發(fā)改振興〔2021〕750號《國家發(fā)展改革委關(guān)于加快推進(jìn)洞庭湖、鄱陽(yáng)湖生態(tài)保護補償機制建設的指導意見(jiàn)》

國家發(fā)展改革委關(guān)于加快推進(jìn)洞庭湖、鄱陽(yáng)湖生態(tài)保護補償機制建設的指導意見(jiàn)






發(fā)改振興〔2021〕750號
 

江西省、湖北省、湖南省發(fā)展改革委：

洞庭湖、鄱陽(yáng)湖（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“兩湖”）是長(cháng)江中游的重要淡水湖泊，是長(cháng)江洪水的重要調蓄場(chǎng)所，是國際重要濕地和珍稀候鳥(niǎo)棲息地，在調節氣候、涵養水源、凈化環(huán)境、維系長(cháng)江流域生物多樣性和支撐區域經(jīng)濟社會(huì )高質(zhì)量發(fā)展等方面具有重要作用。加快推進(jìn)“兩湖”生態(tài)保護補償機制建設，有利于調動(dòng)社會(huì )各方力量保護生態(tài)環(huán)境的積極性，有力推動(dòng)“兩湖”流域可持續發(fā)展。為深入貫徹落實(shí)習近平總書(shū)記關(guān)于長(cháng)江經(jīng)濟帶共抓大保護、不搞大開(kāi)發(fā)的重要指示精神，加快推進(jìn)“兩湖”生態(tài)保護補償機制建設，提出如下意見(jiàn)：

一、總體要求

（一）指導思想。

以習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會(huì )精神，統籌推進(jìn)“五位一體”總體布局，協(xié)調推進(jìn)“四個(gè)全面”戰略布局，堅定不移立足新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，構建新發(fā)展格局，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，充分考慮長(cháng)江上游地區調蓄能力不斷加強的新形勢，深刻認識江湖關(guān)系的新變化，抓住長(cháng)江十年禁漁的新機遇，以改善流域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為核心目標，促進(jìn)生態(tài)保護主體和受益主體良性互動(dòng)，加快實(shí)現高水平保護；以改革創(chuàng )新河湖管理為抓手，注重上下游協(xié)同推進(jìn)，切實(shí)加強“兩湖”流域在生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域的共商、共建、共治和共享，創(chuàng )新生態(tài)保護補償機制的實(shí)現形式，提升流域綜合管理能力，為實(shí)現“兩湖”流域的高質(zhì)量發(fā)展奠定扎實(shí)的生態(tài)基礎。

（二）基本原則。

——生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展。堅持共抓大保護、不搞大開(kāi)發(fā)，把保護和修復“兩湖”流域水環(huán)境擺在突出重要的位置上，強化區際間溝通協(xié)作，共同打造綠色發(fā)展底色，探索形成生態(tài)保護和經(jīng)濟發(fā)展相得益彰的新路徑。

——水陸并重，上下兼顧。堅持山水林田湖草是一個(gè)生命共同體，根據流域的系統性和完整性，綜合考慮各自然生態(tài)要素，統籌上下游、左右岸、地表地下、城市鄉村，協(xié)調開(kāi)發(fā)利用與生態(tài)保護關(guān)系，加強源頭保護，強化綜合治理。

——方式多樣、持續增效。把握“兩湖”流域生態(tài)功能提升要素，多層次推進(jìn)縱向、橫向和市場(chǎng)化、多元化生態(tài)保護補償機制建設，加大資金統籌整合力度，完善資金分配方式，優(yōu)化生態(tài)保護補償資金使用，增強“兩湖”流域自我發(fā)展能力。

——政府引導，社會(huì )參與。創(chuàng )新體制機制，完善政策體系，進(jìn)一步發(fā)揮政府在生態(tài)環(huán)境保護中的引導和帶動(dòng)作用，積極吸引社會(huì )力量參與。鼓勵地方各級政府從實(shí)際出發(fā)，加快形成靈活多樣、操作性強、切實(shí)有效的生態(tài)保護補償方式，調動(dòng)全社會(huì )共同參與生態(tài)環(huán)境保護的良好氛圍。

