國家稅務(wù)總局啟動(dòng)清理規范稅收優(yōu)惠政策

如何看待清理和規范稅收優(yōu)惠政策
   

黨的十八屆三中全會(huì )的決定提出，要清理規范稅收優(yōu)惠政策。改革開(kāi)放后，黨中央歷次關(guān)于改革的重大文獻從未作出類(lèi)似決定。本次會(huì )議首提清理規范稅收優(yōu)惠政策意義重大。

目前，我國稅收優(yōu)惠政策較多，主要包括區域性政策、行業(yè)性政策、企業(yè)規模性政策和所有制性政策四大類(lèi)。之所以清理規范稅收優(yōu)惠政策，主要有以下三點(diǎn)動(dòng)因。

首先，遏制無(wú)序減稅。長(cháng)期以來(lái)，輿論總認為減稅是經(jīng)濟發(fā)展的發(fā)動(dòng)機和助推器。因此無(wú)論政府部門(mén)還是企業(yè)，都在積極爭取稅收優(yōu)惠政策，地方更是把向中央爭取稅收優(yōu)惠視為促進(jìn)區域發(fā)展的關(guān)鍵。如果爭取不到，就自定政策，導致越權減免稅、以支出代減稅等現象頻出，令名義稅負與實(shí)際稅負差距不斷擴大。

比如企業(yè)所得稅，單是企業(yè)所得稅法規定的優(yōu)惠政策就有十多條，除此以外，企業(yè)所得稅法第36條還明文規定國務(wù)院可以制定企業(yè)所得稅專(zhuān)項優(yōu)惠政策，由此派生出分別覆蓋不同區域和產(chǎn)品的幾十條專(zhuān)項稅收優(yōu)惠政策。

事實(shí)上，其他稅種的稅制都有國務(wù)院可出臺稅收優(yōu)惠政策的條文，因而大小稅種均有幾十條稅收優(yōu)惠政策。這種制度安排極大地削弱了稅制的權威性，肢解了稅制的完整性，幾乎取代了一般條款的主體地位。因此，我國的結構性減稅事實(shí)上成為優(yōu)惠政策減稅，受益主體是特定產(chǎn)業(yè)和區域，形成了為減稅而減稅的現象，減稅本身難以發(fā)揮宏觀(guān)調控作用。

今后清理規范稅收優(yōu)惠政策，就是要扭轉這種無(wú)序減稅格局，把部分有利于總體發(fā)展的稅收優(yōu)惠轉換為一般條款，使所有符合條件的納稅人利益均沾，取消那些階段性刺激意圖明確的稅收優(yōu)惠政策。

當然，也可根據未來(lái)經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展需要，有針對性地出臺新的稅收優(yōu)惠政策。簡(jiǎn)而言之，就是要實(shí)現稅收優(yōu)惠政策的有序出臺，進(jìn)而維護稅制的權威性、完整性和穩定性。

其次，維護市場(chǎng)統一開(kāi)放。堅持稅制全國統一、中央統掌稅收立法權，就是要確保要素在全國范圍內流動(dòng)面臨同等稅制條件。

然而長(cháng)期以來(lái)，突出的問(wèn)題是稅收優(yōu)惠政策特別是區域稅收優(yōu)惠政策過(guò)多，形成了多種政策洼地，打破了稅收均衡，人為誘使要素低效流入某些區域，進(jìn)而阻礙了區域經(jīng)濟在公平競爭基礎上的協(xié)調發(fā)展。這造成優(yōu)惠區域內外企業(yè)的稅負不均等，進(jìn)而限制了非稅收優(yōu)惠區域的生產(chǎn)同類(lèi)商品或提供同類(lèi)勞務(wù)的企業(yè)的競爭力。

因此，有必要通過(guò)深化稅制改革和稅收法治化來(lái)逐步清理規范稅收優(yōu)惠政策，最終實(shí)現區域間的稅收公平，進(jìn)而誘導要素按效率高低分別流入不同區域，這種做法對經(jīng)濟欠發(fā)達地區實(shí)際上更為有利。因為在沒(méi)有稅制比較優(yōu)勢的條件下，資本更傾向于流入人工成本和資源成本更低的區域。近年來(lái)中西部經(jīng)濟增長(cháng)率超出東部就說(shuō)明了這點(diǎn)。

