發(fā)改地區〔2021〕1617號《國家發(fā)展改革委關(guān)于加強長(cháng)江經(jīng)濟帶重要湖泊保護和治理的指導意見(jiàn)》

國家發(fā)展改革委關(guān)于加強長(cháng)江經(jīng)濟帶重要湖泊保護和治理的指導意見(jiàn)






發(fā)改地區〔2021〕1617號

上海市、江蘇省、浙江省、安徽省、江西省、湖北省、湖南省、重慶市、四川省、貴州省、云南省發(fā)展改革委：

湖泊是水資源的重要載體，長(cháng)江經(jīng)濟帶范圍內湖泊水系眾多，分布有我國五大淡水湖。作為河流生態(tài)系統的關(guān)鍵要素，鄱陽(yáng)湖、洞庭湖、太湖、巢湖、洱海、滇池等重要湖泊水量豐富，在保障長(cháng)江經(jīng)濟帶生態(tài)、水資源、防洪等安全和促進(jìn)流域經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展等方面發(fā)揮著(zhù)不可替代的作用。

推動(dòng)長(cháng)江經(jīng)濟帶發(fā)展戰略實(shí)施以來(lái)，沿江省市在大力推進(jìn)長(cháng)江干流和重要支流保護治理的同時(shí)，加強湖泊保護修復，取得明顯成效。但由于湖泊具有水域面積廣闊、水體交換緩慢、污染物易擴散等特殊規律，保護和修復較之長(cháng)江干支流難度更大。加之沿湖工農業(yè)和人口、城鎮密布，經(jīng)濟發(fā)展長(cháng)期與湖爭水爭地，城市建設特別是房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)侵占湖泊生態(tài)空間，長(cháng)江經(jīng)濟帶重要湖泊普遍面臨生態(tài)功能受損、水源涵養能力不足、水環(huán)境惡化、生物多樣性萎縮、蓄洪能力下降等突出問(wèn)題。為深入貫徹習近平生態(tài)文明思想，進(jìn)一步強化長(cháng)江經(jīng)濟帶重要湖泊保護和治理，持續改善長(cháng)江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，經(jīng)推動(dòng)長(cháng)江經(jīng)濟帶發(fā)展領(lǐng)導小組同意，現提出如下意見(jiàn)。

一、總體要求

（一）指導思想。以習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中、六中全會(huì )精神，深入貫徹落實(shí)習近平生態(tài)文明思想，立足新發(fā)展階段，完整、準確、全面貫徹新發(fā)展理念，融入和服務(wù)新發(fā)展格局，緊扣長(cháng)江經(jīng)濟帶發(fā)展目標任務(wù)，緊盯重要湖泊主要問(wèn)題，以鄱陽(yáng)湖、洞庭湖、太湖、巢湖、洱海、滇池等重要湖泊為重點(diǎn)，以湖泊生態(tài)環(huán)境保護為突破口，江湖同治、水岸同治、流域同治，推進(jìn)重要湖泊從過(guò)度干預、過(guò)度利用向自然修復、休養生息轉變，構建完整、穩定、健康的湖泊生態(tài)系統，助力長(cháng)江經(jīng)濟帶高質(zhì)量發(fā)展。

（二）基本原則

生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展。牢固樹(shù)立綠水青山就是金山銀山理念，充分發(fā)揮大自然的自我修復能力，對重要湖泊生態(tài)系統實(shí)施有效保護。根據湖泊生態(tài)系統承載能力進(jìn)一步調整優(yōu)化湖區產(chǎn)業(yè)結構布局，以水定產(chǎn)、量水而行，推動(dòng)區域綠色可持續發(fā)展。

統籌推進(jìn)，一體治理。遵循自然生態(tài)系統演替規律和江河、湖泊演變規律，尊重自然、順應自然，把握江河湖泊是一個(gè)有機整體，按照山水林田湖草生態(tài)系統的整體性、系統性及其內在邏輯，統籌考慮江湖生態(tài)系統要素，推進(jìn)綜合治理、系統治理、源頭治理。

因地制宜，分類(lèi)施策。充分總結長(cháng)江經(jīng)濟帶重要湖泊保護治理實(shí)踐經(jīng)驗，深入分析不同類(lèi)型湖泊特點(diǎn)，科學(xué)區分湖泊共性和個(gè)性問(wèn)題，抓住湖泊保護治理的主要矛盾和矛盾的主要方面，聚焦重點(diǎn)區域、領(lǐng)域和關(guān)鍵要素，突出抓重點(diǎn)、補短板、強弱項，科學(xué)治理、精準保護。

