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山東省人民政府關(guān)于推進(jìn)省以下財政事權和支出責任劃分改革的意見(jiàn)
魯政發(fā)〔2017〕3號
各市人民政府，各縣(市、區)人民政府，省政府各部門(mén)、各直屬機構，各大企業(yè)，各高等院校：
為深入推進(jìn)省以下財政事權和支出責任劃分改革，加快建設現代財政制度，推進(jìn)政府治理體系和治理能力現代化，根據《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見(jiàn)》（國發(fā)〔2016〕49號），現結合我省實(shí)際提出如下意見(jiàn)。
一、充分認識推進(jìn)省以下財政事權和支出責任劃分改革的重要意義
財政事權是一級政府應承擔的運用財政資金提供基本公共服務(wù)的任務(wù)和職責，支出責任是政府履行財政事權的支出義務(wù)和保障。財政事權和支出責任劃分改革是建立科學(xué)規范政府間關(guān)系的核心內容，是完善國家治理結構的一項基礎性、系統性工程?？茖W(xué)劃分省以下財政事權和支出責任，對建立健全現代財政制度、推進(jìn)政府治理體系和治理能力現代化、落實(shí)“四個(gè)全面”戰略布局、加快建設經(jīng)濟文化強省具有重要意義。
改革開(kāi)放以來(lái)，特別是1994年分稅制改革后，我省按照中央統一部署，不斷調整理順省以下財政分配關(guān)系，積極探索政府間支出責任劃分，在一些重點(diǎn)領(lǐng)域逐步明確省、市、縣財政的支出負擔比例，對完善社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制、保障和改善民生、推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化發(fā)揮了重要作用。但也要看到，現行省以下財政事權和支出責任劃分還不同程度存在不清晰、不合理、不規范等問(wèn)題，比如一些本可由市場(chǎng)調節或社會(huì )提供的事務(wù)，財政包攬過(guò)多，同時(shí)一些本應由政府承擔的基本公共服務(wù)，財政承擔不夠；政府間提供基本公共服務(wù)的職責交叉重疊，一些本應由上級直接負責的事務(wù)交給下級承擔，一些宜由基層負責的事務(wù)上級承擔過(guò)多。財政事權和支出責任劃分的法治化、規范化程度不高，支出責任轉嫁和風(fēng)險轉移的現象時(shí)有發(fā)生；基層財力與事權不匹配，財政收支矛盾尖銳，等等。這種狀況不利于充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。各級各部門(mén)要充分認識推進(jìn)財政事權和支出責任劃分改革的重要性、緊迫性，切實(shí)把思想統一到中央和省委、省政府決策部署上來(lái)，以高度的責任感和改革創(chuàng )新精神，確保這項改革平穩推進(jìn)、取得實(shí)效。
二、劃分省以下財政事權和支出責任的基本原則
全面貫徹落實(shí)中央關(guān)于推進(jìn)財政事權和支出責任劃分改革的指導意見(jiàn)，堅持中國特色社會(huì )主義道路和黨的領(lǐng)導，堅持財政事權由中央決定，堅持有利于健全社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制，堅持法治化規范化道路，堅持積極穩妥統籌推進(jìn)，先在省以下財政事權和支出責任劃分上突破，加快形成統一領(lǐng)導、法治規范、權責明晰、運轉高效的財政體系，為建立科學(xué)規范的政府間關(guān)系創(chuàng )造基礎性條件，為推進(jìn)經(jīng)濟文化強省建設奠定堅實(shí)基礎。
財政事權和支出責任劃分改革要在堅決維護中央權威的基礎上，處理好中央與地方、改革創(chuàng )新與穩定發(fā)展、總體設計與分步實(shí)施、當前與長(cháng)遠的關(guān)系，準確把握各項改革措施出臺的時(shí)機、力度和節奏，加強上下級之間、同級部門(mén)之間的協(xié)同合作，形成合力，確保改革扎實(shí)推進(jìn)。具體劃分要注意把握以下幾項原則：
