工商企監字〔2016〕185號《工商總局關(guān)于新形勢下推進(jìn)監管方式改革創(chuàng )新的意見(jiàn)》

工商總局關(guān)于新形勢下推進(jìn)監管方式改革創(chuàng )新的意見(jiàn)

工商企監字〔2016〕185號

各省、自治區、直轄市工商行政管理局、市場(chǎng)監督管理部門(mén)：

當前，工商行政管理市場(chǎng)監管工作在理念、機制、方法上面臨巨大挑戰，同時(shí)也面臨難得的創(chuàng )新發(fā)展機遇。一方面，市場(chǎng)主體數量迅猛增長(cháng)、工商行政管理體制調整職能劃轉全面展開(kāi)、綜合行政執法改革持續推進(jìn)、新興業(yè)態(tài)蓬勃涌現，以及對監管執法公平性、規范性和簡(jiǎn)約性的更高要求，凸顯監管資源、監管能力不足，監管理念轉換遲緩。另一方面，商事制度、綜合行政執法等改革促進(jìn)了監管資源整合、信息共享和協(xié)同監管，大數據、“互聯(lián)網(wǎng)+”、人工智能等新思維、新技術(shù)對提高監管針對性、有效性、降低監管成本提供了可能，很多依托移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的新商業(yè)模式為交易方參與監管形成社會(huì )共治局面提供了途徑。應當看到，這些都為工商行政管理市場(chǎng)監管的創(chuàng )新發(fā)展帶來(lái)前所未有的積極因素和難得的歷史機遇。全國工商行政管理和市場(chǎng)監管部門(mén)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)工商部門(mén)）必須抓住機遇，迎接挑戰，實(shí)現監管理念和方式方法的轉變。

一、指導思想和基本原則

（一）指導思想

全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會(huì )精神，深入落實(shí)習近平總書(shū)記系列重要講話(huà)精神，按照黨中央和國務(wù)院的決策部署，堅持以改革創(chuàng )新解決問(wèn)題，以推進(jìn)信息共享促進(jìn)維護交易秩序，最大限度整合監管資源、運用有利條件，依托國家企業(yè)信用信息公示系統建立工商行政管理系統內部上下聯(lián)通、橫向協(xié)同、指揮高效的監管運行機制,積極推進(jìn)工商行政管理系統與外部的信息共享、監管聯(lián)動(dòng)、社會(huì )共治，全面實(shí)施“雙隨機、一公開(kāi)”監管，有效實(shí)現監管風(fēng)險的發(fā)現、分類(lèi)、管控，提高監管效能，加快構建事中事后監管體系，營(yíng)造寬松便捷的準入環(huán)境、公平競爭的市場(chǎng)環(huán)境、安全放心的消費環(huán)境。

（二）基本原則

堅持創(chuàng )新監管格局。充分運用把握與市場(chǎng)監管有關(guān)的各項改革帶來(lái)的成果和機遇，有效利用新思維、新技術(shù)、新商業(yè)模式蘊含的維護交易秩序的積極因素，深刻認識并積極發(fā)揮消費者協(xié)會(huì )、個(gè)體勞動(dòng)者協(xié)會(huì )、行業(yè)協(xié)會(huì )等社會(huì )組織營(yíng)造公平競爭市場(chǎng)環(huán)境的重要作用，進(jìn)一步創(chuàng )新監管格局、機制和方式方法，加快構建依法合理、科學(xué)規范、多元統一、運行高效的監管體系。

堅持依法公正監管。除投訴舉報、大數據監測、轉辦交辦以外，工商部門(mén)對市場(chǎng)主體的監督檢查均應通過(guò)“雙隨機”抽查的方式進(jìn)行，不得隨意對市場(chǎng)主體檢查。強化法治、公平、責任意識，堅持運用法治思維和法治方式履行市場(chǎng)監管職能，加強市場(chǎng)監管制度化、規范化、程序化建設，提升執法公信力。

