國土資發(fā)〔2016〕147號《國土資源部關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于深入推進(jìn)城鎮低效用地再開(kāi)發(fā)的指導意見(jiàn)（試行）〉的通知》

《國土資源部關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于深入推進(jìn)城鎮低效用地再開(kāi)發(fā)的指導意見(jiàn)（試行）〉的通知》






國土資發(fā)〔2016〕147號

各省、自治區、直轄市人民政府，新疆生產(chǎn)建設兵團，國務(wù)院有關(guān)部委、直屬機構：

《關(guān)于深入推進(jìn)城鎮低效用地再開(kāi)發(fā)的指導意見(jiàn)（試行）》已經(jīng)中央全面深化改革領(lǐng)導小組和國務(wù)院審定?，F印發(fā)你們，請認真貫徹執行。





 

國土資源部

2016年11月11日

關(guān)于深入推進(jìn)城鎮低效用地再開(kāi)發(fā)的指導意見(jiàn)(試行)

根據《中華人民共和國土地管理法》及有關(guān)規定，按照《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》等要求，為健全節約集約用地制度，盤(pán)活建設用地存量，提高土地利用效率，現就深入推進(jìn)城鎮低效用地再開(kāi)發(fā)提出以下意見(jiàn)：

一、總體要求

(一)指導思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會(huì )精神，深入學(xué)習貫徹習近平總書(shū)記系列重要講話(huà)精神，緊緊圍繞統籌推進(jìn)“五位一體”的總體布局和協(xié)調推進(jìn)“四個(gè)全面”的戰略布局，按照黨中央、國務(wù)院決策部署，牢固樹(shù)立創(chuàng )新、協(xié)調、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念，推進(jìn)供給側結構性改革，堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度，堅持以人為本，促進(jìn)新型城鎮化發(fā)展，鼓勵土地權利人自主改造開(kāi)發(fā)，鼓勵社會(huì )資本積極進(jìn)入，規范推進(jìn)城鎮低效用地再開(kāi)發(fā)，促進(jìn)城鎮更新改造和產(chǎn)業(yè)轉型升級，優(yōu)化土地利用結構，提升城鎮建設用地人口、產(chǎn)業(yè)承載能力，建設和諧宜居城鎮。

(二)基本原則。

堅持政府引導、規劃先行。建立健全政府引導、部門(mén)協(xié)同、公眾參與的工作機制，加強統籌協(xié)調，形成工作合力;堅持規劃先行，對改造開(kāi)發(fā)的規模、時(shí)序等進(jìn)行統籌安排，確保改造開(kāi)發(fā)工作穩步有序開(kāi)展。

堅持市場(chǎng)取向、因勢利導。按照市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的要求，鼓勵土地權利人、集體經(jīng)濟組織等市場(chǎng)主體和社會(huì )力量參與改造開(kāi)發(fā)，形成形式多樣的改造開(kāi)發(fā)模式，增強改造開(kāi)發(fā)的動(dòng)力。

堅持公眾參與、平等協(xié)商。充分尊重土地權利人的意愿，提高改造開(kāi)發(fā)工作的公開(kāi)性和透明度，保障土地權利人的知情權、參與權、受益權;建立健全平等協(xié)商機制，妥善解決群眾利益訴求，做到公平公正，實(shí)現和諧開(kāi)發(fā)。

堅持利益共享、多方共贏(yíng)。建立完善經(jīng)濟激勵機制，協(xié)調好政府、改造方、土地權利人等各方利益，實(shí)現共同開(kāi)發(fā)、利益共享;嚴格保護歷史文化遺產(chǎn)、特色風(fēng)貌和保障公益性用地，統籌安排產(chǎn)業(yè)用地，實(shí)現經(jīng)濟發(fā)展、民生改善、文化傳承多贏(yíng)。

堅持因地制宜、規范運作。充分考慮當地經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展水平、發(fā)展定位等，依據城市總體發(fā)展布局，合理確定改造開(kāi)發(fā)的方向和目標，分類(lèi)實(shí)施;嚴格遵循改造開(kāi)發(fā)要求和程序，切實(shí)加強監管，保證改造開(kāi)發(fā)工作規范運作、有序推進(jìn)。