——合理界定政府與市場(chǎng)邊界。正確處理政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì )的關(guān)系，合理確定政府提供基本公共服務(wù)的范圍和方式，將應由市場(chǎng)或社會(huì )承擔的事務(wù)，交由市場(chǎng)主體或社會(huì )力量承擔；將應由政府提供的基本公共服務(wù)，明確承擔財政事權和支出責任的相應政府層級。
——體現基本公共服務(wù)受益范圍。省以下財政事權劃分應使基本公共服務(wù)受益范圍與政府管轄區域基本保持一致，按職責做好轄區范圍內的基本公共服務(wù)提供和保障。體現省級對全省性事務(wù)進(jìn)行調控管理以及受益范圍覆蓋全省的基本公共服務(wù)一般由省級負責，地區性基本公共服務(wù)由市縣負責，省內跨區域的基本公共服務(wù)由省與市縣共同負責。
——兼顧政府職能和行政效率。結合省以下現行政府職能配置和機構設置，發(fā)揮市縣政府尤其是縣級政府組織能力強、貼近基層、獲取信息便利的優(yōu)勢，將所需信息量大、信息復雜且獲取困難的基本公共服務(wù)優(yōu)先作為市縣的財政事權，激勵市縣政府主動(dòng)作為、提高效率。信息比較容易獲取和甄別的全省性基本公共服務(wù)宜作為省級財政事權。
——實(shí)現權、責、利相統一。適宜由省級承擔的財政事權執行權要上劃，加強省級的財政事權執行能力；適宜由市縣承擔的財政事權決策權要下放，避免省級部門(mén)代市縣決策事項，保證市縣有效管理區域內事務(wù)。要明確共同財政事權省與市縣各自承擔的職責，將財政事權履行涉及的戰略規劃、政策決定、執行實(shí)施、監督評價(jià)等各環(huán)節在省與市縣間作出合理安排，做到財政事權履行權責明確和全過(guò)程覆蓋。
——注重支出責任與財政事權相適應。按照“誰(shuí)的財政事權誰(shuí)承擔支出責任”的原則，確定各級政府支出責任。對屬于省級并由省里組織實(shí)施的財政事權，原則上由省級承擔支出責任；對屬于市縣并由市縣組織實(shí)施的財政事權，原則上要下放，由市縣承擔支出責任；對屬于省與市縣共同財政事權，根據基本公共服務(wù)的受益范圍、影響程度，區分情況確定省與市縣的支出責任以及承擔方式。
——堅持法治規范透明公開(kāi)。要將省以下財政事權和支出責任劃分基本規范以地方性法規和政府規章的形式規定，逐步實(shí)現省以下財政事權和支出責任劃分法治化、規范化，讓行政權力在法律和制度的框架內運行。已確認和劃分完畢的財政事權和支出責任，要及時(shí)向社會(huì )公開(kāi)，切實(shí)保障社會(huì )公眾的知情權、監督權。
三、省與市縣財政事權劃分的主要內容
在中央統一制度框架內，根據中央授權，省以下財政事權劃分由省委、省政府統一確定，對不合理及管理交叉的政府間財政事權劃分進(jìn)行調整，逐步形成清晰的省與市縣財政事權清單。
（一）明確界定省級財政事權。堅持基本公共服務(wù)的普惠性、?；?、均等化方向，加強省級在實(shí)施經(jīng)濟調控、維護統一市場(chǎng)秩序、體現社會(huì )公平正義、保持全省經(jīng)濟社會(huì )穩定、推動(dòng)區域協(xié)調發(fā)展、促進(jìn)全省基本公共服務(wù)均等化等方面的財政事權，將省級承擔的區域性事務(wù)下劃市縣，最大限度減少對微觀(guān)事務(wù)的直接管理。強化省級財政事權履行責任，省級財政事權原則上由省級直接行使。省級財政事權確需委托市縣行使的，報經(jīng)省委、省政府批準后，由有關(guān)職能部門(mén)委托市縣行使。省級委托市縣行使的財政事權，受委托市縣在委托范圍內，以委托單位的名義行使職權，承擔相應的法律責任，并接受委托單位的監督。
