發(fā)改規劃〔2019〕1947號《關(guān)于開(kāi)展國家城鄉融合發(fā)展試驗區工作的通知》（全文）

關(guān)于開(kāi)展國家城鄉融合發(fā)展試驗區工作的通知





發(fā)改規劃〔2019〕1947號

吉林省、江蘇省、浙江省、福建省、江西省、山東省、河南省、廣東省、重慶市、四川省、陜西省有關(guān)部門(mén)和單位：

為深入貫徹落實(shí)黨的十九屆四中全會(huì )精神和《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見(jiàn)》，現將經(jīng)城鎮化工作暨城鄉融合發(fā)展工作部際聯(lián)席會(huì )議第一次會(huì )議審議通過(guò)的《國家城鄉融合發(fā)展試驗區改革方案》，以及各有關(guān)方面共同確定的國家城鄉融合發(fā)展試驗區名單印發(fā)你們，請認真貫徹執行。




 

國家發(fā)展改革委

中央農村工作領(lǐng)導小組辦公室

農業(yè)農村部

公安部

自然資源部

財政部

教育部

國家衛生健康委

科技部

交通運輸部

文化和旅游部

生態(tài)環(huán)境部

人民銀行

銀保監會(huì )

證監會(huì )

全國工商聯(lián)

國家開(kāi)發(fā)銀行

中國農業(yè)發(fā)展銀行

2019年12月19日

國家城鄉融合發(fā)展試驗區改革方案
 

建立健全城鄉融合發(fā)展體制機制和政策體系，走城鄉融合發(fā)展之路，是現代化建設的應有之義。為深入貫徹落實(shí)黨的十九屆四中全會(huì )精神和《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），制定本改革方案。

一、總體要求

（一）指導思想。以習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想為指導，深入貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，把試點(diǎn)引路作為重要改革方法，推動(dòng)國家城鄉融合發(fā)展試驗區堅持城鄉融合發(fā)展正確方向，堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展，以縮小城鄉發(fā)展差距和居民生活水平差距為目標，以協(xié)調推進(jìn)鄉村振興戰略和新型城鎮化戰略為抓手，以促進(jìn)城鄉生產(chǎn)要素雙向自由流動(dòng)和公共資源合理配置為關(guān)鍵，突出以工促農、以城帶鄉，破除制度弊端、補齊政策短板，率先建立起城鄉融合發(fā)展體制機制和政策體系，為全國提供可復制可推廣的典型經(jīng)驗。

（二）試驗原則。

——堅持中央統籌、地方為主。著(zhù)眼于頂層設計與基層首創(chuàng )互促共進(jìn)，有關(guān)部門(mén)要實(shí)事求是、扶優(yōu)扶強，統籌考慮不同城市規模層級和區域“四大板塊”，聚焦經(jīng)濟發(fā)達地區、都市圈地區和大城市郊區，確定試驗區名單和試驗任務(wù)；試驗區要強化主體責任意識和主觀(guān)能動(dòng)性，大力推進(jìn)體制機制破舊立新。

——堅持重點(diǎn)突破、強化協(xié)同。試驗區既要各有側重、扭住關(guān)鍵，從本地實(shí)際出發(fā)，兼顧改革基礎和發(fā)展亟需，探索針對性原創(chuàng )性差異化的改革路徑和方式；又要系統謀劃、強化協(xié)同，推進(jìn)各項改革相互配套，為城鄉融合發(fā)展提供全方位制度供給。

——堅持守住底線(xiàn)、防范風(fēng)險。試驗區要采取積極穩妥的工作方式，確保封閉運行、風(fēng)險可控，守住土地所有制性質(zhì)不改變、耕地紅線(xiàn)不突破、農民利益不受損的底線(xiàn)，守住生態(tài)保護紅線(xiàn)，守住鄉村文化根脈。各地區各有關(guān)部門(mén)要在試驗區守住底線(xiàn)的前提下，寬容改革探索中出現的失誤。