再次，促進(jìn)社會(huì )公平。清理規范稅收優(yōu)惠政策不是完全取消稅收優(yōu)惠政策，而是要在梳理、歸類(lèi)的基礎上作出取舍，核心目的是真正使稅收優(yōu)惠政策能夠對經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展發(fā)揮長(cháng)效機制。

從我國未來(lái)經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展走勢看，稅收優(yōu)惠政策有必要轉型，即從偏重發(fā)揮經(jīng)濟政策功能轉向發(fā)揮社會(huì )政策功能。具體就是要使稅收優(yōu)惠政策直接作用于社會(huì )穩定和社會(huì )發(fā)展，從而促進(jìn)社會(huì )公平。

從現實(shí)國情看，運用稅收優(yōu)惠政策促進(jìn)社會(huì )公平可從以下三方面入手：一是對生活必需品采行低稅率征收增值稅，進(jìn)而對沖食品價(jià)格上漲對中、低收入階層的壓力；二是推進(jìn)房產(chǎn)稅改革時(shí)，對居民自住房采取免征房產(chǎn)稅政策；三是扶持養老事業(yè)的發(fā)展，對60歲以上老人取得的勞務(wù)收入免征個(gè)人所得稅，對護理老人的人員，可建立按小時(shí)計算勞務(wù)量與增加個(gè)人所得稅費用扣除額掛鉤的機制，以起到減輕政府養老支出的激勵作用?！　?br />

作者：白景明 財政部財政科學(xué)研究所副所長(cháng)

大勢所趨：清理規范稅收優(yōu)惠政策
   

全國“兩會(huì )”期間，清理、規范稅收優(yōu)惠的問(wèn)題得到了全國人大代表和政協(xié)委員的強烈關(guān)注。尤其是政協(xié)經(jīng)濟組委員審議政府工作報告時(shí)，都不約而同地提到了這一點(diǎn)。大家普遍認為，清理規范稅收優(yōu)惠后，市場(chǎng)在資源配置中的作用將得到更好的發(fā)揮，那些真正有實(shí)力的企業(yè)，無(wú)疑將在更加公平的稅制環(huán)境中不斷激發(fā)出新的活力，而那些靠稅收優(yōu)惠過(guò)日子的企業(yè)，則會(huì )面臨轉型升級的巨大壓力。
   

影響：企業(yè)面臨實(shí)力大考
   

代表、委員認為，稅收優(yōu)惠清理后，實(shí)力不同的企業(yè)將面臨不同的境遇。
   

針對稅收優(yōu)惠五花八門(mén)的情況，財稅部門(mén)主管領(lǐng)導已經(jīng)明確表示要清理規范。2013年12月26日，國家稅務(wù)總局局長(cháng)王軍在全國稅務(wù)工作會(huì )議上部署2014年工作時(shí)強調，要進(jìn)一步清理稅收優(yōu)惠政策。與有關(guān)部門(mén)一起，采取負面清單管理的辦法，清理和廢除妨礙全國統一市場(chǎng)和公平競爭的規定和做法，防止和糾正違法實(shí)行優(yōu)惠政策的行為。今年3月6日，在十二屆全國人大二次會(huì )議記者會(huì )上，財政部部長(cháng)樓繼偉也明確表示：“各地出臺的一些稅收優(yōu)惠政策過(guò)多過(guò)濫，應該清理”。
   

那么，稅收優(yōu)惠被清理規范后，將對企業(yè)帶來(lái)怎樣的影響？對此，代表、委員的普遍看法是：那些靠稅收優(yōu)惠過(guò)活的企業(yè)日子將很難過(guò)——要么死，要么被迫轉型升級。但是，那些真正有品牌影響力，管理規范，注重創(chuàng )新的企業(yè)，無(wú)疑將在更加公平的稅制中煥發(fā)出新的活力。
   

全國政協(xié)委員、江蘇省社科院院長(cháng)劉志彪認為，市場(chǎng)在資源配置中有自身獨特的作用發(fā)揮機理，政府要做的事情就是要盡可能確保產(chǎn)業(yè)政策的“中性化”，想方設法減少對市場(chǎng)的干擾。然而，在經(jīng)濟結構調整中，各級政府非常熱衷于搞產(chǎn)業(yè)振興規劃，并輔之以大量的財稅優(yōu)惠政策，體現出十分明顯的政府意志，各項政策的指向性和偏好性過(guò)強。“這是導致市場(chǎng)調節作用減弱和不公平競爭的根源。”劉志彪說(shuō)。
   

