安委辦函〔2014〕61號《國務(wù)院安委會(huì )辦公室關(guān)于地鐵安全生產(chǎn)形勢分析及建議的函》

國務(wù)院安委會(huì )辦公室關(guān)于地鐵安全生產(chǎn)形勢分析及建議的函





安委辦函〔2014〕61號
 

國家發(fā)展改革委、住房城鄉建設部、交通運輸部，有關(guān)省(區、市)安全生產(chǎn)委員會(huì )：

近日，國家安全監管總局對重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域的安全生產(chǎn)狀況進(jìn)行了梳理和形勢研判，認為地鐵建設環(huán)節多、周期長(cháng)、施工技術(shù)復雜、安全風(fēng)險因素多，加之工程分包、質(zhì)量安全管理等環(huán)節存在隱患，導致地鐵工程施工事故易發(fā)、多發(fā)，運營(yíng)管理風(fēng)險加大，應當引起高度重視。

現將《國家安全監管總局關(guān)于地鐵安全生產(chǎn)形勢的分析及建議》送請你單位參閱。請結合實(shí)際，進(jìn)一步重視和加強地鐵建設和運營(yíng)安全生產(chǎn)監督管理工作，嚴防重特大事故發(fā)生。





 

國務(wù)院安委會(huì )辦公室

2014年9月23日

國家安全監管總局關(guān)于地鐵安全生產(chǎn)形勢的分析及建議

地鐵作為城市公共交通的重要組成部分，已經(jīng)成為我國許多城市緩解交通壓力的首要選項。但地鐵建設環(huán)節多、周期長(cháng)、施工技術(shù)復雜、安全風(fēng)險因素多，加之工程分包、質(zhì)量安全管理等環(huán)節存在隱患，再加上地鐵運營(yíng)里程和承載人員不斷增加，技術(shù)、管理水平要求越來(lái)越高，地鐵建設和運營(yíng)安全生產(chǎn)工作必須引起高度重視。

一、總體形勢

自1969年10月國內第一條地鐵(北京地鐵1號線(xiàn))開(kāi)通運營(yíng)以來(lái)，截至今年9月，全國共有16個(gè)省(區、市)的22個(gè)城市88條城市軌道交通線(xiàn)路正在運營(yíng)，總運營(yíng)里程達2677.2公里。其中，近3年來(lái)新開(kāi)通地鐵的城市增加了12個(gè)，比前42年累計增加1倍多。

近年來(lái)，國外地鐵重特大事故時(shí)有發(fā)生。如：1995年10月28日，阿塞拜疆首都巴庫的一列地鐵列車(chē)失火，造成558人死亡、269人受傷；2003年2月18日，韓國大邱市地鐵中央路站發(fā)生火災，造成198人死亡、298人失蹤、146人受傷；2009年6月22日，美國華盛頓兩組地鐵列車(chē)發(fā)生相撞事故，造成至少9人死亡、70多人受傷；2014年7月15日，俄羅斯莫斯科地鐵列車(chē)脫軌事故，造成23人死亡、160人受傷。

統計表明，我國地鐵建設和運營(yíng)安全生產(chǎn)狀況基本穩定，但形勢不容樂(lè )觀(guān)。2005年以來(lái)，全國地鐵施工過(guò)程中共發(fā)生各類(lèi)生產(chǎn)安全事故100起，死亡141人。其中，重大事故1起，21人死亡。典型案例有：2003年上海地鐵4號線(xiàn)“7·1”特別重大工程事故，經(jīng)濟損失1.6億元；2008年杭州地鐵“11·15”重大坍塌事故，造成21人死亡、24人受傷；2011年上海地鐵10號線(xiàn)“9·27”追尾事故，造成295人受傷。

二、安全風(fēng)險分析

1．地鐵建設、運營(yíng)高速發(fā)展，安全風(fēng)險加大。截至目前，國務(wù)院共批復26個(gè)省(區、市)37個(gè)城市的地鐵建設規劃。2013年，國務(wù)院明確城市軌道交通項目由省級投資主管部門(mén)按照國家批準的規劃核準，即城市軌道交通項目建設審批權下放。二、三線(xiàn)城市將迎來(lái)地鐵建設的新熱潮。中國城市軌道交通發(fā)展規劃顯示：2015年，我國軌道交通運營(yíng)里程將達3000多公里；到2020年，將達到6000多公里。我國軌道交通發(fā)展空間巨大，安全生產(chǎn)壓力增大。