——堅持深度指導、總結推廣。各有關(guān)部門(mén)既要加強對試驗區的指導督促，強化培訓、解放思想，確保改革見(jiàn)底見(jiàn)效，防止走樣變形；又要加強對試驗區改革的監測評估，及時(shí)總結推廣典型經(jīng)驗，條件成熟時(shí)上升為全國性或區域性制度安排和政策設計，在更大范圍內釋放改革效應。

（三）試驗目標。2022-2025年，試驗區實(shí)現城鄉生產(chǎn)要素雙向自由流動(dòng)的制度性通道基本打通，城鄉有序流動(dòng)的人口遷徙制度基本建立，城鄉統一的建設用地市場(chǎng)全面形成，城鄉普惠的金融服務(wù)體系基本建成，農村產(chǎn)權保護交易制度基本建立，農民持續增收體制機制更加完善，城鄉發(fā)展差距和居民生活水平差距明顯縮小。試驗區的引領(lǐng)示范帶動(dòng)效應充分釋放，形成一批可復制可推廣的典型經(jīng)驗和體制機制改革措施。

二、試驗任務(wù)

試驗區要在全面貫徹落實(shí)《意見(jiàn)》基礎上，聚焦以下方面深入探索、先行先試。

（一）建立城鄉有序流動(dòng)的人口遷徙制度。全面放開(kāi)放寬除個(gè)別超大城市外的城市落戶(hù)限制，健全農業(yè)轉移人口市民化成本分擔機制。建立人才加入鄉村制度，允許符合條件的返鄉就業(yè)創(chuàng )業(yè)人員在原籍地或就業(yè)創(chuàng )業(yè)地落戶(hù)。

（二）建立進(jìn)城落戶(hù)農民依法自愿有償轉讓退出農村權益制度。維護進(jìn)城落戶(hù)農民在農村的“三權”，按照依法自愿有償原則，在完成農村不動(dòng)產(chǎn)確權登記頒證的前提下，探索其流轉承包地經(jīng)營(yíng)權、宅基地和農民房屋使用權、集體收益分配權，或向農村集體經(jīng)濟組織退出承包地農戶(hù)承包權、宅基地資格權、集體資產(chǎn)股權的具體辦法。結合深化農村宅基地制度改革試點(diǎn)，探索宅基地“三權分置”制度。

（三）建立農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市制度。在符合國土空間規劃、用途管制和依法取得、確權登記的前提下，推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設用地就地入市或異地調整入市，其使用權的出讓及最高年限、轉讓、互換、出資、贈與、抵押等，參照同類(lèi)用途的國有建設用地執行，把握好入市的規模與節奏。允許農民集體妥善處理產(chǎn)權和補償關(guān)系后，依法收回農民自愿退出的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設用地使用權，按照國土空間規劃確定的經(jīng)營(yíng)性用途入市。推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設用地使用權和地上建筑物所有權房地一體、分割轉讓。建立集體經(jīng)營(yíng)性建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場(chǎng)。

（四）完善農村產(chǎn)權抵押擔保權能。推進(jìn)農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地使用權、集體林權等抵押融資以及承包地經(jīng)營(yíng)權、集體資產(chǎn)股權等擔保融資，在深化農村宅基地制度改革試點(diǎn)地區探索農民住房財產(chǎn)權、宅基地使用權抵押貸款，推進(jìn)已入市集體經(jīng)營(yíng)性建設用地與國有建設用地在資本市場(chǎng)同地同權，健全農業(yè)信貸擔保機構。

（五）建立科技成果入鄉轉化機制。推動(dòng)高等院校和科研院所設立技術(shù)轉移機構，按照國家有關(guān)規定，落實(shí)科研人員入鄉兼職兼薪、離崗創(chuàng )業(yè)、技術(shù)入股政策，探索賦予科研人員科技成果所有權。探索公益性和經(jīng)營(yíng)性農技推廣融合發(fā)展機制，允許農技人員通過(guò)提供增值服務(wù)合理取酬。

（六）搭建城中村改造合作平臺。探索在政府引導下工商資本與農民集體合作共贏(yíng)模式，統籌利用鄉村資源資產(chǎn)、工商資本和金融資本，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟。

