自然資函〔2020〕71號《自然資源部國家林業(yè)和草原局關(guān)于做好自然保護區范圍及功能分區優(yōu)化調整前期有關(guān)工作的函》

自然資源部國家林業(yè)和草原局關(guān)于做好自然保護區范圍及功能分區優(yōu)化調整前期有關(guān)工作的函








自然資函〔2020〕71號

各省、自治區、直轄市人民政府：

經(jīng)過(guò)60多年建設，我國自然保護區在保護生物多樣性、保存自然遺產(chǎn)、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和維護國家生態(tài)安全方面發(fā)揮了重要作用，但部分自然保護區范圍劃定和功能分區不夠科學(xué)合理，與其他自然保護地交叉重疊，歷史遺留問(wèn)題較多，管控措施針對性操作性不強，各種矛盾沖突尖銳，迫切需要對自然保護區范圍及功能分區進(jìn)行一次優(yōu)化調整，同時(shí)對各類(lèi)自然保護地進(jìn)行整合優(yōu)化。根據 《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見(jiàn)》《關(guān)于在國土空間規劃中統籌劃定落實(shí)三條控制線(xiàn)的指導意見(jiàn)》，現就自然保護區范圍及功能分區調整前期有關(guān)事項通知如下：

一、總體要求

（一）指導思想

以習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想為指導，深入貫徹習近平生態(tài)文明思想，認真落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，牢固樹(shù)立尊重自然、順應自然、保護自然的理念，堅持問(wèn)題導向，解決矛盾沖突，科學(xué)界定自然保護區范圍，優(yōu)化功能分區，細化管控措施，加強和改進(jìn)自然保護區管理，確保重要生態(tài)系統、自然遺跡、自然景觀(guān)和生物多樣性得到有效保護，筑牢國家生態(tài)安全屏障。

（二）基本原則

1.科學(xué)評估，合理調整。以生物多樣性評估為基礎，建立科學(xué)評價(jià)體系，著(zhù)眼解決現實(shí)矛盾沖突和歷史遺留問(wèn)題，為確定合理的優(yōu)化調整方案做好準備。

2.應劃盡劃，應保盡保。保持自然生態(tài)系統完整性和生態(tài)廊道連通性，劃入與調出相結合，將應該保護的地方都保護起來(lái)，謀劃新設一批自然保護區等自然保護地。

3.實(shí)事求是，簡(jiǎn)便易行。不預設自然保護區面積，簡(jiǎn)化功能分區，采取差別化管控措施，對生態(tài)搬遷、永久基本農田、鎮村、礦業(yè)權等逐步退出設置過(guò)渡期，依法加強產(chǎn)權保護，穩妥推進(jìn)。

4.統籌協(xié)調，做好銜接。結合國土空間規劃編制，銜接三條控制線(xiàn)劃定，與生態(tài)保護紅線(xiàn)評估調整同步開(kāi)展，與永久基本農田核實(shí)整改協(xié)調推進(jìn)，合理安排生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間。

二、解決突出問(wèn)題

做好自然保護區優(yōu)化調整前期有關(guān)工作，必須堅持強化保護，從實(shí)際出發(fā)，著(zhù)力解決好自然保護區內存在的現實(shí)矛盾沖突和歷史遺留問(wèn)題，主要包括：

（一）空間布局亟需完善。我國現有的自然保護區都是基于地方申請設立的，頂層設計不夠，生態(tài)系統保護不夠完善和系統。一些重要的自然生態(tài)系統、自然遺跡、野生動(dòng)物重要棲息地、珍稀瀕危野生動(dòng)植物原生地尚未納入自然保護區，特別是海洋生態(tài)系統保護和水生生物保護不足，海洋類(lèi)型自然保護地內的海洋保護面積占我國管轄海域面積的4％左右，與保護目標仍有明顯差距。同時(shí)，自然保護區與風(fēng)景名勝區、森林公園等各類(lèi)自然公園交叉重疊，多頭管理，多塊牌子。一些市、縣級自然保護區設立程序不規范，無(wú)法實(shí)際落地。

