魯辦發(fā)〔2015〕54號《中共山東省委辦公廳、山東省政府辦公廳關(guān)于推進(jìn)綜合行政執法體制改革的指導意見(jiàn)》

中共山東省委辦公廳、山東省政府辦公廳關(guān)于推進(jìn)綜合行政執法體制改革的指導意見(jiàn)

魯辦發(fā)〔2015〕54號

為認真貫徹落實(shí)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問(wèn)題的決定》、《中共山東省委關(guān)于貫徹落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì )精神全面推進(jìn)依法治省的意見(jiàn)》精神，創(chuàng )新完善行政執法體制機制，提高行政執法效能，加快法治政府建設，現就推進(jìn)我省綜合行政執法體制改革提出如下指導意見(jiàn)。

一、總體要求

（一）指導思想

全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會(huì )精神，深入學(xué)習貫徹習近平總書(shū)記系列重要講話(huà)精神，緊緊圍繞“四個(gè)全面”戰略布局，按照法治山東建設和依法行政的要求，進(jìn)一步轉變政府職能，加強事中事后監管，以推動(dòng)執法重心下移、減少執法層級、相對集中行政執法權、規范執法主體、優(yōu)化執法力量配置為主要內容，積極推進(jìn)綜合行政執法體制改革，加快建立權責統一、權威高效、適應經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展要求的行政執法體制，切實(shí)增強政府治理能力和社會(huì )管理水平。

（二）基本原則

堅持“兩個(gè)相對分開(kāi)”。按照決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協(xié)調的要求，轉變執法管理方式，實(shí)現政策制定、行政審批與監督處罰職能相對分開(kāi)，監督處罰與技術(shù)檢驗職能相對分開(kāi)，規范行政執法行為。

堅持權責一致、精簡(jiǎn)高效。合理劃分不同層級政府執法權限，理順職責關(guān)系，減少執法層級，整合執法隊伍，落實(shí)執法責任，提升執法效能，著(zhù)力解決職責交叉、多頭執法、重復執法問(wèn)題。

堅持重心下移、屬地管理。落實(shí)屬地責任，充分發(fā)揮市縣兩級政府主體作用和管轄優(yōu)勢，加強一線(xiàn)執法力量，著(zhù)力解決基層執法力量分散薄弱、監管缺位問(wèn)題。

堅持統籌協(xié)調、有序推進(jìn)。將綜合行政執法體制改革與政府職能轉變和機構改革、行政審批制度改革、事業(yè)單位分類(lèi)改革、公務(wù)員分類(lèi)管理改革有機結合，統籌謀劃，穩步實(shí)施，務(wù)求實(shí)效。

二、主要內容

（一）明確執法職責，推動(dòng)執法重心下移

理順層級職責關(guān)系。根據不同層級政府事權，厘清各級執法權限，明確監管職責、執法領(lǐng)域和執法重點(diǎn)，合理配置執法力量。強化省級統籌、協(xié)調和指導職責，省級部門(mén)主要負責政策標準制定、監督指導、重大案件查處和跨區域執法的組織協(xié)調工作。落實(shí)屬地管理責任，強化市縣兩級政府行政執法職能，與人民群眾日常生活、生產(chǎn)直接相關(guān)的行政執法活動(dòng)，主要由市縣兩級實(shí)施。法律法規明確規定分級執法的，按規定執行。

精簡(jiǎn)壓縮省級行政執法隊伍。結合事業(yè)單位分類(lèi)改革、公務(wù)員分類(lèi)管理改革和推行政府部門(mén)權力清單制度，梳理調整行政執法職責，清理規范省級行政執法隊伍。能夠直接承擔執法職責或執法職能弱化、具體執法任務(wù)較少的部門(mén)，不再保留具有獨立法人資格的執法隊伍；沒(méi)有法律法規依據設立的執法隊伍予以撤銷(xiāo)；一個(gè)部門(mén)設有多支執法隊伍的，整合為一支隊伍。省級現有執法隊伍原則上編制只減不增、人員只出不進(jìn)。今后省級不再新設行政執法隊伍。2015年年底前研究制定省級清理規范行政執法隊伍的具體實(shí)施方案。

減少市區執法層級。市和市轄區原則上只保留一個(gè)執法層級。根據不同領(lǐng)域執法的性質(zhì)、范圍、專(zhuān)業(yè)技術(shù)要求以及執法權限等，確定以市為主或以區為主執法。同一領(lǐng)域內，市級部門(mén)承擔執法職責并設立執法隊伍的，區級不設執法隊伍；區級部門(mén)承擔執法職責并設立執法隊伍的，市級不設執法隊伍。距離市政府駐地較遠的市轄區，可參照縣（市）的執法模式。