深化改革，完善機制。對標對表長(cháng)江經(jīng)濟帶發(fā)展、長(cháng)三角一體化發(fā)展等重大國家戰略對湖泊保護治理提出的新要求，健全湖泊保護治理體制機制，完善湖泊保護治理政策，促進(jìn)科技創(chuàng )新，進(jìn)一步提升湖泊治理能力和水平，建立健全湖泊保護和治理長(cháng)效機制，完善湖泊保護治理體系。

（三）總體目標。到2025年，太湖、巢湖不發(fā)生大面積藍藻水華導致水體黑臭現象，確保供水水源安全。洞庭湖、鄱陽(yáng)湖、洱海、滇池生態(tài)環(huán)境質(zhì)量得到鞏固提升，生態(tài)環(huán)境突出問(wèn)題得到有效治理，水質(zhì)穩中向好。洞庭湖、鄱陽(yáng)湖等湖泊調蓄能力持續提升，全面構建健康、穩定、完整的湖泊及周邊生態(tài)系統。到2035年，長(cháng)江經(jīng)濟帶重要湖泊保護治理成效與人民群眾對優(yōu)美湖泊生態(tài)環(huán)境的需要相適應，基本達成與美麗中國目標相適應的湖泊保護治理水平，有效保障長(cháng)江經(jīng)濟帶高質(zhì)量發(fā)展。

二、著(zhù)力優(yōu)化空間布局

（四）加快構建管控體系。緊密?chē)@長(cháng)江經(jīng)濟帶重要湖泊保護治理目標任務(wù)，立足資源環(huán)境承載能力，統籌考慮湖泊生態(tài)系統的完整性、自然地理單元的連續性和經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的可持續性，加快編制長(cháng)江流域國土空間規劃，建立健全流域統一的空間規劃體系。開(kāi)展資源環(huán)境承載能力和國土空間開(kāi)發(fā)適宜性評價(jià)，識別湖區重要生態(tài)系統，有效銜接生態(tài)保護紅線(xiàn)，合理安排各類(lèi)空間和要素。優(yōu)化國土空間開(kāi)發(fā)保護布局，因地制宜謀劃湖泊水資源利用、水污染防治、水生態(tài)修復、水生生物保護等空間。加強重點(diǎn)湖泊流域保護治理規劃實(shí)施監測評估預警，嚴格實(shí)施國土空間用途管制。

（五）推進(jìn)自然資源確權登記。探索推進(jìn)鄱陽(yáng)湖、洞庭湖、太湖、巢湖、洱海、滇池等重要湖泊自然資源統一確權登記，構建法治化、規范化、標準化、信息化的自然資源統一確權登記體系。厘清不同自然資源類(lèi)型邊界，清晰界定重要湖泊流域等生態(tài)空間自然資源資產(chǎn)的所有權主體。積極探索取水權登記的途徑和方式，健全水資源產(chǎn)權制度，促進(jìn)水資源優(yōu)化配置。

三、積極推進(jìn)生態(tài)保護

（六）加強水域岸線(xiàn)保護。依法依規劃定湖泊管理范圍，科學(xué)劃定湖泊岸線(xiàn)保護區、保留區、控制利用區和開(kāi)發(fā)利用區，明確分區管控和用途管制要求，嚴格管控可能影響防洪安全、供水安全和生態(tài)安全的項目建設和活動(dòng)，依法履行涉河建設項目和活動(dòng)許可，切實(shí)落實(shí)生態(tài)環(huán)境影響評價(jià)制度。禁止圍湖造地，有序實(shí)施退地退圩還湖。加強湖區采砂管理，嚴厲打擊非法采砂行為。持續規范推進(jìn)湖泊“清四亂”（亂占、亂采、亂堆、亂建），常態(tài)化開(kāi)展塑料垃圾清理，不斷鞏固清理整治成效。

（七）實(shí)施濕地保護修復。堅持保護優(yōu)先、自然恢復為主、人工修復相結合，布局實(shí)施長(cháng)江重點(diǎn)生態(tài)區生態(tài)保護和修復重大工程，統籌推進(jìn)重要濕地保護和修復。加強濕地保護管理基礎設施建設，積極推進(jìn)濕地自然生境及重要野生動(dòng)植物棲息地恢復，促進(jìn)重要濕地生態(tài)系統功能穩步提升。完善衛星遙感監控體系，強化濕地監督檢查，依法堅決制止圍墾占用、巧立名目侵占濕地行為，對有條件恢復的濕地要加快退養還灘、還濕。

（八）提升生物多樣性水平。以洞庭湖、鄱陽(yáng)湖等為重點(diǎn)，開(kāi)展湖泊生物多樣性調查監測和生物完整性指數評價(jià)，實(shí)施中華鱘、長(cháng)江江豚等珍稀瀕危物種拯救行動(dòng)，推進(jìn)遷地和人工繁育保護相結合，加強關(guān)鍵棲息地保護和遺傳資源保存。健全湖泊休養生息制度，嚴格執行有關(guān)湖泊禁漁制度，堅決打擊非法捕撈行為，有效恢復水生生物多樣性。依法嚴格外來(lái)物種引入管理，加強重大危害入侵物種治理。加強候鳥(niǎo)保護，改善湖泊候鳥(niǎo)棲息地環(huán)境。