（三）主要目標。

到2030年，“兩湖”流域生態(tài)保護補償制度化水平明顯提升，跨省流域生態(tài)保護協(xié)作關(guān)系初步建立，市場(chǎng)化、多元化生態(tài)保護補償市場(chǎng)體系初步構建，生態(tài)保護主體和受益主體良性互動(dòng)關(guān)系初步形成，為生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展提供有力支撐。到2035年，“兩湖”生態(tài)環(huán)境質(zhì)量明顯提升，生態(tài)保護補償機制更加健全，區域間生態(tài)保護協(xié)作關(guān)系更加密切，市場(chǎng)化、多元化生態(tài)保護補償市場(chǎng)體系建設基本完成，生態(tài)保護主體和受益主體良性互動(dòng)關(guān)系全面形成。

二、加大生態(tài)保護補償力度，提升流域生態(tài)系統功能

（四）建立健全濕地生態(tài)保護補償制度。

推動(dòng)建立健全“兩湖”流域濕地生態(tài)保護補償機制，支持“兩湖”流域國際重要濕地、國家級濕地自然保護地生態(tài)系統保護和修復。推動(dòng)濕地生態(tài)系統監測預警平臺建設，加強對自然濕地的保護監管，努力恢復濕地的自然特性和生態(tài)功能。鼓勵與引導社會(huì )資本參與濕地保護修復、濕地公園建設，形成多渠道投入機制，全面提升濕地保護、管理和合理利用水平。

（五）加強岸線(xiàn)及上游地區森林資源保護。

推動(dòng)建立健全“兩湖”流域重要水源涵養區生態(tài)保護補償機制，通過(guò)生態(tài)保護和恢復、定期開(kāi)展生態(tài)功能評價(jià)，提高水源涵養功能。鼓勵地方探索根據林分質(zhì)量、生態(tài)區位以及管護難易程度等因素，對生態(tài)公益林實(shí)施差異化補償。鼓勵通過(guò)設立公益崗位等多種方式，建立長(cháng)效的公益林管護機制，調動(dòng)農民群眾參與生態(tài)管護的積極性。加大對“兩湖”流域森林質(zhì)量精準提升的支持力度，加強生態(tài)湖濱帶和水源涵養林等生態(tài)隔離帶的建設與保護，優(yōu)化防風(fēng)防浪林樹(shù)種結構，推動(dòng)“兩湖”岸線(xiàn)生態(tài)恢復。

（六）做好漁業(yè)資源保護。

全面落實(shí)長(cháng)江“十年禁漁”決策部署，持續加強組織領(lǐng)導和支撐保障。加大跟蹤幫扶力度，積極穩妥引導退捕漁民轉產(chǎn)轉業(yè)，落實(shí)養老保險等社會(huì )保障制度，保障退捕漁民基本生計。加強漁政執法能力建設，強化禁捕水域資源監測，健全網(wǎng)格化長(cháng)效管理機制，落實(shí)禁捕執法監管責任，確保“禁漁令”有效執行。根據《長(cháng)江保護法》要求，做好水生生物保護和生境修復。

（七）保護耕地生態(tài)功能。

合理劃定“兩湖”流域輪作區域，鼓勵農民以市場(chǎng)為導向，調整優(yōu)化種植結構，拓寬就業(yè)增收渠道。強化政策扶持，建立利益補償機制，對承擔輪作任務(wù)的農戶(hù)給予適當補助，保障農民合理收益。實(shí)行耕地質(zhì)量等級年度變更評價(jià)，掌握耕地質(zhì)量變化情況，探索運用衛星遙感技術(shù)對輪作面積進(jìn)行輔助監測。鼓勵江西省、湖北省和湖南省因地制宜，統籌做好耕地生態(tài)保護。

三、健全地方合作機制，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境共保聯(lián)治

（八）創(chuàng )新流域生態(tài)保護補償合作新機制。

洞庭湖、鄱陽(yáng)湖及出入湖河流所在地應積極探索流域生態(tài)保護補償的新方式，科學(xué)規劃“兩湖”流域綜合治理與生態(tài)修復，加快研究簽訂湖泊生態(tài)保護補償協(xié)議，合理確定湖泊水生態(tài)環(huán)境改善目標，測算湖泊水生態(tài)環(huán)境治理投入，根據湖泊水生態(tài)保護修復成本、水污染貢獻、水資源使用量、資源性收益等因素確定治理資金分擔比例和支出方向，約定協(xié)議期限、續約條件和違約責任。國務(wù)院有關(guān)部門(mén)應加強統籌指導、協(xié)調和支持，加快建立區域聯(lián)動(dòng)、分工協(xié)作、成果共享的“兩湖”流域生態(tài)保護補償機制。