要逐步將全省發(fā)展戰略規劃、省域經(jīng)濟管理、重大基礎科學(xué)研究、普通本科以上高等教育、跨區域重大疫病防治和重大突發(fā)公共衛生事件處置、跨區域食品藥品安全保障、環(huán)境監測等，體現省級調控職能、維護市場(chǎng)統一、促進(jìn)區域協(xié)調發(fā)展、保障全省重大戰略實(shí)施的基本公共服務(wù)，確定或上劃為省級財政事權，進(jìn)一步提高全省性公共服務(wù)供給保障水平。
（二）保障市縣履行財政事權。加強市縣政府公共服務(wù)、社會(huì )管理等職責。將直接面向基層、量大面廣、與當地居民密切相關(guān)、由市縣提供更方便有效的基本公共服務(wù)確定為市縣的財政事權，賦予市縣政府充分自主權，依法保障市縣的財政事權履行，更好地滿(mǎn)足當地居民基本公共服務(wù)需求。市縣的財政事權由同級政府行使，省級對市縣的財政事權履行提出規范性要求，并通過(guò)法規規章的形式予以明確。
要逐步將社會(huì )治安、道路交通安全管理、市政基礎設施和公用事業(yè)、農村公益事業(yè)、學(xué)前教育、高中教育、轄區內公共衛生服務(wù)、適用技術(shù)推廣應用、地方文化遺產(chǎn)保護、農村公路建設維護、轄區內環(huán)境保護和污染治理等受益范圍地域性強、信息較為復雜且主要與當地居民密切相關(guān)的基本公共服務(wù)確定為市縣的財政事權，發(fā)揮市縣政府干事創(chuàng )業(yè)的積極性，因地制宜更好地滿(mǎn)足區域性公共服務(wù)的需要。
（三）規范理順省與市縣共同財政事權。對難以明確區分受益范圍、但有公共需求且有利于促進(jìn)全省經(jīng)濟社會(huì )協(xié)調發(fā)展的公共服務(wù)，應當明確為省與市縣共同財政事權。針對當前省與市縣共同財政事權過(guò)多且不夠規范的情況，應逐步規范理順省與市縣共同財政事權，并根據基本公共服務(wù)的受益范圍、影響程度，按照財政事權的構成要素、實(shí)施環(huán)節，分解細化各級政府承擔的職責，避免由于職責不清造成互相推諉。
要逐步將義務(wù)教育、高等職業(yè)教育、中等職業(yè)教育、科技成果轉化、科學(xué)技術(shù)普及、基本公共文化服務(wù)、國家和省級文化遺產(chǎn)保護、基本養老保險、基本醫療和公共衛生、城鄉居民基本醫療保險、食品藥品安全、就業(yè)、社會(huì )救助、養老服務(wù)、糧食安全、防汛抗旱救災、脫貧攻堅、農業(yè)特色產(chǎn)業(yè)及重大技術(shù)推廣、農業(yè)綜合開(kāi)發(fā)、全域旅游發(fā)展、城鄉規劃編制與實(shí)施、跨區域重大項目建設維護、跨區域環(huán)境保護與治理、跨區域水源地保護等體現省級宏觀(guān)調控意圖、跨地區且具有地域管理信息優(yōu)勢的基本公共服務(wù)確定為省與市縣共同財政事權，并明確各承擔主體的職責。
隨著(zhù)改革的不斷深入，省與市縣共同財政事權應逐步減少?？紤]到我省人口多、區域間發(fā)展不平衡以及省以下財政體制改革仍未完全到位的實(shí)際情況，在2020年改革基本完成之前的過(guò)渡期內，有些雖屬市縣事權但關(guān)系廣大人民群眾切身利益和全省經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展關(guān)鍵環(huán)節以及省委、省政府鼓勵發(fā)展的領(lǐng)域，繼續作為省與市縣共同財政事權管理，省級主要采取以獎代補方式承擔部分支出責任，以確保省委、省政府重大決策部署的貫徹落實(shí)。
（四）建立財政事權劃分動(dòng)態(tài)調整機制。根據國家政策調整和客觀(guān)條件變化，建立健全省與市縣財政事權動(dòng)態(tài)調整機制。省直相關(guān)職能部門(mén)和市級政府要根據中央和省有關(guān)規定，結合改革推進(jìn)中發(fā)現的問(wèn)題，及時(shí)對省與市縣財政事權劃分提出調整、補充和完善建議。對新增及尚未明確劃分的基本公共服務(wù)，要根據財政事權劃分原則，充分考慮經(jīng)濟體制改革進(jìn)展、經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展需求以及各級政府財力增長(cháng)情況，將應由市場(chǎng)或社會(huì )承擔的事務(wù)交由市場(chǎng)主體或社會(huì )力量承擔，將應由政府提供的基本公共服務(wù)統籌研究劃分為省級財政事權、市縣財政事權或省與市縣共同財政事權。