強化縣級執法職責。發(fā)揮縣級政府貼近基層、就近管理的優(yōu)勢，凡由縣級政府行使更方便有效的行政執法權限，交由縣級政府行使。推進(jìn)執法力量下沉，加強食品藥品、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護、勞動(dòng)保障、海域海島等重點(diǎn)領(lǐng)域基層執法力量。

（二）規范執法主體，推進(jìn)綜合行政執法

實(shí)行部門(mén)領(lǐng)域內綜合執法。按照中央要求，重點(diǎn)在食品藥品安全、工商質(zhì)監、公共衛生、安全生產(chǎn)、文化旅游、資源環(huán)境、農林水利、交通運輸、城鄉建設、海洋漁業(yè)、商務(wù)等領(lǐng)域內推進(jìn)綜合執法。市縣要結合實(shí)際對職能相近、執法內容相近、執法方式相同的部門(mén)進(jìn)行職能和機構整合，繼續推進(jìn)大部門(mén)體制改革。加快市場(chǎng)監管體制改革，綜合設置市場(chǎng)監管機構，推進(jìn)市場(chǎng)監管領(lǐng)域綜合執法。市縣已實(shí)行大部門(mén)體制的城市管理、文化、農業(yè)、衛生計生等領(lǐng)域，要相應調整優(yōu)化執法隊伍，推行部門(mén)內綜合執法。對執法職責分散、設有多支執法隊伍的交通運輸、城鄉建設、海洋漁業(yè)等部門(mén)要加大改革力度，實(shí)行一支隊伍執法?，F階段執法任務(wù)較輕、未設執法隊伍的，由部門(mén)直接承擔執法職責，不再另設具有獨立法人資格的執法隊伍。

探索縣級跨部門(mén)、跨領(lǐng)域綜合執法。有條件的縣（市、區）要通過(guò)推進(jìn)跨部門(mén)、跨領(lǐng)域綜合執法，著(zhù)力解決基層執法力量分散薄弱、多頭重復交叉執法等問(wèn)題?？h級綜合執法目前主要在基層發(fā)生頻率較高、專(zhuān)業(yè)技術(shù)要求適宜的農業(yè)農村、生態(tài)保護、社會(huì )管理、城鎮管理、民生事業(yè)等領(lǐng)域進(jìn)行。各地可結合實(shí)際，按照先易后難、逐步擴大的原則，合理確定具體范圍。涉及國家安全和限制人身自由的行政執法權，不列入綜合執法范圍。開(kāi)展跨部門(mén)、跨領(lǐng)域綜合執法的縣（市、區），應整合相關(guān)執法機構和職責，組建權責統一、權威高效的綜合行政執法局，依法獨立行使有關(guān)行政執法權，并承擔相應法律責任。綜合執法涉及相對集中行政處罰權、行政強制權等的，應依法履行報批手續。實(shí)行綜合執法后，除法律法規明確規定外，相關(guān)檢驗檢測機構不再承擔執法職能。

建立健全基層執法體系。統籌縣（市、區）和鄉鎮（街道）執法管理工作，推動(dòng)執法力量下沉，完善基層執法體制?？h（市、區）綜合行政執法局在鄉鎮（街道）設置派出執法機構，承擔相關(guān)領(lǐng)域綜合執法工作。鄉鎮（街道）規模較小、執法任務(wù)不重的，可按區域設置派出機構。派出執法機構要接受鄉鎮（街道）黨委（黨工委）、政府（辦事處）統一指導和協(xié)調，日常執法活動(dòng)以鄉鎮（街道）管理為主。建立鄉鎮（街道）綜合執法平臺，完善執法聯(lián)動(dòng)機制，由鄉鎮（街道）統籌轄區內派駐機構和基層執法力量，開(kāi)展聯(lián)合執法。根據需要和條件可通過(guò)法定程序賦予經(jīng)濟發(fā)達、城鎮化水平較高的鄉鎮部分行政執法權。各類(lèi)功能區原則上實(shí)行行政執法屬地管理。設區市管理的省級以上經(jīng)濟開(kāi)發(fā)區、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區、保稅區、旅游度假區等，可整合區內相關(guān)執法監管機構和職責，設立綜合執法機構，相對集中行政執法權實(shí)行綜合執法。

