自然資發(fā)〔2024〕281號《自然資源部關(guān)于高水平保護高效率利用自然資源推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現的意見(jiàn)》（全文）

自然資源部關(guān)于高水平保護高效率利用自然資源推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現的意見(jiàn)





自然資發(fā)〔2024〕281號

各省、自治區、直轄市自然資源主管部門(mén)，新疆生產(chǎn)建設兵團自然資源局，上海市海洋局、浙江省海洋經(jīng)濟發(fā)展廳、福建省海洋與漁業(yè)局、山東省海洋局、廣西壯族自治區海洋局、海南省海洋廳，中國地質(zhì)調查局及部其他直屬單位，各派出機構，部機關(guān)各司局：

自然資源是形成和實(shí)現生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值的物質(zhì)基礎。為深入貫徹《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現機制的意見(jiàn)》，聚力推動(dòng)高水平保護和高效率利用自然資源，助力實(shí)現生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值，提出以下意見(jiàn)。

一、總體要求

堅持以習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想為指導，全面貫徹黨的二十大和二十屆二中、三中全會(huì )精神，深入貫徹習近平生態(tài)文明思想，牢固樹(shù)立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持節約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復為主的方針，健全自然生態(tài)系統保護機制，完善自然資源資產(chǎn)配置方式，推動(dòng)高水平保護自然資源，夯實(shí)生態(tài)產(chǎn)品供給基礎，高效率利用自然資源，讓生態(tài)優(yōu)勢源源不斷轉化為發(fā)展優(yōu)勢，滿(mǎn)足人民日益增長(cháng)的美好生活需要。

堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展。尊重自然、順應自然、保護自然，強化國土空間規劃的基礎作用，著(zhù)力提升生態(tài)產(chǎn)品供給能力，增值自然資本。通過(guò)合理高效利用自然資源，將生態(tài)財富轉化為經(jīng)濟財富。

堅持政府引導、市場(chǎng)運作。堅持有效市場(chǎng)和有為政府相結合，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府在政策引導、需求創(chuàng )造和監督管理等方面作用。

堅持因地制宜、探索創(chuàng )新。貫徹主體功能區戰略，立足自然資源稟賦條件，充分發(fā)揮各地區比較優(yōu)勢，尊重基層首創(chuàng )精神，創(chuàng )新生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現路徑。

堅持制度銜接、相互促進(jìn)。統籌銜接主體功能區制度、國土空間用途管制制度和自然資源資產(chǎn)管理制度建設，增強政策的整體性、系統性和協(xié)同性，推動(dòng)高水平保護和高質(zhì)量發(fā)展相得益彰。

到2029年，自然資源保護水平和利用效率逐步提高，生態(tài)產(chǎn)品供給能力持續提升，生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現路徑明顯拓展。到2035年，高水平保護和高效率利用自然資源的制度不斷完善，綠水青山轉化為金山銀山的成效顯著(zhù)，為以美麗中國建設全面推進(jìn)人與自然和諧共生的現代化提供有力支撐。

二、夯實(shí)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現的資源和空間基礎

（一）強化國土空間規劃戰略引導

統籌落實(shí)主體功能區戰略、區域協(xié)調發(fā)展戰略、區域重大戰略、新型城鎮化戰略、鄉村振興戰略、海洋強國戰略等國家重大戰略，強化國土空間規劃對國土空間開(kāi)發(fā)保護和生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現的基礎性、引領(lǐng)性作用。編制實(shí)施全國主體功能區優(yōu)化實(shí)施方案，引導各地區立足資源稟賦特點(diǎn)，發(fā)揮比較優(yōu)勢，塑造生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的新空間、新資源、新生態(tài)、新動(dòng)能，因地制宜培育新質(zhì)生產(chǎn)力。強化農產(chǎn)品主產(chǎn)區保障糧食和重要農產(chǎn)品生產(chǎn)功能，樹(shù)立并踐行大食物觀(guān)，挖掘特色農業(yè)資源，保障國家糧食安全，促進(jìn)鄉村全面振興。加強陸海統籌，完善重點(diǎn)生態(tài)功能區維護生態(tài)安全功能，提高優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品供給能力，培育壯大生態(tài)環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)。優(yōu)化空間結構，強化城市化地區人口和經(jīng)濟承載功能，推動(dòng)城市群、都市圈綠色一體化發(fā)展和城市有機更新，讓城市融入大自然，建立高質(zhì)量城市生態(tài)系統和安全系統，打造宜居、韌性、智慧城市，讓居民望得見(jiàn)山、看得見(jiàn)水、記得住鄉愁。