堅持提高監管效率。向分類(lèi)監管要效率，根據不同行業(yè)、領(lǐng)域特點(diǎn)，突出重點(diǎn)、分類(lèi)施策，提高監管針對性、精準性。向科學(xué)監管要效率，探索推進(jìn)智能監管，構建基于大數據運用條件下的縱向協(xié)調、橫向配合、快速反應的指揮體系。向協(xié)同共治要效率，以信息互聯(lián)共享推動(dòng)系統內部業(yè)務(wù)協(xié)同、部門(mén)間執法聯(lián)動(dòng)、社會(huì )共治。

二、全面實(shí)施“雙隨機、一公開(kāi)”監管

隨機抽取檢查對象、隨機選派執法檢查人員的“雙隨機”抽查是工商部門(mén)提升監管效能的重要途徑。除投訴舉報、大數據監測、轉辦交辦以外，工商部門(mén)對市場(chǎng)主體的所有監督檢查都必須通過(guò)“雙隨機”抽查的方式進(jìn)行，減少對市場(chǎng)主體正常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的干擾。抽查檢查結果信息要通過(guò)國家企業(yè)信用信息公示系統向社會(huì )公示。

（一）建立隨機抽查事項清單

隨機抽查事項，今年要達到各級工商部門(mén)市場(chǎng)監管執法事項的70%以上，2017年實(shí)現全覆蓋。工商總局根據法律法規規章建立涉及各業(yè)務(wù)部門(mén)的隨機抽查事項清單（總局另行制定下發(fā)）。省級工商部門(mén)可以按照各地實(shí)際情況，在總局隨機抽查事項清單的基礎上，依法增加本地區隨機抽查事項。省級工商部門(mén)在本轄區各地級市工商部門(mén)上報抽查事項的基礎上，以問(wèn)題為導向，制定本省年度隨機抽查工作計劃，并根據工作實(shí)際情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)調整，工作計劃及調整情況應及時(shí)報工商總局及當地省級人民政府。隨機抽查事項清單和年度隨機抽查工作計劃通過(guò)國家企業(yè)信用信息公示系統向社會(huì )公示。

（二）建立檢查對象名錄庫和執法檢查人員名錄庫

省級工商部門(mén)依托國家企業(yè)信用信息公示系統建立檢查對象名錄庫?？h級以上工商部門(mén)應建立執法檢查人員名錄庫，執法檢查人員應屬于行政執法類(lèi)公務(wù)員、具有行政執法資格的工作人員，名錄庫應錄入執法檢查人員基本信息及其業(yè)務(wù)專(zhuān)長(cháng)等情況。應根據市場(chǎng)主體設立、吊銷(xiāo)、注銷(xiāo)等情況，執法檢查人員變動(dòng)情況，對名錄庫實(shí)行出入庫動(dòng)態(tài)管理。執法檢查人員名錄庫應定期向上級工商部門(mén)備案。

（三）制定隨機抽查工作細則

1.隨機抽取檢查對象。各地要根據年度抽查工作計劃，結合風(fēng)險程度、檢查任務(wù)、檢查內容、執法力量等因素，從檢查對象名錄庫中隨機抽取檢查對象，比例不低于總數的3%。公示信息的檢查對象由省級工商部門(mén)隨機抽取，其他事項的檢查對象由縣級以上工商部門(mén)隨機抽取。

2.隨機選派執法檢查人員?？h級工商部門(mén)應當綜合考慮所轄區域地理環(huán)境、人員配備、業(yè)務(wù)專(zhuān)長(cháng)、保障水平等客觀(guān)因素，因地制宜選擇全局內隨機、局機關(guān)與工商、市場(chǎng)監管所（以下簡(jiǎn)稱(chēng)工商所）隨機、若干工商所內隨機、單一工商所內隨機等方式選派執法檢查人員。鼓勵各地積極探索隨機選派執法檢查人員的其他有效方式。