推動(dòng)基層綜合執法網(wǎng)格化管理?？h（市、區）應將綜合執法工作納入基層社會(huì )治理體系，把與基層群眾直接相關(guān)、可巡查發(fā)現的日常執法管理事項納入網(wǎng)格管理，實(shí)現綜合執法城鄉全覆蓋。培育引導社會(huì )組織、市場(chǎng)中介和公民法人參與社會(huì )治理，推進(jìn)行政執法機構與社會(huì )管理其他主體有效銜接和良性互動(dòng)，不斷提高基層社會(huì )治理水平。

（三）規范機構編制管理，加強行政執法隊伍建設

優(yōu)化機構編制資源配置。根據執法層級和部門(mén)執法職責調整情況，精簡(jiǎn)歸并部門(mén)原有執法隊伍，按照“人隨職能走”的原則，相應劃轉執法人員編制，充實(shí)加強綜合執法力量?？h（市、區）綜合行政執法局應在規定的政府機構限額內設置，政府工作部門(mén)已滿(mǎn)額設置的，可暫作為政府直屬行政執法機構，并逐步調整為政府工作部門(mén)，所需人員編制在現有總量?jì)日{劑解決。機構編制部門(mén)要及時(shí)做好綜合行政執法局“三定”規定、權力清單、責任清單的制定調整等工作。各級執法監管部門(mén)要進(jìn)一步精簡(jiǎn)壓縮機關(guān)人員編制，推動(dòng)編制資源和人員配備向基層和一線(xiàn)傾斜。行政執法隊伍使用的事業(yè)編制在現有總量?jì)葘?shí)行專(zhuān)項管理。

規范執法隊伍管理。行政執法人員應是公務(wù)員或參照公務(wù)員法管理單位工作人員。建立健全執法隊伍管理制度，明確執法人員錄用標準，堅持“凡進(jìn)必考”，實(shí)行實(shí)名制管理。強化行政執法人員培訓，針對不同層級、不同類(lèi)別的執法隊伍和執法崗位制訂實(shí)施培訓計劃，加強法律法規、法制業(yè)務(wù)知識及行業(yè)技能培訓，全面提高執法人員專(zhuān)業(yè)素質(zhì)和管理能力，努力形成精干、高效、專(zhuān)業(yè)、文明的行政執法力量。嚴格實(shí)行持證上崗和資格管理制度，未通過(guò)執法資格考試的人員，不得授予執法資格，不得從事執法活動(dòng)。推進(jìn)綜合執法規范化建設，統一執法文書(shū)，規范執法流程。堅持以人為本、執法為民理念，創(chuàng )新行政執法方式，將執法與便民服務(wù)有機結合，不斷提升執法和服務(wù)水平，妥善處理執法中涉及人民群眾切身利益的矛盾和問(wèn)題，做到依法執法、嚴格執法、科學(xué)執法、文明執法，切實(shí)維護好市場(chǎng)秩序和人民群眾合法權益。

三、工作機制

（一）建立職能部門(mén)與綜合執法機構協(xié)調配合機制。合理劃分職能部門(mén)與綜合執法機構的職責權限，調整完善權力清單和責任清單，明確責任邊界。綜合執法機構作出的行政執法決定以及執法過(guò)程中發(fā)現的問(wèn)題，應及時(shí)通報職能部門(mén)；需要職能部門(mén)及有關(guān)機構提供審批資料、技術(shù)鑒定的，職能部門(mén)及有關(guān)機構要積極配合。加強工作會(huì )商，及時(shí)研究解決管理與執法工作中的問(wèn)題，形成事前預防、事中檢查、事后查處有機結合的長(cháng)效監管機制。建立職能部門(mén)與綜合執法機構之間信息共享平臺，實(shí)現行政許可、行政處罰等各類(lèi)行政管理、執法信息資源共享。嚴格責任追究，因銜接不暢或不作為影響工作造成重大損失的，要追究有關(guān)人員責任。綜合執法機構與職能部門(mén)在行政執法過(guò)程中發(fā)生爭議時(shí)，由政府法制機構依法協(xié)調處理，協(xié)調不成的報本級政府解決。