（七）搭建城鄉產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展平臺。在試驗區內選擇一批產(chǎn)業(yè)園區或功能區，率先打造城鄉產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展先行區。在先行區內重點(diǎn)優(yōu)化提升特色小鎮、特色小城鎮、美麗鄉村和各類(lèi)農業(yè)園區，創(chuàng )建一批城鄉融合發(fā)展典型項目，實(shí)現城鄉生產(chǎn)要素的跨界流動(dòng)和高效配置。

（八）建立生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現機制。探索開(kāi)展生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算，完善自然資源價(jià)格形成機制，建立政府主導、企業(yè)和社會(huì )各界參與、可持續的城鄉生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現機制。

（九）建立城鄉基礎設施一體化發(fā)展體制機制。推動(dòng)城鄉基礎設施統一規劃、統一建設、統一管護，構建分級分類(lèi)投入機制，建設市域（郊）鐵路、鄉村產(chǎn)業(yè)路旅游路、城鄉垃圾污水一體處理體系和冷鏈物流設施等，明確投入主體和產(chǎn)權歸屬。

（十）建立城鄉基本公共服務(wù)均等化發(fā)展體制機制。建立鄉村教師和醫務(wù)人員補充機制，實(shí)行義務(wù)教育學(xué)校教師“縣管校聘”，研究推動(dòng)鄉村醫生“鄉聘村用”，通過(guò)穩步提高待遇等措施增強鄉村崗位吸引力。建立城鄉教育聯(lián)合體和縣域醫共體。

（十一）健全農民持續增收體制機制。推進(jìn)農村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份合作制改革。加強現代農民職業(yè)培訓，突出抓好農民合作社和家庭農場(chǎng)兩類(lèi)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展。推動(dòng)農民工與城鎮職工平等就業(yè)，健全農民工輸出輸入地勞務(wù)對接機制。

三、政策保障

各地區各有關(guān)部門(mén)要凝聚改革合力、加強政策協(xié)同，為試驗區改革提供有力有效的激勵性政策保障。

（一）實(shí)行改革授權。有關(guān)部門(mén)要針對涉及突破現有制度規定的重點(diǎn)改革事項，如允許符合條件的試驗區開(kāi)展深化農村宅基地制度改革試點(diǎn)、農村各類(lèi)產(chǎn)權抵押擔保融資等，通過(guò)有效路徑和程序進(jìn)行授權，積極創(chuàng )造有利條件，允許并深度指導試驗區進(jìn)行改革探索。

（二）加強財力保障。有關(guān)部門(mén)要在中央預算內投資中設立城鄉融合發(fā)展專(zhuān)項資金，支持省級人民政府發(fā)行地方政府專(zhuān)項債券，用于試驗區內符合條件的特色小鎮等城鄉融合發(fā)展典型項目，分擔試驗區改革的前期成本。試驗區所在省級人民政府要通過(guò)財政轉移支付支持試驗區發(fā)展。

（三）加強金融支持。有關(guān)部門(mén)要優(yōu)先支持試驗區內符合條件企業(yè)發(fā)行城鄉融合發(fā)展典型項目企業(yè)債券等公司信用類(lèi)債券；利用城鄉融合發(fā)展基金，重點(diǎn)引導社會(huì )資本培育一批國家城鄉融合發(fā)展典型項目。有關(guān)金融機構要根據職能定位和業(yè)務(wù)范圍，加大對試驗區內符合條件企業(yè)的中長(cháng)期貸款投放規模和力度，支持整體打包立項的城鄉聯(lián)動(dòng)建設項目融資。

（四）加強政策集成。有關(guān)部門(mén)要在試驗區開(kāi)展國家農村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展示范園、農民專(zhuān)業(yè)合作社質(zhì)量提升整縣推進(jìn)試點(diǎn)、民營(yíng)企業(yè)下鄉發(fā)展試點(diǎn)等；支持客流有需求、財力能支撐的試驗區利用既有鐵路資源開(kāi)行市域（郊）列車(chē)，實(shí)施市域（郊）鐵路新建項目；支持試驗區內符合條件的涉農企業(yè)上市掛牌融資、村鎮銀行設立、村級綜合服務(wù)平臺建設、鄉村教師生活補助提標、中等職業(yè)學(xué)校建設、“特崗計劃”實(shí)施等。試驗區所在省級人民政府在申報以上試點(diǎn)及全域土地綜合整治試點(diǎn)等時(shí)，要優(yōu)先支持試驗區；在分配新增建設用地指標時(shí)，要傾斜支持試驗區。