建立財政事權劃分協(xié)調機制，省以下財政事權劃分爭議由上一級政府裁定，其中涉及省與市縣財政事權劃分爭議的由省政府裁定。
四、完善省與市縣支出責任劃分
根據調整規范后的省與市縣財政事權劃分清單，進(jìn)一步完善省與市縣支出責任劃分，努力做到財政事權與支出責任相適應。
（一）省級財政事權由省級承擔支出責任。屬于省級的財政事權，應當由省級財政安排經(jīng)費，省級各職能部門(mén)和直屬機構不得要求市縣安排資金。省級財政事權如委托市縣行使，要通過(guò)省對下專(zhuān)項轉移支付安排相應經(jīng)費。
（二）市縣財政事權由市縣承擔支出責任。屬于市縣的財政事權原則上由市縣通過(guò)自有財力安排。對市縣政府履行本級財政事權、落實(shí)支出責任存在的收支缺口，除部分公益性資本項目支出可依法通過(guò)地方政府債券等資金安排外，主要通過(guò)上級政府給予的一般性轉移支付彌補。市縣財政事權如委托上級政府機構行使，市縣政府應負擔相應經(jīng)費。
（三）省與市縣共同財政事權區分情況劃分支出責任。根據基本公共服務(wù)的屬性，體現公民權利、涉及全省統一市場(chǎng)和要素自由流動(dòng)的財政事權，如基本養老保險、基本公共衛生服務(wù)、義務(wù)教育等，可以根據全省統一標準和市縣財力狀況，由省與市縣按一定比例分別承擔支出責任；對受益范圍較廣、信息相對復雜的財政事權，如省內跨地區重大基礎設施項目建設、食品藥品安全監管、環(huán)境保護與治理、公共文化等，根據財政事權外溢程度，由省與市縣按比例或省級給予適當補助方式承擔支出責任；對省與市縣有各自機構承擔相應職責的財政事權，如科技研發(fā)、高等職業(yè)教育、干部教育等，省與市縣各自承擔相應支出責任；對省級承擔監督管理、出臺規劃、制定標準等職責，市縣承擔具體執行等職責的財政事權，省與市縣各自承擔相應支出責任。
五、保障和配套措施
推進(jìn)政府間財政事權和支出責任劃分改革，涉及面廣、政策性強，必須通盤(pán)考慮、加強協(xié)調、統籌推進(jìn)，確保改革順利實(shí)施。
（一）協(xié)同推進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域改革。財政事權和支出責任劃分與政府機構改革、行政審批制度改革、事業(yè)單位改革以及教育、社會(huì )保障、醫療衛生等相關(guān)領(lǐng)域改革緊密相連、不可分割。要將省以下財政事權和支出責任劃分改革與加快推進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域改革緊密結合起來(lái)，既通過(guò)相關(guān)領(lǐng)域改革為推進(jìn)財政事權和支出責任劃分創(chuàng )造條件，又將財政事權和支出責任劃分改革體現到各領(lǐng)域改革中，形成良性互動(dòng)、協(xié)同推進(jìn)的局面。
（二）清理規范資金配套政策。對省市兩級現行專(zhuān)項資金配套政策逐項進(jìn)行清理、甄別，未經(jīng)省委、省政府批準的一律予以取消。今后除按規定由省與市縣共同承擔支出責任的事項外，上級在安排專(zhuān)項轉移支付時(shí)，不得要求下級政府安排配套資金，不得將下級財政投入情況作為上級資金分配的前置條件。
（三）完善省以下收入劃分和轉移支付制度。根據中央與地方收入劃分改革總體要求，在保持現有省與市縣財力格局總體穩定的前提下，進(jìn)一步理順省以下財政收入分配關(guān)系。加快形成財力與事權相匹配的財政體制。完善省以下轉移支付制度，清理規范與財政事權劃分不相匹配的轉移支付項目，增強財力薄弱市縣政府履行財政事權和支出責任的能力。嚴格控制引導類(lèi)、救濟類(lèi)、應急類(lèi)專(zhuān)項轉移支付，對保留的專(zhuān)項轉移支付進(jìn)行甄別，屬于市縣財政事權的劃入一般性轉移支付。