(三)總體目標。城鎮低效用地再開(kāi)發(fā)規范推進(jìn)，土地集約利用水平明顯提高，城鎮建設用地有效供給得到增強;城鎮用地結構明顯優(yōu)化，產(chǎn)業(yè)轉型升級逐漸加快，投資消費有效增長(cháng);城鎮基礎設施和公共服務(wù)設施明顯改善，城鎮化質(zhì)量顯著(zhù)提高，經(jīng)濟社會(huì )可持續發(fā)展能力不斷提升。

二、加強統籌引導

(四)明確改造開(kāi)發(fā)范圍。本文件規定的城鎮低效用地，是指經(jīng)第二次全國土地調查已確定為建設用地中的布局散亂、利用粗放、用途不合理、建筑危舊的城鎮存量建設用地，權屬清晰、不存在爭議。國家產(chǎn)業(yè)政策規定的禁止類(lèi)、淘汰類(lèi)產(chǎn)業(yè)用地;不符合安全生產(chǎn)和環(huán)保要求的用地;“退二進(jìn)三”產(chǎn)業(yè)用地;布局散亂、設施落后，規劃確定改造的老城區、城中村、棚戶(hù)區、老工業(yè)區等，可列入改造開(kāi)發(fā)范圍?，F狀為閑置土地、不符合土地利用總體規劃的歷史遺留建設用地等，不得列入改造開(kāi)發(fā)范圍。市縣人民政府要組織國土資源部門(mén)會(huì )同有關(guān)部門(mén)，提出城鎮低效用地的標準，嚴格控制改造開(kāi)發(fā)范圍，對弄虛作假的，將嚴肅追究有關(guān)人員責任。

(五)推進(jìn)調查摸底和標圖建庫。開(kāi)展低效用地改造開(kāi)發(fā)的城鎮，要充分利用土地調查成果，開(kāi)展城鎮存量建設用地調查，摸清城鎮低效用地的現狀和改造開(kāi)發(fā)潛力，查清土地權屬關(guān)系，了解土地權利人意愿。擬定城鎮低效用地再開(kāi)發(fā)范圍后，要將擬列入改造開(kāi)發(fā)范圍的城鎮低效用地標注在遙感影像圖、地籍圖和土地利用總體規劃圖上，建立城鎮低效用地數據庫，夯實(shí)管理基礎。

(六)強化規劃統籌和方案實(shí)施。市縣國土資源部門(mén)要會(huì )同有關(guān)部門(mén)，依據土地利用總體規劃和城鎮規劃，組織編制城鎮低效用地再開(kāi)發(fā)專(zhuān)項規劃，明確改造利用的目標任務(wù)、性質(zhì)用途、規模布局和時(shí)序安排，優(yōu)先安排基礎設施、公益設施等用地，統籌城鎮功能再造、產(chǎn)業(yè)結構調整、生態(tài)環(huán)境保護、歷史人文傳承等，確保城鎮低效用地再開(kāi)發(fā)健康有序推進(jìn)。專(zhuān)項規劃經(jīng)上一級國土資源部門(mén)核定，報同級人民政府批準后實(shí)施。

按照專(zhuān)項規劃，項目實(shí)施單位負責編制項目實(shí)施方案，確定改造開(kāi)發(fā)項目規模、開(kāi)發(fā)強度、利用方向、資金平衡等，報所在市縣人民政府批準后實(shí)施。