2．地鐵勘察設計風(fēng)險分析不足、存在安全隱患。一是勘察設計有欠缺。一些在建地鐵工程在勘察設計上對地質(zhì)風(fēng)險評價(jià)分析不充分，鉆探和試驗工作量不足，設計處理不完善，工程風(fēng)險考慮不足。如，分期建設的線(xiàn)路之間運能不匹配，導致路網(wǎng)擁塞嚴重；同一線(xiàn)路分期建設，采用的關(guān)鍵設備系統制式尚不統一，給運營(yíng)后的設備穩定和日常安全管理帶來(lái)嚴重隱患。二是安全標準滯后。以自動(dòng)扶梯為例，國內自動(dòng)扶梯安全標準未達到國際同期同類(lèi)產(chǎn)品的安全系數標準。如美國2010年的標準《電梯和自動(dòng)扶梯安全規程》(ASME A17.1)規定自動(dòng)扶梯關(guān)鍵裝置和部位的安全系數是10，而我國2011年頒布的國家標準《自動(dòng)扶梯和自動(dòng)人行道的制造與安裝安全規范》(GBl6899-2011)中相應安全系數為5，在《地鐵設計規范》(GB50157-2013)中甚至沒(méi)有對這一安全系數作出規定，導致國內地鐵中自動(dòng)扶梯設計、制造、安裝和維護的安全等級標準降低，存在重大安全隱患。2011年7月5日，北京地鐵4號線(xiàn)動(dòng)物園站A口，原本上行的電梯突然下滑，導致人群踩踏，造成1人死亡、2人重傷、26人輕傷。

3．地鐵建設施工問(wèn)題較多，事故多發(fā)。由于地鐵建設涉及隧道施工和深基坑施工，容易造成施工人員傷亡，并導致地面或建筑物沉降等，對各類(lèi)基礎設施安全構成重大隱患。同時(shí)，工程處于人員密集區，一旦發(fā)生事故所造成的社會(huì )、經(jīng)濟影響非常大；再加上施工單位層層轉包、安全監理流于形式、工程趕工期等各種原因，進(jìn)一步加大了地鐵建設施工的風(fēng)險。如：2003年10月8日，北京地鐵5號線(xiàn)崇文門(mén)站施工中，地梁鋼筋支架連同支架上已架設的鋼筋傾覆倒塌，造成現場(chǎng)作業(yè)人員3人死亡、1人輕傷。2005年廣州地鐵“7·21”海珠廣場(chǎng)基坑坍塌事故，造成3人死亡、4人受傷，鄰近的7層賓館倒塌，1棟住宅樓嚴重損壞，多家商店失火。2008年11月15日，杭州地鐵湘湖站施工中發(fā)生大面積坍塌事故，造成21人死亡、24人受傷。

4．地鐵運營(yíng)技術(shù)管理水平亟待提高。一是技術(shù)管理水平亟待提高，安全培訓不適應。隨著(zhù)地鐵建設的快速發(fā)展，其設計、施工及運營(yíng)技術(shù)人員的增加相對嚴重滯后，一些新技術(shù)、新設備的大量采用，有待于實(shí)踐檢驗和完善，一批沒(méi)有經(jīng)驗的新員工進(jìn)入了司機、調度人員、站務(wù)人員等關(guān)鍵崗位，安全培訓、應急演練等工作不到位，加大了安全風(fēng)險。如，某城市地鐵運營(yíng)公司調度員、列車(chē)司機、綜控員等關(guān)鍵崗位人員工齡1-3年的占近60％，5年以上的僅占20％，且有近50％左右的乘務(wù)人員年齡在30歲以下。特別是新近開(kāi)通首條線(xiàn)路的城市，大批沒(méi)有崗位經(jīng)驗的新員工進(jìn)入了關(guān)鍵崗位。以北京地鐵為例，據不完全統計，今年以來(lái)平均每周發(fā)生各類(lèi)故障1起。二是應急管理亟需加強，試運營(yíng)環(huán)節問(wèn)題突出。一些地鐵開(kāi)通前的熱煙測試雖已表明消防系統的設備設施安裝到位，但由于相關(guān)人員應急演練不足，操作不熟練，導致消防設備不能完全實(shí)現設計功能。部分城市地鐵的換乘通道通行能力設計嚴重不足，而且運營(yíng)后無(wú)法升級改造，高峰時(shí)間段換乘通道飽和度均超過(guò)1 00％，有些換乘通道只能靠人工限流維持通行。部分地鐵在運營(yíng)前未執行試運行3個(gè)月的標準，各設備設施聯(lián)調聯(lián)試未完成就投入運營(yíng)。2013年1月8日，昆明地鐵首期工程南段列車(chē)在空載調試過(guò)程中第一節車(chē)廂脫軌(未顛覆)，導致駕駛室暖風(fēng)裝置墜落，造成1人死亡、1人受傷。三是隨著(zhù)地鐵交通的不斷延伸，地鐵網(wǎng)絡(luò )更加便捷，客流量增加很快，導致多數地鐵超負荷運載，風(fēng)險加大。