（二）嚴格自然生態(tài)保護空間底線(xiàn)約束

健全以國土空間規劃為基礎、以國土空間用途管制為主要手段的國土空間開(kāi)發(fā)保護制度，推動(dòng)形成生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的空間格局。切實(shí)守牢耕地保護紅線(xiàn)，落實(shí)永久基本農田特殊保護要求，將各類(lèi)耕地占用納入占補平衡管理。落實(shí)生態(tài)保護紅線(xiàn)管理制度，自然保護地核心保護區原則上禁止人為活動(dòng)，生態(tài)保護紅線(xiàn)內自然保護地核心保護區外，僅允許符合管控要求的有限人為活動(dòng)和國家重大項目占用，守住自然生態(tài)安全邊界。嚴格管控城鎮開(kāi)發(fā)邊界，堅持嚴控總量、盤(pán)活存量、優(yōu)化結構、提升效率，著(zhù)力提高建設用地節約集約利用水平，減少對耕地和自然生態(tài)空間的占用，推動(dòng)城鎮空間內涵式集約化綠色發(fā)展。

（三）實(shí)施自然生態(tài)系統整體保護、系統修復、綜合治理

學(xué)習運用習近平生態(tài)文明思想“廈門(mén)實(shí)踐”經(jīng)驗，推進(jìn)山水林田湖草沙一體化保護和系統治理，厚植生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現的綠色底色，提升生態(tài)系統多樣性、穩定性、持續性。全面推進(jìn)以國家公園為主體的自然保護地體系建設，加強生物多樣性保護。圍繞重要流域和自然地理單元，實(shí)施重要生態(tài)系統保護和修復重大工程，做強做亮“中國山水工程”品牌，推進(jìn)國家生態(tài)安全屏障體系建設。加大歷史遺留廢棄礦山生態(tài)修復治理，因地制宜實(shí)施生態(tài)修復，恢復區域生態(tài)系統功能。加強生產(chǎn)礦山生態(tài)修復監管，推進(jìn)邊生產(chǎn)、邊治理，促進(jìn)綠色礦山建設。陸海統籌推進(jìn)近岸海域與入海河流協(xié)同治理，加強紅樹(shù)林、珊瑚礁、海草床等重要海洋生態(tài)系統保護修復。

三、提升生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現的資源要素供給和配置效能

（四）推進(jìn)自然資源確權登記和設權賦能

依托自然資源統一調查監測、自然資源分等定級、資產(chǎn)清查成果，摸清生產(chǎn)生態(tài)產(chǎn)品的資源底數。有序開(kāi)展自然資源確權登記，加強登記成果應用，明晰自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權主體和邊界，明確生態(tài)產(chǎn)品權責歸屬。健全不同門(mén)類(lèi)自然資源資產(chǎn)的權利體系，按照自然資源資產(chǎn)所有權與使用權相分離的原則，推動(dòng)自然資源資產(chǎn)有償使用。完善國有農用地、未利用地權利體系，構建無(wú)居民海島權利體系，探索土地、海域、水域使用權等分層設權，推動(dòng)各類(lèi)自然資源資產(chǎn)使用權等權利組合設置，促進(jìn)自然資源資產(chǎn)增值增效。探索開(kāi)展自然資本核算。

（五）促進(jìn)自然資源資產(chǎn)整體配置和高效利用

根據國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展規劃、國土空間規劃，探索編制自然資源資產(chǎn)配置方案，按照公益性、經(jīng)營(yíng)性等特征，分類(lèi)劃定儲備片區、配置單元，統籌謀劃自然資源資產(chǎn)儲備、配置、價(jià)值實(shí)現、收益管理等內容。加強與國土空間規劃的反饋和協(xié)同，根據配置方案編制實(shí)施計劃，結合落實(shí)詳細規劃有關(guān)規劃用途、開(kāi)發(fā)強度等要求，明確自然資源資產(chǎn)配置的時(shí)序、方式、規模、用途等，引導自然資源資產(chǎn)布局合理、結構優(yōu)化。探索通過(guò)收儲、租賃、置換和入股等方式，形成主體明確、邊界清晰的自然資源資產(chǎn)組合標的，推動(dòng)多要素自然資源資產(chǎn)組合供應，促進(jìn)資產(chǎn)配置效率最優(yōu)化和效益最大化。制定自然資源資產(chǎn)整體評估技術(shù)標準，構建統一的自然資源分等定級估價(jià)體系和市場(chǎng)交易規則。探索通過(guò)有償使用合同、監管協(xié)議等方式，落實(shí)各類(lèi)自然資源資產(chǎn)的使用條件、產(chǎn)業(yè)準入標準和生態(tài)保護修復要求等，并統一納入自然資源資產(chǎn)交易平臺管理。