3.規范隨機抽查行為。根據當地經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展和監管領(lǐng)域實(shí)際情況，合理確定隨機抽查的比例和頻次，既要保證必要的抽查覆蓋面和工作力度，又要防止檢查過(guò)多和執法擾民。全面實(shí)行工商各業(yè)務(wù)部門(mén)的聯(lián)合抽查，對同一市場(chǎng)主體的多個(gè)檢查事項應一次性完成，提高監管效能，減輕市場(chǎng)主體負擔。定向抽查、不定向抽查都應采取“雙隨機”方式。省級工商部門(mén)應當明確隨機抽查的檢查要求，制定檢查文書(shū)格式，規范檢查方式、檢查要點(diǎn)、檢查程序。

實(shí)地檢查應當如實(shí)填寫(xiě)現場(chǎng)檢查記錄，鼓勵開(kāi)發(fā)應用企業(yè)電子地圖、基于移動(dòng)終端的“雙隨機”抽查監管平臺等，實(shí)現監管數據可保留，監管痕跡可查詢(xún)。

按照“誰(shuí)抽查、誰(shuí)錄入，誰(shuí)查處、誰(shuí)錄入”的原則，及時(shí)將抽查檢查結果、查處結果歸集到企業(yè)的名下并通過(guò)國家企業(yè)信用信息公示系統予以公示。隨機抽查中發(fā)現的問(wèn)題按照“誰(shuí)管轄、誰(shuí)負責”的原則實(shí)施后續監管，防止監管脫節。

隨機抽查可以依法利用其他政府部門(mén)作出的檢查、核查結果，并根據需要委托消費者協(xié)會(huì )、會(huì )計師事務(wù)所、律師事務(wù)所、檢驗檢測認證機構、征信機構等第三方機構開(kāi)展專(zhuān)業(yè)服務(wù)?？h級以上工商部門(mén)要結合本地實(shí)際，在地方政府的組織協(xié)調下，積極與有關(guān)部門(mén)開(kāi)展聯(lián)合抽查，降低市場(chǎng)主體成本。

三、依托大數據支撐監管

充分發(fā)揮國家企業(yè)信用信息公示系統重要作用，加強大數據采集、開(kāi)放、分析應用，及時(shí)掌握市場(chǎng)主體經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的規律與特征，發(fā)現違法違規線(xiàn)索，提高風(fēng)險預判能力，實(shí)現有效監管。

（一）建立大數據采集和開(kāi)放制度

依托國家企業(yè)信用信息公示系統，加強工商業(yè)務(wù)數據信息在采集、更新、共享、使用等環(huán)節的管理。各業(yè)務(wù)部門(mén)在履職過(guò)程中，要依法、及時(shí)、準確、完整地采集相關(guān)信息。切實(shí)推進(jìn)和其他政府部門(mén)信息的共享和整合。積極與水電氣公用企業(yè)、金融、快遞、征信、電子商務(wù)平臺、第三方支付平臺等涉企信息豐富的機構，建立信息采集、共享和合作應用機制，形成工商部門(mén)信息與社會(huì )涉企信息交互融合的大數據資源。

工商部門(mén)要依法向其他政府部門(mén)主動(dòng)推送、向社會(huì )有序開(kāi)放有關(guān)市場(chǎng)監管數據，方便政府部門(mén)和社會(huì )開(kāi)發(fā)利用，充分挖掘數據價(jià)值，促進(jìn)協(xié)同監管和社會(huì )共治。

（二）提高大數據分析應用能力

充分發(fā)揮大數據在制定完善新型市場(chǎng)監管制度和政策中的作用，搜集掌握經(jīng)營(yíng)者、消費者和社會(huì )公眾的反應，跟蹤監測有關(guān)制度和政策的實(shí)施效果。