（九）建立污染治理和應急處置會(huì )商機制。

鼓勵建立“兩湖”流域污染治理聯(lián)防聯(lián)治機制，研究解決流域污染治理的突出問(wèn)題，明確重點(diǎn)工作任務(wù)，落實(shí)各方責任，按照“一事一議”的原則確定各自的治理任務(wù)和出資規模。鼓勵建立跨省流域突發(fā)水污染事件聯(lián)防聯(lián)控機制，加強省際間環(huán)保和執法規范對接，積極開(kāi)展聯(lián)動(dòng)執法，創(chuàng )新跨區域聯(lián)合監管模式，妥善解決水污染糾紛。探索建立跨行政區生態(tài)環(huán)境基礎設施建設和運營(yíng)管理的協(xié)調機制。充分發(fā)揮相關(guān)流域生態(tài)環(huán)境監管機構及管理機構作用，進(jìn)一步加強水資源、水生態(tài)、水環(huán)境等方面生態(tài)環(huán)境監管，強化水資源統一調度、涉水事務(wù)監管和省際間水事協(xié)調。

（十）共同強化生態(tài)保護補償技術(shù)支撐。

健全調查體系和長(cháng)效監測機制，加快推進(jìn)水生生物資源和環(huán)境本底調查，加強水生態(tài)監測支撐能力建設，鼓勵湖區和出入湖河流所在地建立監測數據共享平臺。加強各地在生態(tài)保護補償領(lǐng)域科研成果交流，健全生態(tài)保護補償標準體系、績(jì)效評估體系、統計指標體系和信息發(fā)布制度。鼓勵有關(guān)地方共同培育生態(tài)價(jià)值評估、自然資源資產(chǎn)核算、生態(tài)保護補償基金管理等相關(guān)機構。

四、充分發(fā)揮市場(chǎng)配置作用，健全多元化的補償機制

（十一）健全資源開(kāi)發(fā)補償制度。

合理界定湖區自然資源開(kāi)發(fā)邊界和總量，切實(shí)保護水生生物及其生境。通過(guò)開(kāi)展湖泊水流自然資源確權登記，建立歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢、監管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度，完善“兩湖”流域全民所有土地資源、水資源等自然資源資產(chǎn)有償使用制度。鼓勵水電開(kāi)發(fā)企業(yè)與項目所在地地方人民政府、農村集體經(jīng)濟組織探索建立水能資源開(kāi)發(fā)生態(tài)保護補償機制，積極開(kāi)展生態(tài)保護與修復。

（十二）構建環(huán)境權益交易市場(chǎng)。

積極融入全國碳排放交易市場(chǎng)，探索建立“兩湖”流域排污權交易制度，在滿(mǎn)足環(huán)境質(zhì)量改善目標任務(wù)的前提下，企業(yè)產(chǎn)生的污染物排放削減量可按規定在市場(chǎng)交易。積極開(kāi)展排污權回購，激發(fā)企業(yè)減排的積極性。積極穩妥推進(jìn)用水權交易。規范明晰區域用水權；嚴格取水許可管理，科學(xué)核定取用水戶(hù)許可水量，明晰取用水戶(hù)用水權；根據需要，推進(jìn)灌區內灌溉用水戶(hù)用水權分配，明晰灌溉用水戶(hù)用水權。

（十三）引導發(fā)展綠色消費。

完善綠色產(chǎn)品標準、認證和監管等體系，建立健全綠色標識產(chǎn)品清單制度。結合綠色電力證書(shū)資源認購，建立綠色能源制造認證機制。健全綠色食品、有機農產(chǎn)品認證制度、地理標志農產(chǎn)品保護制度，推動(dòng)食用農產(chǎn)品達標合格證制度。完善環(huán)境管理體系、能源管理體系、森林生態(tài)標志產(chǎn)品和森林可持續經(jīng)營(yíng)認證制度，建立健全獲得相關(guān)認證產(chǎn)品的綠色通道制度。扶持綠色有機農產(chǎn)品生產(chǎn)，提高綠色優(yōu)質(zhì)農產(chǎn)品認證比例，完善農產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、包裝、儲運標準和技術(shù)規范。有序引導社會(huì )力量參與綠色采購供給。