另外，地鐵人員密集，易成為恐怖分子襲擊對象，如：1995年3月20日東京地鐵沙林毒氣事件，造成13人死亡、6300人受傷；2005年7月7日倫敦地鐵恐怖事件，造成52人死亡、700余人受傷。

三、措施建議

1．高度重視地鐵安全生產(chǎn)工作。地鐵是現代化城市的重要交通工具，人流高度密集，空間相對封閉，安全風(fēng)險較高，一旦發(fā)生事故，給人民群眾生命財產(chǎn)造成巨大損失，產(chǎn)生惡劣的社會(huì )影響。必須牢固樹(shù)立“紅線(xiàn)”意識，切實(shí)加強領(lǐng)導，嚴格落實(shí)責任，強化各項措施，筑牢安全基礎，做好預防工作，嚴防事故發(fā)生，保障社會(huì )和諧。

2．加強地鐵項目全過(guò)程安全管理與監督。各類(lèi)從事地鐵建設、設計、施工、監理單位要依法認真履行安全生產(chǎn)主體責任，各相關(guān)部門(mén)要切實(shí)履行對地鐵工程建設和運營(yíng)安全的監管職責。一是做好地鐵項目的規劃設計，保障各線(xiàn)路之間的銜接和暢通。二是加強復雜地質(zhì)條件勘察。做好前期地質(zhì)災害勘探工作，消除施工及運營(yíng)階段存在的風(fēng)險，特別要加強施工過(guò)程中穿越鐵路、河流、建筑物、橋梁時(shí)的風(fēng)險控制。三是高度重視線(xiàn)路、監測監控系統、調度運行系統等關(guān)鍵部位的本質(zhì)安全，特別重視電梯、信號設備等關(guān)鍵設備的安全性能。四是加強運營(yíng)安全管理。要特別重視對列車(chē)司機、調度員、值班站長(cháng)、特種作業(yè)人員等關(guān)鍵崗位人員的安全培訓和應急演練。

3．強化隱患排查治理。各地要結合“六打六治”打非治違專(zhuān)項活動(dòng)，針對地鐵安全生產(chǎn)工作特點(diǎn)，經(jīng)常組織發(fā)展改革、住房城鄉建設、交通運輸和安全監管等部門(mén)對地鐵施工和運營(yíng)安全生產(chǎn)情況開(kāi)展全面檢查，重點(diǎn)對在建地鐵工程質(zhì)量管理、現場(chǎng)安全管理以及運營(yíng)地鐵的隱患排查整治、應急預案演練等方面進(jìn)行檢查，及時(shí)發(fā)現問(wèn)題、解決問(wèn)題、整改隱患，防患于未然。

4．努力構建地鐵安全長(cháng)效機制。各地區、各有關(guān)部門(mén)和各類(lèi)從事地鐵規劃、建設、經(jīng)營(yíng)等單位，要不斷完善并嚴格執行相關(guān)安全生產(chǎn)法規、制度、標準和政策措施，創(chuàng )新體制機制，搞好政企結合、社企聯(lián)動(dòng)，全方位地加強地鐵各環(huán)節的安全管控，構建長(cháng)效機制，堅持常抓、長(cháng)治，不斷推動(dòng)地鐵建設和運營(yíng)的長(cháng)治久安。

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