對此，北京市華稅律師事務(wù)所主任、全國律協(xié)財稅法專(zhuān)業(yè)委員會(huì )副主任兼秘書(shū)長(cháng)劉天永說(shuō)，各地競相出臺的稅收優(yōu)惠政策，表面上看是對企業(yè)的補助，本質(zhì)上則是對投資人的補助，這就造成新的不公——一些企業(yè)投資人僅僅因為在某地投資了，就很輕松獲得了很多稅收優(yōu)惠，而那些真正付出了艱苦努力進(jìn)行科研攻關(guān)或提升品牌價(jià)值的同行投資人，反而享受不到相應的優(yōu)惠政策扶持。這不僅削弱了稅法的權威性，形成了為減稅而減稅的現象，而且也使稅收政策宏觀(guān)調控作用難以得到有效發(fā)揮。
   

“過(guò)多的稅收優(yōu)惠也會(huì )導致企業(yè)家對中國投資信心的降低。”全國政協(xié)委員、國務(wù)院發(fā)展研究中心人力資源研究培訓中心副主任、中國企業(yè)家調查系統秘書(shū)長(cháng)李蘭說(shuō)。她告訴記者，2013年，中國企業(yè)家調查系統專(zhuān)門(mén)針對中國2012年的企業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境進(jìn)行了調查。在這項5分制的調查中，企業(yè)家對中國經(jīng)營(yíng)環(huán)境的總體評價(jià)為3.05分，屬于一般水平。而導致這一評價(jià)結果的重要原因之一，是由于中國各種形式的稅收優(yōu)惠過(guò)多，導致同一產(chǎn)業(yè)的企業(yè)不能享受到同等的國民待遇，很多企業(yè)家對此表示困惑和不滿(mǎn)。
   

不過(guò)，聽(tīng)到稅收優(yōu)惠政策將被清理和規范的消息，很多有實(shí)力的企業(yè)家都感覺(jué)到“很快有清風(fēng)吹來(lái)”。全國政協(xié)委員、星牌集團董事長(cháng)甘連舫就明確表示，對于有實(shí)力的企業(yè)而言，市場(chǎng)環(huán)境在公平方面每前進(jìn)一步都意味著(zhù)機會(huì )。他相信，大量稅收優(yōu)惠被清理后，星牌集團的實(shí)力會(huì )得到更加完美的展示。對此，上海復星集團財務(wù)副總監兼稅務(wù)總監毛一平也表示：“稅收優(yōu)惠清理后，在全新的市場(chǎng)環(huán)境下，我們復星人會(huì )給大家不斷創(chuàng )造驚喜。”
   

記者了解到，一些實(shí)力較差的企業(yè)在地方政府的“積極引導”下，靠著(zhù)頗為豐厚的財政補貼和稅收優(yōu)惠，的確日子過(guò)得很舒服。但是，很多企業(yè)因此長(cháng)期不愿“斷奶”，逐漸在創(chuàng )新發(fā)展方面變得懶惰。在一些企業(yè)看來(lái)，與其花費很大力氣進(jìn)行品牌創(chuàng )新、管理創(chuàng )新和科技創(chuàng )新，遠不如直接拿政府補貼來(lái)得更直接，更輕松。不過(guò)，隨著(zhù)稅收優(yōu)惠的逐步清理，這類(lèi)企業(yè)無(wú)疑將面臨生死考驗。在兩會(huì )期間，記者就接到多個(gè)稅務(wù)中介機構負責人的咨詢(xún)電話(huà)：“國家真的要開(kāi)始清理稅收優(yōu)惠了嗎？我幾個(gè)靠財稅優(yōu)惠政策過(guò)日子的客戶(hù)現在非常著(zhù)急，如果消息確切，他們想盡早另做打算。”
   

現狀：稅收優(yōu)惠“有點(diǎn)亂”
   

談起對稅收優(yōu)惠的印象，很多代表委員的第一印象是“有點(diǎn)亂”。
   

目前，我國的稅收優(yōu)惠政策可謂五花八門(mén)。
   

一是稅種優(yōu)惠?，F行的18個(gè)稅種，每個(gè)對應的法律法規都有優(yōu)惠條款，并由此延伸出更多的地方性?xún)?yōu)惠政策。
   

二是區域性稅收優(yōu)惠。近些年來(lái)我國先后設立了浦東、濱海新區、前海等數量眾多的“經(jīng)濟特區”，這些區域的特別之處，就在于區域內的企業(yè)可以享受財政、稅收、土地、金融等諸多方面的優(yōu)惠政策。
   