（二）歷史遺留問(wèn)題突出。經(jīng)初步統計，僅國家級自然保護區內就有城市建成區29個(gè)（2個(gè)位于核心區），建制鄉鎮建成區 531個(gè)（72個(gè)位于核心區），人口約400萬(wàn)（核心區約40萬(wàn)人），耕地146萬(wàn)公頃（核心區17.9萬(wàn)公頃），其中永久基本農田92.8萬(wàn)公頃（核心區8.3萬(wàn)公頃），永久基本農田與生態(tài)保護紅線(xiàn)交叉重疊，原住居民生產(chǎn)生活與保護管理矛盾突出。

（三）現實(shí)矛盾沖突尖銳。目前，僅國家級自然保護區內就有探礦權1855個(gè)，重疊面積約69107平方公里；采礦權782個(gè)，重疊面積2421平方公里，礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)與自然保護區管理沖突明顯。國家和地方一些重大基礎設施建設項目，如高速公路、鐵路、水利工程建設，自然保護區內原有交通干線(xiàn)道路升級改造、防洪設施建設和維護，邊境地區各族群眾守土守邊修筑設施，以及軍事設施建設等受到限制。一些自然保護區內航道航運等水域活動(dòng)，與水生動(dòng)物活動(dòng)區域交叉重疊，管理難度加大。

（四）科學(xué)化精細化管理有待加強。長(cháng)期以來(lái)，自然保護區功能分區不夠準確，核心區和緩沖區管理強度和管理規定基本一致，無(wú)明顯差異。自然保護區內分區管控措施針對性操作性不強，未能按不同保護對象、不同保護區類(lèi)型、不同人類(lèi)活動(dòng)實(shí)行分區分類(lèi)科學(xué)有效管理。

三、科學(xué)調整范圍

（一）自然保護區周邊生態(tài)保護價(jià)值高、生物多樣性豐富以及保持生態(tài)系統完整性的區域，應調入自然保護區范圍。

（二）自然保護區核心保護區內的永久基本農田、鎮村、礦業(yè)權逐步有序退出，一般控制區內的根據對生態(tài)功能造成的影響確定是否退出，其中，造成明顯影響的逐步有序退出，不造成明顯影響的可采取依法依規相應調整一般控制區范圍等措施妥善處理。將城市建成區調出自然保護區范圍。

（三）經(jīng)科學(xué)評估，可將成片集體人工商品林調出自然保護區范圍，但以下情形除外：①重要江河干流源頭、兩岸；②重要濕地和水庫周邊；③距離國界線(xiàn)10公里范圍內的林地；④荒漠化和水土流失嚴重地區；⑤沿海防護林基干林帶。

（四）自然保護區設立前存在的經(jīng)濟開(kāi)發(fā)區等，可以調出自然保護區范圍；自然保護區設立后，違規審批建設的經(jīng)濟開(kāi)發(fā)區等，追究相關(guān)部門(mén)和有關(guān)人員的責任，經(jīng)科學(xué)評估后，根據對生態(tài)功能影響，確定是否退出或調整自然保護區范圍。其中，占用主要保護對象重要棲息地、繁殖地、遷徙通道以及位于國際重要濕地、世界自然遺產(chǎn)范圍內的部分，原則上應退出自然保護區范圍。違規審批但尚未建成的，原則上退出自然保護區范圍。

（五）國家公園設立后，在相同區域不再保留原自然保護區等自然保護地，納入國家公園管理；未劃入的經(jīng)科學(xué)評估后，可以保留、撤銷(xiāo)，或合并為自然保護區，也可整合設立自然公園，但要嚴格控制，防止人為降低保護強度和改變保護性質(zhì)。

（六）國家級和省級自然保護區與風(fēng)景名勝區、地質(zhì)公園、森林公園、海洋公園、濕地公園、冰川公園、草原公園、沙漠公園、草原風(fēng)景區、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區、野生植物原生境保護區（點(diǎn)）、自然保護小區、野生動(dòng)物重要棲息地等各類(lèi)自然保護地交叉重疊時(shí)，原則上保留國家級和省級自然保護區，無(wú)明確保護對象、無(wú)重要保護價(jià)值的省級自然保護區經(jīng)評估后可轉為自然公園。