（十四）發(fā)展綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)。

擴大生態(tài)環(huán)保對上下游產(chǎn)業(yè)的拉動(dòng)和推動(dòng)作用，帶動(dòng)經(jīng)濟轉型發(fā)展。鼓勵大中城市將近郊垃圾焚燒、污水處理、水質(zhì)凈化、災害防治、岸線(xiàn)整治修復與生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展有機融合，完善居民參與方式，建立持續性惠益分享機制。以農村生活污水、黑臭水體治理、農村飲用水水源地保護、水源涵養及生態(tài)帶建設為重點(diǎn)，加快農村環(huán)境基礎設施建設運營(yíng)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。重點(diǎn)在農業(yè)面源污染敏感區域推進(jìn)農藥化肥減量化和農業(yè)廢棄物資源化。支持建設國家農產(chǎn)品質(zhì)量安全縣，引導地方結合實(shí)際加強品牌培育，努力打造一批特色農產(chǎn)品知名品牌。繼續推進(jìn)畜禽、水產(chǎn)養殖標準化示范場(chǎng)建設，促進(jìn)發(fā)展生態(tài)農業(yè)。發(fā)揮“兩湖”生態(tài)資源優(yōu)勢，引導“兩湖”沿岸市縣深化區域旅游合作，推進(jìn)特色旅游發(fā)展。建立符合綠色項目融資特點(diǎn)的綠色金融服務(wù)體系，引導更多金融資源配置到綠色領(lǐng)域。

五、加強組織實(shí)施，確保生態(tài)保護補償機制建設落地

（十五）落實(shí)地方主體責任。

江西省、湖北省和湖南省要把加快推進(jìn)洞庭湖、鄱陽(yáng)湖流域生態(tài)保護補償機制建設納入重要議事日程，細化制定工作方案，落實(shí)各方責任，完善配套措施，規范合理使用各類(lèi)補償資金，確保“兩湖”流域保護和治理工作取得實(shí)效。要嚴格執行國家制定的洞庭湖、鄱陽(yáng)湖治理總體目標，在“兩湖”流域水生態(tài)環(huán)境保護與治理等方面加強溝通與協(xié)作，共同構建跨區域協(xié)同治理新機制。借鑒生態(tài)保護補償工作部際聯(lián)席會(huì )議機制的經(jīng)驗，落實(shí)地方有關(guān)部門(mén)的工作職責，將各項工作任務(wù)進(jìn)行分解，明確責任主體。

（十六）加大中央支持力度。

國家發(fā)展改革委加強對“兩湖”流域生態(tài)保護補償機制建設的統籌指導，協(xié)同研究解決重大問(wèn)題。自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、水利部、農業(yè)農村部、林草局要加強相關(guān)領(lǐng)域的業(yè)務(wù)指導。國家發(fā)展改革委在安排相關(guān)領(lǐng)域中央預算內投資時(shí)適當向“兩湖”流域傾斜。

（十七）健全社會(huì )主體參與機制。

探索政府和社會(huì )資本合作、政府購買(mǎi)服務(wù)、第三方治理、生態(tài)環(huán)境導向的開(kāi)發(fā)（EOD）模式等創(chuàng )新試點(diǎn)，積極引導社會(huì )資本參與生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域項目投資建設營(yíng)運。發(fā)揮三峽集團在共抓長(cháng)江大保護中骨干主力作用，通過(guò)長(cháng)江生態(tài)環(huán)保專(zhuān)項資金開(kāi)展“兩湖”流域水生態(tài)環(huán)境治理示范，持續實(shí)施有引領(lǐng)作用的重大項目。合理建立開(kāi)發(fā)利用主體和保護修復主體利益連接機制，吸引長(cháng)江流域上下游企業(yè)、社會(huì )組織參與“兩湖”流域生態(tài)保護補償機制建設。鼓勵地方政府通過(guò)對口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉移、人才培訓、共建園區、購買(mǎi)生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)等方式擴充補償要素，促進(jìn)區域協(xié)同發(fā)展。

（十八）營(yíng)造良好氛圍。

及時(shí)總結“兩湖”流域生態(tài)保護補償機制建設中可復制、可推廣的做法和經(jīng)驗，通過(guò)現場(chǎng)展示、經(jīng)驗總結、媒體宣傳、專(zhuān)題報道等方式，建立起與社會(huì )各界有效溝通的橋梁，增強社會(huì )公眾對“兩湖”流域生態(tài)保護補償的認識，形成良好工作氛圍。發(fā)揮主流媒體作用，引導輿論聚焦“兩湖”流域生態(tài)保護補償體制機制創(chuàng )新、政策創(chuàng )新和管理創(chuàng )新成果，及時(shí)宣傳成效，推廣可復制經(jīng)驗。






 

國家發(fā)展改革委

2021年5月28日

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