（四）積極促進(jìn)區域基本公共服務(wù)均等化。以省與市縣財政事權和支出責任合理劃分為基礎，明確各級政府主體責任，強化政府提供基本公共服務(wù)的主導作用，加快城鄉基本公共服務(wù)制度一體化建設，加大公共資源向農村、欠發(fā)達地區和弱勢群體傾斜力度，加強基層公共服務(wù)機構設施和能力建設，逐步縮小地區間、不同群體間收入差距，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。
（五）及時(shí)推動(dòng)相關(guān)部門(mén)職責調整。各級要結合政府間財政事權調整，進(jìn)一步理順部門(mén)職能，實(shí)現本級事權在部門(mén)間科學(xué)、清晰、高效配置。要按照一項財政事權歸口一個(gè)部門(mén)牽頭負責的原則，逐步調整、規范部門(mén)職責分工，妥善解決跨部門(mén)財政事權劃分不清晰和重復交叉問(wèn)題，處理好省級政府垂直管理機構與市縣政府的職責關(guān)系，為更好履行政府公共服務(wù)職能提供保障。
六、職責分工和實(shí)施步驟
（一）職責分工。
各級黨委、政府要加強組織領(lǐng)導，明確部門(mén)職責分工，統籌各方力量，確保省以下財政事權和支出責任劃分改革取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展。省財政、機構編制部門(mén)主要負責組織、協(xié)調、指導、督促推進(jìn)省以下財政事權和支出責任劃分改革工作。各職能部門(mén)要落實(shí)部門(mén)主體責任，根據中央和省委、省政府改革部署，在廣泛征求有關(guān)部門(mén)和市縣意見(jiàn)的基礎上，研究提出本部門(mén)所涉及的基本公共服務(wù)領(lǐng)域改革具體實(shí)施方案，按程序報請省委、省政府批準后實(shí)施。在改革實(shí)施過(guò)程中，有關(guān)部門(mén)要妥善處理省以下財政事權和支出責任劃分帶來(lái)的職能調整以及人員、資產(chǎn)劃轉等事項，積極推動(dòng)相關(guān)立法工作，在條件成熟時(shí)及時(shí)完善相關(guān)地方性法規和政府規章。
設區的市政府要在全省統一制度框架內，結合本地實(shí)際，按照政府間財政事權和支出責任劃分的基本原則，合理確定市縣（包括省直管縣）兩級的財政事權。在此基礎上，根據市縣財政體制及縣級財力狀況，理順規范市縣兩級的支出責任，避免將過(guò)多支出責任交給基層政府承擔。
（二）實(shí)施步驟。
2017年，加快推進(jìn)省以下財政事權和支出責任劃分改革，力爭在所有民生領(lǐng)域取得突破性進(jìn)展。其中，2017年5月底前，省直有關(guān)部門(mén)要研究提出分管民生領(lǐng)域財政事權和支出責任劃分具體實(shí)施方案（具體分工附后），10月底前由省財政廳會(huì )同省編辦等部門(mén)匯總后按程序提報省委、省政府批準后實(shí)施（具體分工另行安排）。
2018年，結合中央改革部署，在經(jīng)濟調控、市場(chǎng)監管等方面以及其他公共服務(wù)領(lǐng)域，全面開(kāi)展省以下財政事權和支出責任劃分改革。其中，2018年5月底前，省直有關(guān)部門(mén)研究提出改革意見(jiàn)，10月底前由省財政廳會(huì )同省編辦等部門(mén)匯總后按程序提報省委、省政府批準后實(shí)施。
2019-2020年，結合中央改革進(jìn)展情況，對省以下改革進(jìn)行調整完善，形成較為成熟穩定的省以下財政事權與支出責任劃分框架和分級財政事權項目清單，為我省率先基本建立現代財政制度奠定堅實(shí)基礎。
附件：2017年民生領(lǐng)域省以下財 政事權和支出責任劃 分改革分工表
山東省人民政府
2017年2月22日
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