（二）建立行政執法與刑事司法銜接機制。建立行政執法機構與公安機關(guān)、檢察機關(guān)、審判機關(guān)信息共享、案情通報、案件移送制度，實(shí)現行政處罰和刑事處罰無(wú)縫對接。完善案件移送標準和程序，細化并嚴格執行執法協(xié)作相關(guān)規定。行政執法機構發(fā)現違法行為涉嫌犯罪的，應依法及時(shí)將案件移送公安機關(guān)并抄送同級檢察機關(guān)，不得以罰代刑；公安機關(guān)發(fā)現違法行為不需要追究刑事責任但依法應作出行政處理的，應及時(shí)將案件移送行政執法機構。對當事人不履行行政執法決定的，行政執法機構應依法強制執行或申請人民法院強制執行。

（三）完善執法監督機制。實(shí)行行政執法公示制，將執法機構職責、執法依據、處罰標準、運行流程、救濟方式和監督途徑進(jìn)行公開(kāi)，暢通行政復議和行政訴訟渠道，增加執法透明度。建立執法全過(guò)程記錄制度，嚴格執行重大行政執法決定法制審核制度，規范行政裁量權基準制度。落實(shí)行政執法責任制，嚴格實(shí)行執法評議考核、案卷評查和執法過(guò)錯責任追究制度。堅決排除對執法活動(dòng)的干預，防止和克服地方和部門(mén)保護主義，嚴懲執法腐敗現象。健全行政執法監督體制，加強行政執法監督隊伍建設，配齊配強監督力量。

（四）完善執法經(jīng)費保障機制。行政執法機構應嚴格執行罰繳分離和收支兩條線(xiàn)管理制度，統一使用省級財政部門(mén)制發(fā)的財政票據，收費、罰沒(méi)收入須按規定全額上繳財政，嚴禁將收費、罰沒(méi)收入同部門(mén)利益直接或變相掛鉤。行政執法經(jīng)費由財政予以保障。

四、組織實(shí)施

（一）加強組織領(lǐng)導。各級各部門(mén)要高度重視綜合行政執法體制改革工作，完善工作推進(jìn)機制。建立由省政府領(lǐng)導擔任召集人的綜合行政執法體制改革工作部門(mén)聯(lián)席會(huì )議制度，加強對改革的統籌協(xié)調和指導，研究解決改革遇到的重要問(wèn)題。市縣政府也要建立相應的領(lǐng)導和工作機制。機構編制部門(mén)要發(fā)揮牽頭作用，協(xié)調相關(guān)部門(mén)推進(jìn)改革，做好改革方案擬訂、審核報批以及相關(guān)機構編制管理工作。政府法制機構要做好改革方案的合法性審查、相對集中執法權審核報批、執法監督及執法人員教育培訓等工作。其他成員單位要按照部門(mén)職責，切實(shí)抓好有關(guān)工作落實(shí)。

（二）扎實(shí)有序推進(jìn)。各級要堅持問(wèn)題導向，深入調研論證，按照先行試點(diǎn)、逐步推開(kāi)的原則，明確改革的時(shí)間表和路線(xiàn)圖。前期開(kāi)展綜合行政執法體制改革試點(diǎn)的城市要按照批復的方案，結合貫徹落實(shí)本意見(jiàn)，精心做好試點(diǎn)工作，為全省改革提供經(jīng)驗。其他市可參照前期試點(diǎn)城市的做法，從實(shí)際出發(fā)，選擇1－2個(gè)縣（市、區）開(kāi)展試點(diǎn)，針對不同情況，采取不同模式，分階段、有步驟、因地制宜抓好試點(diǎn)，2016年6月底前完成試點(diǎn)工作。各市要在認真總結試點(diǎn)經(jīng)驗的基礎上，研究制定推進(jìn)綜合行政執法體制改革方案，2016年年底前報省政府批準后組織實(shí)施。

（三）嚴肅工作紀律。各級各部門(mén)要嚴格執行機構編制、組織人事、財經(jīng)工作紀律，嚴禁在改革過(guò)程中超編或違反相關(guān)規定進(jìn)人、超職數配備領(lǐng)導干部、突擊提拔干部、突擊崗位聘用，嚴防國有資產(chǎn)流失。各有關(guān)部門(mén)要從大局出發(fā)，積極支持配合改革工作，不得以任何形式、任何手段干預下級行政執法機構設置、職能配置和人員編制配備。對違反規定的，要追究有關(guān)人員責任。改革涉及部門(mén)要認真做好人、財、物劃轉以及文檔案卷資料交接工作，做到思想不亂、隊伍不散、工作不斷，確保改革順利推進(jìn)。

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