（七）市、縣級自然保護區經(jīng)評估論證后可晉升為省級自然保護區；確實(shí)無(wú)法實(shí)際落地、無(wú)明確保護對象、無(wú)重要保護價(jià)值的，可轉為自然公園，或不再保留。

（八）自然公園根據資源稟賦和自然特征設立，原森林、濕地、地質(zhì)、海洋、沙漠公園以及以自然景觀(guān)為主要保護對象的原風(fēng)景名勝區經(jīng)科學(xué)評估后轉為自然公園。原海洋特別保護區轉為海洋自然保護區或海洋自然公園?？稍诓菰?、冰川等功能分明、資源稟賦高的區域新設一批自然公園。水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區、自然保護小區、野生動(dòng)物重要棲息地納入自然公園管理。

自然公園名稱(chēng)統一規范為“（風(fēng)景、森林、濕地、地質(zhì)、海洋、沙漠、草原、冰川等）自然公園”，做到一個(gè)保護地一塊牌子。

（九）其他經(jīng)科學(xué)評估后需要調整的情況。

（十）自然保護區范圍調整以省級行政區域為單元，統籌平衡增減面私，一般應保證省域范圍自然保護地面積不減少。如有客觀(guān)原因導致面積出現較大幅度變化時(shí)，應向國務(wù)院報告，經(jīng)批準后方可調整。

四、完善功能分區

自然保護區功能分區由核心區、緩沖區、實(shí)驗區轉為核心保護區和一般控制區。

（一）由于原自然保護區核心區、緩沖區管控要求基本接近，故一般情況下，將自然保護區原核心區和原緩沖區轉為核心保護區，將原實(shí)驗區轉為一般控制區。

（二）自然保護區原實(shí)驗區內無(wú)人為活動(dòng)且具有重要保護價(jià)值的區域，特別是國家和省級重點(diǎn)保護野生動(dòng)植物分布的關(guān)鍵區域、生態(tài)廊道的重要節點(diǎn)、重要自然遺跡等，也應轉為核心保護區。

（三）自然保護區原核心區和原緩沖區有以下情況，可調整為一般控制區：自然保護區設立之前就存在的合法水利水電等設施；歷史文化名村、少數民族特色村寨和重要人文景觀(guān)合法建筑，包括有歷史文化價(jià)值的遺址遺跡、寺廟、名人故居、紀念館等有紀念意義的場(chǎng)所。

五、細化管控要求

（一）核心保護區

除滿(mǎn)足國家特殊戰略需要的有關(guān)活動(dòng)外，原則上禁止人為活動(dòng)。但允許開(kāi)展以下活動(dòng)：

1 .管護巡護、保護執法等管理活動(dòng)，經(jīng)批準的科學(xué)研究、資源調查以及必要的科研監測保護和防災減災救災、應急搶險救援等。

2.因病蟲(chóng)害、外來(lái)物種入侵、維持主要保護對象生存環(huán)境等特殊情況，經(jīng)批準，可以開(kāi)展重要生態(tài)修復工程、物種重引入、增殖放流、病害動(dòng)植物清理等人工干預措施。

3.根據保護對象不同實(shí)行差別化管控措施：

（1）保護對象棲息地、覓食地與人類(lèi)農業(yè)生產(chǎn)生活息息相關(guān)的自然保護區，經(jīng)科學(xué)評估，在不影響主要保護對象生存、繁衍的前提下，允許當地居民從事正常的生產(chǎn)、生活等活動(dòng)。保留一定數量的耕地，允許開(kāi)展耕種、灌溉活動(dòng)，但應禁止使用有害農藥。

（2）保護對象為水生生物、候鳥(niǎo)的自然保護區，應科學(xué)劃定航行區域，航行船舶實(shí)行合理的限速、限航、低噪音、禁鳴、禁排管理，禁止過(guò)駁作業(yè)、合理選擇航道養護方式，確保保護對象安全。

（3）保護對象為遷徙、洄游、繁育野生動(dòng)物的自然保護區，在野生動(dòng)物非棲息季節，可以適度開(kāi)展不影響自然保護區生態(tài)功能的有限人為活動(dòng)。

