)結算等特殊項目可以分期下達預算或者先預付后結算外，市對區一般性轉移支付在市人大批準預算后30日內下達，專(zhuān)項轉移支付在60日內下達。區政府接到上級轉移支付后，應在30日內正式下達到下級政府和本級部門(mén)。市級下達的財政轉移支付必須納入區政府預算管理，按規定向區人大或其常委會(huì )報告。
2.推進(jìn)信息公開(kāi)。市對區轉移支付預算安排及執行情況在市人大批準后20日內由市財政部門(mén)向社會(huì )公開(kāi)，并對重要事項作出說(shuō)明。主動(dòng)向社會(huì )公開(kāi)一般性轉移支付和專(zhuān)項轉移支付的項目、規模、管理辦法和分配結果等。
3.加強轉移支付結余結轉資金管理。建立健全轉移支付結余結轉資金定期清理機制，各區要嚴格按照結余資金壓縮目標，逐年清理壓縮結余資金規模。市對區專(zhuān)項轉移支付資金要在規定結轉期限內使用完畢，超過(guò)結轉使用期限、預算尚未分配到部門(mén)的，由區財政部門(mén)交回市財政部門(mén)，統籌用于市委、市政府確定的重點(diǎn)項目；已分配到部門(mén)的，由區財政部門(mén)收回，統籌使用。
4.健全轉移支付績(jì)效管理機制。完善轉移支付績(jì)效評價(jià)制度，將重大民生政策落實(shí)情況等作為績(jì)效評價(jià)重點(diǎn)，合理確定績(jì)效目標，擴大事前評估范圍，對重大轉移支付政策、項目開(kāi)展事前評估。加強評價(jià)結果應用，將績(jì)效評價(jià)結果同預算安排有機結合，并作為分配轉移支付額度的重要依據。逐步創(chuàng )造條件向社會(huì )公開(kāi)績(jì)效評價(jià)結果。
5.加強政府性基金預算和一般公共預算的統籌力度。政府性基金預算安排支出的項目，一般公共預算可不再安排或減少安排。政府性基金預算和一般公共預算同時(shí)安排的專(zhuān)項轉移支付，在具體管理中應作為一個(gè)專(zhuān)項，制定統一的資金管理辦法，實(shí)行統一的資金分配方式。
6.將一般性轉移支付納入重點(diǎn)支出統計范圍。由于市對區一般性轉移支付最終形成區財政支出，為滿(mǎn)足統計需要，可將其按區財政支出情況分解為對相關(guān)重點(diǎn)領(lǐng)域的投入。
7.加強轉移支付執行動(dòng)態(tài)監控。健全轉移支付預算執行動(dòng)態(tài)監控平臺，將國庫集中支付改革覆蓋至鄉鎮，建立“全過(guò)程動(dòng)態(tài)監控+全方位集中支付”的轉移支付信息化管理體系，提高資金管理安全性和規范性。
（七）調整優(yōu)化市級基建投資專(zhuān)項
在保持市級基建投資合理規模的基礎上，劃清市級基建投資專(zhuān)項和其他財政專(zhuān)項轉移支付的邊界，合理劃定主管部門(mén)職責權限，優(yōu)化市級基建投資專(zhuān)項支出結構。逐步退出競爭性領(lǐng)域投入，對確需保留的投資專(zhuān)項，調整優(yōu)化安排方向，采取政府和社會(huì )資本合作、基金管理等市場(chǎng)化運作模式，規范投資安排管理；規范安排市對區基本公共服務(wù)領(lǐng)域的投資補助，逐步減少對各區的小、散投資補助；規范市級事權的項目投資，主要用于國家及本市重大工程、跨區跨流域的投資項目以及外部性強的重點(diǎn)項目。
（八）完善區對下級政府轉移支付制度
各區政府要比照市對區轉移支付制度，改革和完善區對下級政府的轉移支付制度。與事權和支出責任劃分相適應，優(yōu)化下級政府轉移支付結構。對區政府下達的一般性轉移支付，下級政府應采取有效措施，確保統籌用于相關(guān)重點(diǎn)支出；對區政府下達的專(zhuān)項轉移支付，下級政府可在不改變資金用途的基礎上，發(fā)揮貼近基層的優(yōu)勢，結合本級安排的預算情況，加大整合力度，將支持方向相同、扶持領(lǐng)域相關(guān)的專(zhuān)項轉移支付整合使用。
（九）加快轉移支付地方立法和制度建設
結合相關(guān)法律法規盡快研究本市轉移支付相關(guān)制度，條件成熟時(shí)推動(dòng)上升為地方立法。相關(guān)文件中涉及轉移支付的規定，應當按照《國務(wù)院關(guān)于改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見(jiàn)》（國發(fā)〔2014〕71號）及本實(shí)施意見(jiàn)進(jìn)行修改完善。
三、加強組織領(lǐng)導
改革和完善市對區轉移支付制度是本市財稅體制改革的重要組成部分，涉及面廣、政策性強，利益調整大。各區、各部門(mén)要高度重視，加強組織領(lǐng)導，確保相關(guān)改革工作順利推進(jìn)。要提高認識，把思想和行動(dòng)統一到黨中央、國務(wù)院及市委、市政府決策部署上來(lái)。要加強溝通，凝聚各方共識，形成改革合力。要周密部署，加強督查，抓好落實(shí)，對違反預算法等法律法規規定的，嚴肅追究責任。
各區、各部門(mén)要根據本實(shí)施意見(jiàn)要求，結合本區、本部門(mén)實(shí)際調整完善管理體制，健全相關(guān)管理機構，制定完善配套措施，主動(dòng)作為、勇于擔當，積極研究解決工作中遇到的新情況、新問(wèn)題。市財政部門(mén)要會(huì )同有關(guān)部門(mén)和各區及時(shí)總結經(jīng)驗，加強宣傳引導，推動(dòng)本實(shí)施意見(jiàn)確定的各項政策措施貫徹落實(shí)，重大事項及時(shí)向市政府報告。
北京市人民政府
2016年1月6日
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