有條件的工商部門(mén)可以設置市場(chǎng)監管大數據分析應用的專(zhuān)門(mén)機構，配備既懂業(yè)務(wù)又懂技術(shù)的專(zhuān)業(yè)人才，構建大數據監管模型，將相關(guān)市場(chǎng)監管數據進(jìn)行匯聚整合和關(guān)聯(lián)分析，及時(shí)掌握市場(chǎng)主體經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的規律與特征，通過(guò)綜合對比、科學(xué)篩查，預測市場(chǎng)監管風(fēng)險，發(fā)現違法違規線(xiàn)索，并交由相關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)及時(shí)處置，提高監管的精準性、有效性。在工商登記、企業(yè)監管、網(wǎng)絡(luò )交易、競爭執法、消費維權等領(lǐng)域率先開(kāi)展大數據示范應用。鼓勵購買(mǎi)第三方服務(wù)加強大數據監管。

（三）建立基于運用大數據條件下的指揮處置機制

建立信息共享、反應靈敏、協(xié)調有序、運轉高效的指揮處置機制。上級工商部門(mén)要加強對下級的指揮、調度，通過(guò)國家企業(yè)信用信息公示系統的“一體化協(xié)同監管平臺”完成監管風(fēng)險的提示預警、違法違規線(xiàn)索的分發(fā)處理和突發(fā)案件的應急處置，并跟蹤督促相關(guān)風(fēng)險提示的處理、線(xiàn)索的落實(shí)和案件的查辦。下級工商部門(mén)對上級的指揮調度要快速反應，及時(shí)完成上級指派的任務(wù)并通過(guò)“一體化協(xié)同監管平臺”進(jìn)行反饋。開(kāi)展大數據監管的地區應建立信息報送機制，對于發(fā)現的其他地區違法違規線(xiàn)索應及時(shí)報送給相應的指揮處置機關(guān)。

（四）建立統一的市場(chǎng)監管業(yè)務(wù)平臺

省級工商部門(mén)要加快建設“一體化協(xié)同監管平臺”。將市場(chǎng)主體登記、商標注冊、監管執法等相關(guān)信息歸集到市場(chǎng)主體名下，形成統一的監管數據庫，實(shí)現各業(yè)務(wù)部門(mén)和工商系統上下之間監管信息的互聯(lián)互用。各業(yè)務(wù)部門(mén)要打破數據分割，強化協(xié)同，充分利用各類(lèi)監管信息采取提示、警示、限制等監管措施，形成信息共享、隨機抽查、風(fēng)險共管的協(xié)同監管機制?？偩謱⑷珖袌?chǎng)主體登記監管數據及時(shí)與各地交換。

四、推進(jìn)社會(huì )共治

根據市場(chǎng)主體經(jīng)營(yíng)行為的廣泛性、信息的分散性、監管風(fēng)險的多樣性等特點(diǎn)，找準監管風(fēng)險防控與市場(chǎng)主體經(jīng)營(yíng)風(fēng)險管理的契合點(diǎn)，引導市場(chǎng)力量、社會(huì )力量共同參與市場(chǎng)秩序的治理，構建多元參與的市場(chǎng)監管社會(huì )共治格局。

（一）推進(jìn)市場(chǎng)主體信息共享

進(jìn)一步完善國家企業(yè)信用信息公示系統功能，積極探索擴大信息公示范圍。試點(diǎn)將工商部門(mén)及消費者協(xié)會(huì )受理的投訴舉報信息通過(guò)公示系統向社會(huì )公示。試點(diǎn)開(kāi)通公示系統實(shí)名投訴功能，建立公示系統實(shí)名投訴審核、處理、反饋制度。試點(diǎn)企業(yè)通過(guò)公示系統公示各類(lèi)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)信息，鼓勵和引導市場(chǎng)主體、行業(yè)協(xié)會(huì )商會(huì )、專(zhuān)業(yè)服務(wù)機構等通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)公示各類(lèi)信息，方便社會(huì )查詢(xún)使用，推進(jìn)信息共享。擴大市場(chǎng)主體信息在公共服務(wù)領(lǐng)域中的應用，鼓勵社會(huì )各方運用公示數據開(kāi)發(fā)合規的衍生產(chǎn)品。