三是產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠。在特定的發(fā)展階段，或者由于特殊原因，我國也相繼出臺了不少稅收優(yōu)惠政策。比如，2009年國際金融危機的背景下，我國出臺了十大產(chǎn)業(yè)振興規劃，作為配套政策，稅收優(yōu)惠是其中重要內容之一。
   

四是地方政府出臺的各種稅收優(yōu)惠政策。這是記者采訪(fǎng)中代表委員覺(jué)得最亂的優(yōu)惠政策。全國政協(xié)委員、重慶市人民檢察院第一分院副檢察長(cháng)李鉞峰表示，在以大項目為導向的地區經(jīng)濟發(fā)展模式下，只要有大項目肯進(jìn)來(lái)，地方政府便千方百計給相關(guān)企業(yè)提供優(yōu)惠，稅收優(yōu)惠便是其中重要的優(yōu)惠之一。“現在，越窮的地方越想從‘上邊’爭取稅收優(yōu)惠政策，爭取不來(lái)就自己想辦法出臺。”全國人大代表、廣東省委常委、常務(wù)副省長(cháng)徐少華說(shuō)。
   

從事審計工作的代表委員，則對各種“假優(yōu)惠”深?lèi)和唇^。據介紹，現在，一些地方地方政府為了兌現當初招商引資時(shí)的扶持承諾，對不符合高新技術(shù)企業(yè)認定標準的企業(yè)，仍然想方設法進(jìn)行干預，最終讓其通過(guò)認定，這對那些真正的高新技術(shù)企業(yè)而言非常不公平。審計署每年公布的審計結果也顯示，每年通過(guò)高新技術(shù)企業(yè)認定的企業(yè)中，有相當一部分就是“假高新”。比如，2009年，審計署就曾披露，在審計署抽查的享受高新技術(shù)企業(yè)稅收優(yōu)惠的116戶(hù)企業(yè)中，竟有85戶(hù)不符合條件，其中不乏知名企業(yè)和一些上市公司。
   

記者在采訪(fǎng)中了解到，現在，一些省、市、縣在無(wú)法直接出臺稅收優(yōu)惠政策的前提下，競相采取了一種變相的稅收優(yōu)惠來(lái)吸引投資。即只要有企業(yè)愿意在當地投資，產(chǎn)生的稅款在當地繳納后，可以直接返還一定的比例。有些地方返還30%，有些地方返還50%，甚至還有地方返還60%以上。更值得注意的是，一些知名大企業(yè)也紛紛將部分產(chǎn)業(yè)板塊剝離出來(lái)，在這些政策洼地設立了新的子公司，以便于享受誘人的優(yōu)惠政策。與此相對應，很多涉稅中介機構已經(jīng)將幫助企業(yè)向政策洼地轉移當做一項重要的業(yè)務(wù)，而且收入穩定，利潤頗豐。
   

清理：需要法律強制保障
   

黨的十八屆三中全會(huì )通過(guò)的《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確提出，要按照統一稅制、公平稅負、促進(jìn)公平競爭的原則，加強對稅收優(yōu)惠特別是區域稅收優(yōu)惠政策的規范管理。代表、委員紛紛表示，這其實(shí)已經(jīng)明確了清理稅收優(yōu)惠的原則和重點(diǎn)。“不過(guò)，光有原則和重點(diǎn)還不夠，還得有法律作為約束。只有這樣，那些真正靠實(shí)力發(fā)展的企業(yè)才能吃上‘定心丸’。”多位企業(yè)界政協(xié)委員說(shuō)。
   

作為理性的經(jīng)濟人，對未來(lái)的政策預期會(huì )在很大程度上決定企業(yè)家的投資方向和投資規模?；诖?，代表委員希望通過(guò)法律的“硬約束”，切實(shí)保障實(shí)力企業(yè)的切實(shí)利益。
   