（4）保護對象位于地下的自然遺跡類(lèi)自然保護區，可以適度開(kāi)展不影響地下遺跡保護的人為活動(dòng)。

4.暫時(shí)不能搬遷的原住居民，可以有過(guò)渡期。過(guò)渡期內在不擴大現有建設用地和耕地規模的情況下，允許修繕生產(chǎn)生活以及供水設施，保留生活必需的少量種植、放牧、捕撈、養殖等活動(dòng)。

5.已有合法線(xiàn)性基礎設施和供水等涉及民生的基礎設施的運行和維護，以及經(jīng)批準采取隧道或橋梁等方式（地面或水面無(wú)修筑設施）穿越或跨越的線(xiàn)性基礎設施，必要的航道基礎設施建設、河勢控制、河道整治等活動(dòng)。

6.已依法設立的鈾礦礦業(yè)權勘查開(kāi)采；已依法設立的油氣探礦權勘查活動(dòng)；已依法設立的礦泉水、地熱采礦權不擴大生產(chǎn)規模、不新增生產(chǎn)設施，到期后有序退出；其他礦業(yè)權停止勘查開(kāi)采活動(dòng)。

7.根據我國相關(guān)法律法規和與鄰國簽署的國界管理制度協(xié)定（條約）開(kāi)展的邊界通視道清理以及界務(wù)工程的修建、維護和拆除工作；根據中央統一部署在未定界地區開(kāi)展旨在加強管控和反蠶食斗爭的各種活動(dòng)。

（二）一般控制區

除滿(mǎn)足國家特殊戰略需要的有關(guān)活動(dòng)外，原則上禁止開(kāi)發(fā)性、生產(chǎn)性建設活動(dòng)。僅允許以下對生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動(dòng)：

1.核心保護區允許開(kāi)展的活動(dòng)。

2.零星的原住居民在不擴大現有建設用地和耕地規模前提下，允許修繕生產(chǎn)生活設施，保留生活必需種植、放牧、捕撈、養殖等活動(dòng)。

3.自然資源、生態(tài)環(huán)境監測和執法，包括水文水資源監測和涉水違法事件的查處等，災害風(fēng)險監測、災害防治活動(dòng)。

4.經(jīng)依法批準的非破壞性科學(xué)研究觀(guān)測、標本采集。

5.經(jīng)依法批準的考古調查發(fā)掘和文物保護活動(dòng)。

6.適度的參觀(guān)旅游及相關(guān)的必要公共設施建設。

7.必須且無(wú)法避讓、符合縣級以上國土空間規劃的線(xiàn)性基礎設施建設、防洪和供水設施建設與運行維護；已有的合法水利、交通運輸等設施運行和維護。

8.戰略性礦產(chǎn)資源基礎地質(zhì)調查和礦產(chǎn)遠景調查等公益性工作；已依法設立的油氣采礦權在不擴大生產(chǎn)區域范圍，以及礦泉水、地熱采礦權在不擴大生產(chǎn)規模、不新增生產(chǎn)設施的條件下，繼續開(kāi)采活動(dòng)；其他礦業(yè)權停止勘查開(kāi)采活動(dòng)。

9.確實(shí)難以避讓的軍事設施建設項目及重大軍事演訓活動(dòng)。

六、加強組織領(lǐng)導

自然保護區優(yōu)化調整前期有關(guān)工作，任務(wù)重、情況復雜、涉及面廣，各?。▍^、市）要切實(shí)提高政治站位，加強組織領(lǐng)導，堅持科學(xué)態(tài)度，嚴密組織實(shí)施，做到應保盡保，應劃盡劃，進(jìn)一步強化自然保護地管理。自然資源部、國家林業(yè)和草原局（國家公園管理局）應會(huì )同生態(tài)環(huán)境部等有關(guān)部門(mén)加強對地方指導監督，督促地方抓緊編制形成自然保護區調整預案，推動(dòng)優(yōu)化調整前期有關(guān)工作科學(xué)、規范、有序開(kāi)展。調整預案經(jīng)?。▍^、市）人民政府同意后，由各?。▍^、市）自然資源主管部門(mén)、林業(yè)和草原主管部門(mén)聯(lián)合報自然資源部、國家林業(yè)和草原局。








 

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