（二）引導市場(chǎng)主體強化主體責任

切實(shí)轉變理念，改變以往由政府背書(shū)的“保姆式”監管，強化市場(chǎng)主體的第一責任人意識。積極創(chuàng )造條件，通過(guò)對法定代表人、負責人、聯(lián)絡(luò )員宣傳培訓等方式引導市場(chǎng)主體強化主體責任意識和信用意識。鼓勵市場(chǎng)主體在堅持守法底線(xiàn)的基礎上，進(jìn)一步開(kāi)展信用承諾，在平臺治理、信息披露、公平競爭、消費者權益保護、知識產(chǎn)權保護等方面履行社會(huì )責任、遵守社會(huì )公德，主動(dòng)加強自治管理、政企合作，接受社會(huì )監督。

（三）發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì )力量作用

鼓勵市場(chǎng)力量參與市場(chǎng)監管，深入挖掘市場(chǎng)潛力，用利益引導、市場(chǎng)約束倒逼市場(chǎng)主體提高自我管理水平，逐步淘汰失信主體。順應“互聯(lián)網(wǎng)+”發(fā)展趨勢，樹(shù)立“互聯(lián)網(wǎng)+市場(chǎng)監管”理念，以信息共享推行滲透市場(chǎng)監管理念、制度、措施。充分運用第三方機構形成的信用評價(jià)、交易記錄、投訴舉報等海量信息數據，推進(jìn)市場(chǎng)監管與第三方機構對信用信息的共享，促進(jìn)第三方機構的市場(chǎng)資源整合及監管部門(mén)的行政資源有效配置，加快“互聯(lián)網(wǎng)+”與市場(chǎng)監管的深度融合。

充分發(fā)揮協(xié)會(huì )的橋梁紐帶作用和聯(lián)系市場(chǎng)主體眾多的優(yōu)勢，支持加強行業(yè)自律。探索將行業(yè)自律信息納入到國家企業(yè)信用信息公示系統并公示。通過(guò)政府購買(mǎi)服務(wù)等方式，指導和支持協(xié)會(huì )宣傳市場(chǎng)監管的法律法規規章和創(chuàng )新性監管舉措。根據會(huì )員需要推送相關(guān)信息，促進(jìn)監管信息的傳播和利用。積極反映會(huì )員的情況、訴求和意見(jiàn)建議，參與監管法規、舉措的制定和評估。與監管部門(mén)密切溝通會(huì )員守法經(jīng)營(yíng)情況。

五、推行風(fēng)險分類(lèi)監管

各級工商部門(mén)要結合本地實(shí)際情況，在掌握分析監管風(fēng)險的基礎上，合理分類(lèi)，配置監管資源，開(kāi)展針對性監管。

（一）風(fēng)險發(fā)現

風(fēng)險的發(fā)現識別是開(kāi)展市場(chǎng)監管的基礎。在構建監管新格局過(guò)程中，豐富完善監管風(fēng)險發(fā)現途徑。通過(guò)隨機抽查、投訴舉報、大數據監測（包括網(wǎng)絡(luò )市場(chǎng)定向監測等）、轉辦交辦，以及社會(huì )組織、輿情監測、媒體報道、社情民意等渠道發(fā)現監管風(fēng)險，努力形成線(xiàn)上與線(xiàn)下、內部與外部、主動(dòng)與被動(dòng)相結合的多維度的風(fēng)險發(fā)現機制。

（二）風(fēng)險分類(lèi)