經(jīng)批準的專(zhuān)項規劃和項目實(shí)施方案均向社會(huì )公示。

三、完善激勵機制

(七)鼓勵原國有土地使用權人進(jìn)行改造開(kāi)發(fā)。除有關(guān)法律法規，以及國有土地劃撥決定書(shū)、國有土地使用權出讓合同明確規定或者約定應當由政府收回土地使用權的土地外，在符合規劃的前提下，原國有土地使用權人可通過(guò)自主、聯(lián)營(yíng)、入股、轉讓等多種方式對其使用的國有建設用地進(jìn)行改造開(kāi)發(fā)。原劃撥土地改造開(kāi)發(fā)后用途仍符合《劃撥用地目錄》的，可繼續按劃撥方式使用。改造開(kāi)發(fā)土地需辦理有償使用手續，符合協(xié)議出讓條件的，可依法采取協(xié)議方式。原依法取得的工業(yè)用地改造開(kāi)發(fā)后提高廠(chǎng)房容積率但不改變用途的，可不再增繳土地價(jià)款。利用現有工業(yè)用地，興辦先進(jìn)制造業(yè)、生產(chǎn)性及高科技服務(wù)業(yè)、創(chuàng )業(yè)創(chuàng )新平臺等國家支持的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)建設項目的，經(jīng)市縣人民政府批準，可繼續按原用途使用，過(guò)渡期為5年，過(guò)渡期滿(mǎn)后，依法按新用途辦理用地手續。改造開(kāi)發(fā)需變更原土地用途的，應當依法辦理規劃修改和用地手續。

原國有土地使用權人有開(kāi)發(fā)意愿，但沒(méi)有開(kāi)發(fā)能力的，可由政府依法收回土地使用權進(jìn)行招拍掛，并給予原國有土地使用權人合理補償;涉及國有土地上房屋征收的，應當嚴格按照《國有土地上房屋征收與補償條例》規定的條件、程序、補償標準等執行。

(八)積極引導城中村集體建設用地改造開(kāi)發(fā)。城中村集體建設用地可依法征收后進(jìn)行改造開(kāi)發(fā)，各地要根據實(shí)際制定相關(guān)優(yōu)惠政策，鼓勵農村集體經(jīng)濟組織和原集體建設用地使用權人積極參與;集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市改革試點(diǎn)地區，可按照改革試點(diǎn)要求，采取自主、聯(lián)營(yíng)、入股等方式進(jìn)行改造開(kāi)發(fā)。

(九)鼓勵產(chǎn)業(yè)轉型升級優(yōu)化用地結構。各地要制定鼓勵引導工業(yè)企業(yè)“退二進(jìn)三”的政策措施，調動(dòng)其參與改造開(kāi)發(fā)積極性，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉型升級，提高土地利用效率。對企業(yè)遷址重建的，除享受改造開(kāi)發(fā)政策外，要在用地選址、土地審批、用地規模與計劃安排等方面給予積極支持。

(十)鼓勵集中成片開(kāi)發(fā)。鼓勵市場(chǎng)主體收購相鄰多宗低效利用地塊，申請集中改造開(kāi)發(fā);市縣國土資源部門(mén)可根據申請，依法依規將分散的土地合并登記。城鎮低效用地再開(kāi)發(fā)涉及邊角地、夾心地、插花地等難以獨立開(kāi)發(fā)的零星土地，可一并進(jìn)行改造開(kāi)發(fā)，但單宗零星用地面積原則上不超過(guò)3畝，且累計面積不超過(guò)改造開(kāi)發(fā)項目總面積的10%。低效用地成片改造開(kāi)發(fā)涉及的零星新增建設用地及土地利用總體規劃修改，可納入城市批次用地依法報批，涉及的新增用地計劃指標由各省(區、市)在國家下達的計劃指標內安排。

(十一)加強公共設施和民生項目建設。在改造開(kāi)發(fā)中要優(yōu)先安排一定比例用地，用于基礎設施、市政設施、公益事業(yè)等公共設施建設，促進(jìn)文化遺產(chǎn)和歷史文化建筑保護。對涉及經(jīng)營(yíng)性房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的改造項目，可根據實(shí)際配建保障性住房或公益設施，按合同或協(xié)議約定移交當地政府統籌安排。對參與改造開(kāi)發(fā)，履行公共性、公益性義務(wù)的，可給予適當政策獎勵。

四、妥善處理各類(lèi)歷史遺留建設用地問(wèn)題

(十二)實(shí)施分類(lèi)處理。在城鎮低效用地再開(kāi)發(fā)專(zhuān)項規劃范圍內、符合土地利用總體規劃、經(jīng)第二次全國土地調查確定為建設用地但沒(méi)有合法用地手續的歷史遺留建設用地，按照依法依規、尊重歷史的原則進(jìn)行分類(lèi)處理。各地要嚴格審查把關(guān)，防止隨意擴大歷史遺留建設用地范圍和處理適用政策。