四、創(chuàng )新生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現新機制

（六）建立資源權益指標市場(chǎng)化交易機制

充分發(fā)揮市場(chǎng)決定性作用，開(kāi)展資源權益指標市場(chǎng)化交易，讓保護綠水青山獲得合理回報。探索建立大陸自然岸線(xiàn)占修平衡制度，新增建設項目占用自然岸線(xiàn)的，由項目建設單位承擔修復與占用相當的生態(tài)恢復岸線(xiàn)責任，涉及生態(tài)保護紅線(xiàn)的嚴格執行有關(guān)規定。在嚴守生態(tài)安全底線(xiàn)前提下，各類(lèi)實(shí)施主體依法依規將非耕地墾造、恢復為耕地形成的補充耕地指標，可以按規定流轉使用。試點(diǎn)探索生態(tài)保護紅線(xiàn)內的零星建設用地優(yōu)先轉為林地、草地、濕地，騰退的建設用地可按一定比例折算為新增城鎮建設用地規模，調整到城鎮開(kāi)發(fā)邊界內，不占用現有開(kāi)發(fā)邊界規模和擴展倍數。實(shí)施生態(tài)系統碳匯能力鞏固提升行動(dòng)，支持生態(tài)系統碳匯項目通過(guò)全國溫室氣體自愿減排交易市場(chǎng)、碳普惠機制等獲得收益。

（七）健全生態(tài)補償賠償機制

立足主體功能定位，推進(jìn)各地探索生態(tài)空間綜合補償模式，系統謀劃同一生態(tài)空間中并存的各類(lèi)自然生態(tài)要素，穩步推進(jìn)各類(lèi)生態(tài)補償資金統籌使用。推動(dòng)完善重點(diǎn)生態(tài)功能區轉移支付政策，加大對生態(tài)保護紅線(xiàn)覆蓋比例較高地區支持力度，推動(dòng)將生態(tài)保護紅線(xiàn)面積、比例、保護情況作為資金分配和獎懲的重要因素。鼓勵生態(tài)產(chǎn)品供給地和受益地按照自愿協(xié)商原則，通過(guò)資金補償、產(chǎn)業(yè)轉移、共建園區等多元化方式，開(kāi)展橫向生態(tài)保護補償。推進(jìn)自然資源資產(chǎn)損害賠償制度建設，逐步建立自然資源資產(chǎn)損害的發(fā)現、核實(shí)、索賠和報告機制，維護自然資源資產(chǎn)所有者權益。

（八）構建生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)機制

科學(xué)開(kāi)發(fā)利用自然資源，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，培育綠色新動(dòng)能。依托潔凈水源、清潔空氣、適宜氣候等自然本底條件和優(yōu)美自然風(fēng)光，從事生態(tài)旅游、康養、體育等產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)。發(fā)掘海洋生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值，發(fā)展海水淡化與綜合利用、海洋可再生能源、海洋生態(tài)牧場(chǎng)等綠色產(chǎn)業(yè)。利用地質(zhì)遺跡、地熱、礦泉水等特色資源，建設地質(zhì)文化村和相關(guān)產(chǎn)業(yè)。加快礦山生態(tài)修復、礦產(chǎn)資源綜合利用、二氧化碳地質(zhì)封存等綠色技術(shù)創(chuàng )新和產(chǎn)業(yè)化應用，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)綠色轉型。鼓勵自然資源富集、生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力較強的地區，探索建立全要素、全產(chǎn)業(yè)覆蓋的生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化運行機制，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)與生態(tài)融合發(fā)展。

五、組織保障

各級自然資源主管部門(mén)要加強組織實(shí)施，強化部門(mén)協(xié)同，形成工作合力。積極宣傳生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現的進(jìn)展和成果，總結推廣各地典型做法和經(jīng)驗，持續發(fā)布生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現典型案例，合理體現自然資源的經(jīng)濟效益、社會(huì )效益和生態(tài)效益，營(yíng)造全社會(huì )共同推進(jìn)“兩山”轉化、建設美麗中國的良好氛圍，為構建人與自然和諧共生的現代化貢獻力量。





 

自然資源部

2024年12月4日

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