各地要因地制宜，建立風(fēng)險評估指標體系，綜合考慮市場(chǎng)主體信用狀況、所屬行業(yè)、所在區域等情況開(kāi)展監管風(fēng)險動(dòng)態(tài)評估，緊盯風(fēng)險予以分類(lèi)，有條件的地區可以對每一家市場(chǎng)主體進(jìn)行分類(lèi)，采取相應的監管措施，提高監管的精準性。風(fēng)險分類(lèi)情況不對外公開(kāi)。

（三）風(fēng)險處置

針對不同風(fēng)險類(lèi)別的市場(chǎng)主體，要采取差異化應對措施公正、審慎監管，綜合運用提醒、約談、告誡、處罰等手段，及時(shí)降低市場(chǎng)主體的監管風(fēng)險。抽查檢查結果及行政處罰信息要依法公示。對高風(fēng)險市場(chǎng)主體，列為監管重點(diǎn)，實(shí)行“雙隨機”定向抽查，增加抽查頻次，加大抽查比例，并可向相關(guān)主管部門(mén)及時(shí)了解溝通行業(yè)動(dòng)態(tài)情況；對一般風(fēng)險市場(chǎng)主體，除以不定向抽查進(jìn)行監管外，主要根據投訴舉報、轉辦交辦啟動(dòng)執法檢查程序，依法進(jìn)行監管。對發(fā)現的違法違規行為苗頭趨勢，要及時(shí)采取防范措施。

六、加強組織實(shí)施

工商部門(mén)推進(jìn)監管方式改革創(chuàng )新的時(shí)間緊、任務(wù)重、要求高。各地工商部門(mén)要高度重視、認真部署、積極推進(jìn)、狠抓落實(shí)、強化監督。

（一）加強組織保障

各級領(lǐng)導要帶頭轉變監管理念，狠抓落實(shí)。建立由主要領(lǐng)導親自抓、分管領(lǐng)導具體抓、各業(yè)務(wù)條線(xiàn)統籌推進(jìn)的工作機制，強化組織保障、機制保障、經(jīng)費保障、技術(shù)保障，完善信息化技術(shù)支撐,加快全國統一的工商信息化體系建設。要通過(guò)多種途徑、多種形式宣傳工商部門(mén)事中事后監管的新方式、新舉措，鼓勵和引導全社會(huì )參與，形成良好氛圍和輿論環(huán)境。

地級市以上工商部門(mén)建立可量化的指標體系，依托“一體化協(xié)同監管平臺”，通過(guò)對隨機抽查數量比例、投訴舉報有效處理率、轉辦交辦案件辦結率、監管信息跨業(yè)務(wù)部門(mén)應用數量等具體指標的綜合分析，進(jìn)行監管效果評估，不斷提升監管工作水平。

（二）加強業(yè)務(wù)培訓

圍繞監管方式改革創(chuàng )新，重點(diǎn)培訓轉變監管理念，熟悉掌握新的監管方式方法，培訓“雙隨機”執法檢查人員的抽查工作能力，培訓與其他政府部門(mén)、行業(yè)協(xié)會(huì )、新聞媒體、企業(yè)溝通協(xié)調的能力，培訓與電子商務(wù)平臺等第三方機構的合作交流能力，進(jìn)一步培養互聯(lián)網(wǎng)思維，增強運用大數據能力，加快建設一專(zhuān)多能的復合型市場(chǎng)監管人才隊伍。

（三）強化監督檢查

加強各級工商部門(mén)落實(shí)本意見(jiàn)工作的監督檢查，制定任務(wù)清單，將各項工作的落實(shí)情況列入年度考核內容。工商總局建立工作核查機制，及時(shí)對各地工作落實(shí)情況進(jìn)行通報。強化對“雙隨機”抽查、大數據監管等新型監管方式的過(guò)程監控和績(jì)效評價(jià)。探索引入第三方評估，實(shí)行內部考核與公眾評議、專(zhuān)家評價(jià)相結合，提高考評的客觀(guān)性和公信度。
 

工商總局

2016年9月14日

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