用地行為發(fā)生在1986年12月31日之前的，由市、縣人民政府土地行政部門(mén)出具符合土地利用總體規劃的審核意見(jiàn)書(shū)，依照原國家土地管理局發(fā)布的《確定土地所有權和使用權的若干規定》進(jìn)行確權后，由市縣人民政府辦理土地確權登記發(fā)證手續。

用地行為發(fā)生在1987年1月1日至1998年12月31日之間的，符合土地利用總體規劃，已與農村集體經(jīng)濟組織或農戶(hù)簽訂征地協(xié)議并已落實(shí)，且未因征地補償安置等問(wèn)題引發(fā)糾紛、迄今被征地農民無(wú)不同意見(jiàn)的，依照1988年修訂的《土地管理法》有關(guān)規定，落實(shí)處理(處罰)措施后按土地現狀辦理征收手續。

用地行為發(fā)生在1999年1月1日至2009年12月31日之間的，符合土地利用總體規劃，已與農村集體經(jīng)濟組織或農戶(hù)簽訂征地協(xié)議并已落實(shí)，且未因征地補償安置等問(wèn)題引發(fā)糾紛、迄今被征地農民無(wú)不同意見(jiàn)的，按照1998年修訂的《土地管理法》有關(guān)規定，繳納耕地開(kāi)墾費和新增建設用地土地有償使用費，落實(shí)處理(處罰)措施后辦理土地轉用征收手續。

五、完善保障措施

(十三)加強組織領(lǐng)導。地方各級人民政府要加強對城鎮低效用地再開(kāi)發(fā)工作的組織領(lǐng)導和統籌協(xié)調，積極穩妥推進(jìn)。地方各級國土資源部門(mén)要加強與相關(guān)部門(mén)的溝通協(xié)調，密切協(xié)同配合，形成工作合力，落實(shí)好城鎮低效用地再開(kāi)發(fā)各項政策。

(十四)健全協(xié)商和社會(huì )監督機制。建立公開(kāi)暢通的溝通渠道，充分了解和妥善解決群眾利益訴求，做好民意調查，充分尊重原土地使用權人的意愿，未征得原土地使用權人同意的，不得進(jìn)行改造開(kāi)發(fā)。建立項目信息公開(kāi)制度，對改造開(kāi)發(fā)涉及的各個(gè)環(huán)節實(shí)行全過(guò)程公開(kāi)，切實(shí)保障群眾的知情權、參與權、監督權。嚴格執行土地出讓相關(guān)程序，規范土地市場(chǎng)秩序，涉及出讓的必須開(kāi)展地價(jià)評估、集體決策、結果公示。

(十五)強化實(shí)施管理。各省級國土資源部門(mén)要根據本地實(shí)際，研究制定實(shí)施細則，細化各項政策措施，加強對市縣相關(guān)工作的督促檢查和指導支持;市縣國土資源部門(mén)要明確具體操作辦法，加強對改造開(kāi)發(fā)實(shí)施監管。地方各級國土資源部門(mén)要增強服務(wù)意識，加快審查報批，積極服務(wù)改造開(kāi)發(fā)工作，及時(shí)做好項目審批、實(shí)施、竣工驗收等及其上圖入庫。

(十六)嚴守廉政紀律。建立責任追究機制，加強廉政風(fēng)險排查，扎好籠子、定好規矩;規范資金管理，項目收益要公開(kāi)透明，確保資金使用安全高效;嚴格城鎮低效用地再開(kāi)發(fā)監督管理，加強項目實(shí)施跟蹤評估，保證改造開(kāi)發(fā)工作規范健康開(kāi)展;切實(shí)增強廉政意識，確保廉潔自律。

(十七)加強宣傳引導。密切跟蹤政策實(shí)施進(jìn)展情況，強化風(fēng)險評估，做好政策解讀，加強輿論引導，回應社會(huì )關(guān)切，營(yíng)造有利于改造開(kāi)發(fā)工作的良好氛圍。加強總結評估，對于政策實(shí)施中出現的問(wèn)題，要及時(shí)研究解決。

本意見(jiàn)自下發(fā)之日起施行，有效期5年。

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