全國人大代表、山東省財政廳廳長(cháng)于國安告訴記者，清理稅收優(yōu)惠必須有法律作保障，進(jìn)一步在實(shí)踐中落實(shí)“稅收法定”原則。也就是說(shuō)，首先應出臺專(zhuān)門(mén)的稅收優(yōu)惠法律，比如稅收優(yōu)惠法，并在該法律中明確制定稅收優(yōu)惠政策的原則、適用條件、優(yōu)惠方式、適用范圍、執行期限、終止條件等關(guān)鍵元素，并且在其他法律、法規和政府規范性文件以及各類(lèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規劃當中，不另行出臺稅收優(yōu)惠政策，切實(shí)維護稅收政策的嚴肅性。
   

全國人大代表、甘肅省財政廳廳長(cháng)張勤和表示，在清理稅收優(yōu)惠的過(guò)程中，一方面，各地應該按照中央統一要求，清理規范省內各級政府對企業(yè)和個(gè)人財稅優(yōu)惠政策，有明確期限的要到期停止執行，未明確期限的要規定政策終結的時(shí)間點(diǎn)，對違反法律法規的要限期整改、一律取消；另一方面，待稅收優(yōu)惠法出臺后，堅決禁止出臺新的地方性稅收優(yōu)惠政策，以維護稅法的權威性、統一性和公平性，促進(jìn)資源合理流動(dòng)和市場(chǎng)公平競爭。
   

全國政協(xié)委員、全國人大常委會(huì )預算工作委員會(huì )原副主任黃建初則表示，清理稅收優(yōu)惠不可能一蹴而就。他建議，在將現行涉稅條例和暫行條例上升為法律的過(guò)程中，一并對稅收優(yōu)惠進(jìn)行清理。特別是社會(huì )各界反映比較強烈，廣受詬病的稅收優(yōu)惠政策，應該在這個(gè)過(guò)程中取消。
   

對此，全國政協(xié)委員張勤和認為，凡是不利于建設全國統一開(kāi)放、競爭有序的市場(chǎng)體系的稅收優(yōu)惠，特別是區域性稅收優(yōu)惠，應該首先被重點(diǎn)清理。全國政協(xié)委員熊貴立表示，對于已經(jīng)出現產(chǎn)能過(guò)剩的產(chǎn)業(yè)和高污染、高耗能的產(chǎn)業(yè)，一定要盡快取消所有的稅收優(yōu)惠。全國政協(xié)委員丁時(shí)勇則認為，那些影響實(shí)體經(jīng)濟發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策，也應盡快清理。
   

全國政協(xié)委員、審計署副審計長(cháng)董大勝認為，清理稅收優(yōu)惠，僅有法律保障還不夠，還必須有必要的組織機構保障。他說(shuō)，在總體思路上，清理稅收優(yōu)惠要置于整個(gè)財稅改革框架下去考慮，而財稅改革又要置于全面深化改革的背景下去考慮?；诖?，董大勝提出了三條建議：一是成立國家財稅改革小組，直接歸全面深化改革小組領(lǐng)導，全面負責財稅改革事宜；二是把國家預算職能從財政部剝離出來(lái)，增設國家預算局，直接歸國務(wù)院領(lǐng)導，并將稅收優(yōu)惠支出納入國家預算內管理；三是撤銷(xiāo)財政部專(zhuān)員辦，將其職能并入審計署，強化審計監督。
   

董大勝認為，通過(guò)上述調整，國家預算局負責稅收優(yōu)惠的預算管理，稅務(wù)機關(guān)負責稅收優(yōu)惠政策的執行，審計署負責審計監督，從而在組織上切實(shí)保障稅收優(yōu)惠能夠得到根本清理。稅收優(yōu)惠實(shí)際上是一種財政的稅式支出，每年到底支出了多少錢(qián)，現在哪個(gè)部委都說(shuō)不清楚，董大勝認為這個(gè)狀況必須改變。“更重要的是，稅收優(yōu)惠一旦納入國家預算，就會(huì )受到預算法的約束，誰(shuí)違法誰(shuí)就得承擔相應的法律責任。”董大勝說(shuō)。
   

接受記者采訪(fǎng)的諸多企業(yè)界政協(xié)委員，都是一些大企業(yè)集團的負責人。在他們的心里，對待稅收優(yōu)惠的普遍態(tài)度都是“不患寡而患不公”?；诖?，他們都希望國家對稅收優(yōu)惠的清理不要走過(guò)場(chǎng)，而應該通過(guò)法律的硬性約束，將稅收優(yōu)惠政策牢牢固化。

本文關(guān)鍵詞： 國家稅務(wù)總局, 清理, 規范, 稅收優(yōu)惠政策

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