四、深入實(shí)施污染治理

（九）強化生態(tài)環(huán)境突出問(wèn)題整改。持續抓好長(cháng)江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境警示片、中央生態(tài)環(huán)境保護督察披露涉及重要湖泊的問(wèn)題整改，分門(mén)別類(lèi)建立問(wèn)題臺賬，明確整改方案，狠抓負面典型，強化執法監督。探索建立流域污染聯(lián)防聯(lián)控機制，組織查擺深層次問(wèn)題，建立湖泊生態(tài)環(huán)境問(wèn)題整改長(cháng)效機制，發(fā)現一起，整改一起，銷(xiāo)號一起。

（十）加大污染綜合防治力度。深入推進(jìn)實(shí)施湖區城鎮污水垃圾處理、化工污染治理、農業(yè)面源污染治理、船舶污染治理和尾礦庫污染治理“4+1”工程，不斷鞏固湖泊環(huán)境污染治理成果。保障湖區城鄉生活污水處理設施運行，規范入湖排污口建設，強化工業(yè)園區污水處理設施排查整治。嚴格控制農業(yè)面源污染，支持使用有機肥料、綠色農藥，提高湖區畜禽糞污綜合利用率。

五、切實(shí)保障飲用水源地安全

（十一）強化水源地環(huán)境保護。以保障南水北調中線(xiàn)工程水源地水質(zhì)為重中之重，實(shí)施水源專(zhuān)項執法行動(dòng)，嚴肅查處飲用水水源保護區內的違法行為。以洞庭湖、太湖等為重點(diǎn)，排查和取締對水源影響較大的排污口、碼頭等。定期調查評估集中式地下水型飲用水水源補給區環(huán)境狀況，開(kāi)展地下水污染場(chǎng)地修復試點(diǎn)。對未達到Ⅲ類(lèi)水質(zhì)要求的飲用水水源地要制定并實(shí)施供水保障和水質(zhì)達標方案。

（十二）提升水源地安全保障能力。合理布局湖區飲用水水源地及取水口，制定并公布飲用水水源地名錄，劃定飲用水水源保護區，加強湖區重要城市應急備用水源建設，提升城鄉飲用水源安全保障水平。開(kāi)展城市飲用水水源地規范化建設和飲用水水源安全評估，推進(jìn)影響飲用水安全的重污染企業(yè)搬遷改造。強化太湖、巢湖等湖泊藍藻高發(fā)期飲用水水源地監測，“一湖一策”制定完善突發(fā)水污染事件應急預案。

六、加快推動(dòng)綠色發(fā)展

（十三）強化水資源節約集約利用。深入實(shí)施國家節水行動(dòng)，推動(dòng)湖區生產(chǎn)、生活、生態(tài)用水向節約集約利用方向轉變。扎實(shí)推進(jìn)工業(yè)、農業(yè)、城鎮節水提效，嚴控高耗水項目建設，強化湖區重點(diǎn)監控用水單位用水計劃和定額管理。強化水資源論證，健全水資源承載能力監測預警機制，加強取用水監測計量，嚴格區域用水總量控制。

（十四）調整完善產(chǎn)業(yè)結構。嚴格落實(shí)長(cháng)江經(jīng)濟帶發(fā)展負面清單制度，加快產(chǎn)業(yè)清潔生產(chǎn)、循環(huán)化改造、資源綜合利用，科學(xué)構建湖區產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。強化“散亂污”企業(yè)整治，推動(dòng)太湖、巢湖等流域造紙、印染等傳統產(chǎn)業(yè)升級改造，有序推動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)向資源承載能力較強的地區轉移，妥善做好退出產(chǎn)業(yè)和湖泊禁漁等后續基本民生保障。在太湖、洱海、洞庭湖等開(kāi)展生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現路徑探索，推進(jìn)生態(tài)價(jià)值轉化。

（十五）大力推動(dòng)經(jīng)濟轉型。積極發(fā)展戰略性新興產(chǎn)業(yè)，因地制宜培育生物技術(shù)、新能源、新材料、綠色環(huán)保等產(chǎn)業(yè)。在太湖等有條件的湖區積極發(fā)展現代服務(wù)業(yè)，充分吸納就業(yè)人員。引導發(fā)展多種形式適度規模經(jīng)營(yíng)，在洞庭湖、鄱陽(yáng)湖等大力發(fā)展高效生態(tài)農業(yè)。推動(dòng)滇池、洱海等發(fā)展湖泊旅游，創(chuàng )建全域旅游示范區，做強做優(yōu)生態(tài)農業(yè)、生態(tài)旅游、度假康養等特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，助力推進(jìn)湖區產(chǎn)業(yè)轉型發(fā)展。