四、試驗方式

有關(guān)部門(mén)要明確試驗區基本條件、科學(xué)選擇試驗對象，并建立監測評估工作機制。

（一）試驗對象。試驗區應具有較好的發(fā)展改革基礎、較強的試驗意愿和地方政策保障。應在前期已開(kāi)展自發(fā)性改革探索工作，或已開(kāi)展全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區、農村土地制度改革三項試點(diǎn)、農村改革試驗區、農村“兩權”抵押貸款試點(diǎn)、國家現代農業(yè)示范區、國家農村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展示范園、國家全域旅游示范區等工作。超大特大城市和Ⅰ型大城市試驗范圍為市郊的部分連片區縣，Ⅱ型大城市和中小城市試驗范圍為全域。

（二）試驗機制。國家發(fā)展改革委要會(huì )同城鎮化工作暨城鄉融合發(fā)展工作部際聯(lián)席會(huì )議成員單位以及有關(guān)地區，按少而精原則確定試驗區，并建立試驗區監測評估機制，實(shí)行動(dòng)態(tài)監測、年度評估、獎懲并舉、有進(jìn)有退。

五、組織實(shí)施

各地區各有關(guān)部門(mén)要高度重視、擔起責任，縱橫聯(lián)動(dòng)地推進(jìn)試驗區改革取得實(shí)質(zhì)性突破。

（一）全面加強黨的領(lǐng)導。確保黨在試驗區改革中始終總攬全局、協(xié)調各方，充分發(fā)揮城鄉基層黨組織的戰斗堡壘作用，實(shí)現組織共建、資源共享、機制銜接、功能優(yōu)化，為城鄉融合發(fā)展提供堅強政治保證和組織保證。

（二）建立省部共擔機制。國家發(fā)展改革委要依托城鎮化工作暨城鄉融合發(fā)展工作部際聯(lián)席會(huì )議制度，統籌協(xié)調試驗區重大事項。中央農辦、農業(yè)農村部、公安部、自然資源部、財政部、教育部、衛生健康委、科技部、交通運輸部、文化和旅游部、生態(tài)環(huán)境部、人民銀行、銀保監會(huì )、證監會(huì )、工商聯(lián)、開(kāi)發(fā)銀行、農業(yè)發(fā)展銀行等成員單位要分頭抓好政策支持保障。試驗區所在省級人民政府要成立省級城鎮化工作暨城鄉融合發(fā)展工作領(lǐng)導小組，省級有關(guān)部門(mén)和試驗區所在的各地級及以上城市黨委或政府主要負責同志參加，整合力量支持試驗區改革探索，并以地方性法規等方式固化改革成果。

（三）強化試驗區主體責任。省級城鎮化工作暨城鄉融合發(fā)展工作領(lǐng)導小組辦公室（省級發(fā)展改革委）要指導試驗區制定實(shí)施方案（含發(fā)展改革基礎、試驗措施、地方政策保障及城鄉產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展先行區等），經(jīng)省級人民政府審核同意后，報備國家發(fā)展改革委。試驗區所在的各地級及以上城市要分別成立由黨委或政府主要負責同志任組長(cháng)的城鎮化工作暨城鄉融合發(fā)展工作領(lǐng)導小組，將試驗任務(wù)落實(shí)到事、責任到人，確保試驗扎實(shí)落地。



 

國家城鄉融合發(fā)展試驗區名單

國家城鄉融合發(fā)展試驗區（11個(gè)）：浙江嘉湖片區、福建福州東部片區、廣東廣清接合片區、江蘇寧錫常接合片區、山東濟青局部片區、河南許昌、江西鷹潭、四川成都西部片區、重慶西部片區、陜西西咸接合片區、吉林長(cháng)吉接合片區。

 

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