七、健全完善體制機制

（十六）強化河湖長(cháng)制。按照統一規劃、流域統籌、各擔其責的原則，依托河長(cháng)制、湖長(cháng)制平臺，完善以流域管理與行政區域管理相結合的湖泊管理體制，完善湖長(cháng)制組織體系，壓緊壓實(shí)湖泊保護治理屬地責任。探索建立跨省湖泊湖長(cháng)協(xié)調聯(lián)動(dòng)機制，協(xié)調解決湖泊保護治理跨區域、跨流域重大問(wèn)題。研究建立跨區域湖泊聯(lián)防聯(lián)控機制，加強區域協(xié)作與部門(mén)聯(lián)動(dòng)。嚴格湖泊保護治理監管考核，健全巡查檢查監管制度。

（十七）探索建立生態(tài)補償機制。鼓勵重要湖泊所在地建立生態(tài)保護補償機制，推動(dòng)重要湖泊及重要湖泊出入湖河流所在地積極探索流域生態(tài)保護補償的新方式，協(xié)商確定湖泊水生態(tài)環(huán)境改善目標，加快形成湖泊生態(tài)環(huán)境共保聯(lián)治格局。進(jìn)一步健全生態(tài)保護補償機制，加大對森林、草原、濕地等重要生態(tài)系統的保護力度。發(fā)揮中央資金引導和地方政府主導作用，完善補償資金渠道。

（十八）提升監督執法水平。充分應用無(wú)人機等現代化監控手段，大力推進(jìn)湖泊監測現代化、自動(dòng)化、信息化，不斷提升監測監控能力和監測效率。建立完善湖泊綜合評價(jià)體系，定期客觀(guān)評價(jià)湖泊健康和生態(tài)安全狀況。加快完善湖泊保護治理法律法規體系，大力推進(jìn)聯(lián)合執法，著(zhù)力完善綜合監管體系。建立健全湖泊保護行政執法與刑事司法銜接，加大對侵占水域、偷排漏排、非法采砂、非法捕撈等打擊力度。

八、強化保障措施

（十九）加強組織領(lǐng)導。堅持中央統籌、省負總責、市縣落實(shí)的工作原則，自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、水利部、農業(yè)農村部等部門(mén)研究制定湖泊保護治理重大規劃和政策建議，協(xié)調解決跨區域、跨流域重大問(wèn)題，有關(guān)部門(mén)給予大力支持。省級層面要履行主體責任，加強謀劃，系統推進(jìn)實(shí)施，2021年內出臺完成本省區重要湖泊保護治理的政策文件。市縣層面按照部署逐項落實(shí)到位，進(jìn)一步強化河長(cháng)制湖長(cháng)制基層實(shí)踐，確保湖泊保護治理取得新成效。

（二十）深化問(wèn)題研究。結合不同類(lèi)型湖泊的自然特征、功能屬性，摸清湖泊保護治理本底情況。針對共性和個(gè)性問(wèn)題，深入開(kāi)展江湖關(guān)系演變、環(huán)境污染成因、藍藻水華機理、高原湖泊保護措施、水生生物保護措施等重大問(wèn)題研究。穩妥推進(jìn)實(shí)施河湖連通、水利水電、生態(tài)環(huán)境保護工程等重大工程，促進(jìn)江湖關(guān)系和諧，不斷擴大生態(tài)環(huán)境容量。

（二十一）強化資金支持。按照財政事權和支出責任劃分，各級政府合理安排湖泊保護和治理的財政資金，將符合條件的湖泊生態(tài)環(huán)境保護修復項目納入地方政府專(zhuān)項債券支持范圍。積極推動(dòng)建立政府引導、市場(chǎng)運作、社會(huì )參與的多元化投融資機制，引導國有企業(yè)、各類(lèi)金融機構、社會(huì )資本依法依規參與湖泊保護治理。定期評估湖泊保護治理成效，按規定開(kāi)展表彰獎勵，進(jìn)一步突出帶動(dòng)示范作用。

（二十二）加大宣傳力度。加大重要湖泊在長(cháng)江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境保護宣傳力度，充分利用新媒體、媒介宣傳推廣湖泊保護治理的好經(jīng)驗、好做法，互學(xué)互鑒。加強公共參與，大力宣傳生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展理念，引導公眾參與長(cháng)江經(jīng)濟帶重要湖泊保護志愿行動(dòng)，提高公眾對河湖保護的責任意識和參與意識，推動(dòng)形成共同保護長(cháng)江母親河的良好氛圍。





 

國家發(fā)展改革委

2021年11月16日

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