農農發(fā)〔2016〕6號《關(guān)于印發(fā)探索實(shí)行耕地輪作休耕制度試點(diǎn)方案的通知》

關(guān)于印發(fā)探索實(shí)行耕地輪作休耕制度試點(diǎn)方案的通知

農農發(fā)〔2016〕6號

各有關(guān)省級人民政府：

經(jīng)黨中央、國務(wù)院同意，現將《探索實(shí)行耕地輪作休耕制度試點(diǎn)方案》印發(fā)給你們，請結合實(shí)際，認真貫徹落實(shí)。
 

農業(yè)部 中央農辦 發(fā)展改革委

財政部 國土資源部 環(huán)境保護部

水利部 食品藥品監管總局 林業(yè)局
 

探索實(shí)行耕地輪作休耕制度試點(diǎn)方案

在部分地區探索實(shí)行耕地輪作休耕制度試點(diǎn)，是黨中央、國務(wù)院著(zhù)眼于我國農業(yè)發(fā)展突出矛盾和國內外糧食市場(chǎng)供求變化作出的重大決策部署，既有利于耕地休養生息和農業(yè)可持續發(fā)展，又有利于平衡糧食供求矛盾、穩定農民收入、減輕財政壓力。為有序推進(jìn)試點(diǎn)，制定本方案。

一、總體要求

（一）指導思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會(huì )精神，深入貫徹習近平總書(shū)記系列重要講話(huà)精神，按照“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰略布局，牢固樹(shù)立并貫徹落實(shí)創(chuàng )新、協(xié)調、綠色、開(kāi)放、共享的新發(fā)展理念，認真落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，實(shí)施藏糧于地、藏糧于技戰略，堅持生態(tài)優(yōu)先、綜合治理，輪作為主、休耕為輔，以保障國家糧食安全和不影響農民收入為前提，突出重點(diǎn)區域、加大政策扶持、強化科技支撐，加快構建耕地輪作休耕制度，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境改善和資源永續利用。

（二）基本原則。

鞏固提升產(chǎn)能，保障糧食安全。堅守耕地保護紅線(xiàn)，提升耕地質(zhì)量，確保谷物基本自給、口糧絕對安全。對休耕地采取保護性措施，禁止棄耕、嚴禁廢耕，不能減少或破壞耕地、不能改變耕地性質(zhì)、不能削弱農業(yè)綜合生產(chǎn)能力，確保急用之時(shí)能夠復耕，糧食能產(chǎn)得出、供得上。

加強政策引導，穩定農民收益。鼓勵農民以市場(chǎng)為導向，調整優(yōu)化種植結構，拓寬就業(yè)增收渠道。強化政策扶持，建立利益補償機制，對承擔輪作休耕任務(wù)農戶(hù)的原有種植作物收益和土地管護投入給予必要補助，確保試點(diǎn)不影響農民收入。

突出問(wèn)題導向，分區分類(lèi)施策。以資源約束緊、生態(tài)保護壓力大的地區為重點(diǎn)，防治結合、以防為主，因地制宜、突出重點(diǎn)，與地下水漏斗區、重金屬污染區綜合治理和生態(tài)退耕等相關(guān)規劃銜接，統籌協(xié)調推進(jìn)。

尊重農民意愿，穩妥有序實(shí)施。我國生態(tài)類(lèi)型多樣、地區差異大，耕地輪作休耕情況復雜，要充分尊重農民意愿，發(fā)揮其主觀(guān)能動(dòng)性，不搞強迫命令、不搞“一刀切”。鼓勵以鄉、村為單元，集中連片推進(jìn)，確保有成效、可持續。

（三）主要目標。力爭用3-5年時(shí)間，初步建立耕地輪作休耕組織方式和政策體系，集成推廣種地養地和綜合治理相結合的生產(chǎn)技術(shù)模式，探索形成輪作休耕與調節糧食等主要農產(chǎn)品供求余缺的互動(dòng)關(guān)系。

在東北冷涼區、北方農牧交錯區等地推廣輪作500萬(wàn)畝（其中，內蒙古自治區100萬(wàn)畝、遼寧省50萬(wàn)畝、吉林省100萬(wàn)畝、黑龍江省250萬(wàn)畝）；在河北省黑龍港地下水漏斗區季節性休耕100萬(wàn)畝，在湖南省長(cháng)株潭重金屬污染區連年休耕10萬(wàn)畝，在西南石漠化區連年休耕4萬(wàn)畝（其中，貴州省2萬(wàn)畝、云南省2萬(wàn)畝），在西北生態(tài)嚴重退化地區（甘肅?。┻B年休耕2萬(wàn)畝。根據農業(yè)結構調整、國家財力和糧食供求狀況，適時(shí)研究擴大試點(diǎn)規模。

二、試點(diǎn)區域和技術(shù)路徑

（一）輪作。

試點(diǎn)區域：重點(diǎn)在東北冷涼區、北方農牧交錯區等地開(kāi)展輪作試點(diǎn)。

技術(shù)路徑：推廣“一主四輔”種植模式。“一主”：實(shí)行玉米與大豆輪作，發(fā)揮大豆根瘤固氮養地作用，提高土壤肥力，增加優(yōu)質(zhì)食用大豆供給。“四輔”：實(shí)行玉米與馬鈴薯等薯類(lèi)輪作，改變重迎茬，減輕土傳病蟲(chóng)害，改善土壤物理和養分結構；實(shí)行籽粒玉米與青貯玉米、苜蓿、草木樨、黑麥草、飼用油菜等飼草作物輪作，以養帶種、以種促養，滿(mǎn)足草食畜牧業(yè)發(fā)展需要；實(shí)行玉米與谷子、高粱、燕麥、紅小豆等耐旱耐瘠薄的雜糧雜豆輪作，減少灌溉用水，滿(mǎn)足多元化消費需求；實(shí)行玉米與花生、向日葵、油用牡丹等油料作物輪作，增加食用植物油供給。

（二）休耕。重點(diǎn)在地下水漏斗區、重金屬污染區和生態(tài)嚴重退化地區開(kāi)展休耕試點(diǎn)。

1.地下水漏斗區。

試點(diǎn)區域：主要在嚴重干旱缺水的河北省黑龍港地下水漏斗區（滄州、衡水、邢臺等地）。

技術(shù)路徑：連續多年實(shí)施季節性休耕，實(shí)行“一季休耕、一季雨養”，將需抽水灌溉的冬小麥休耕，只種植雨熱同季的春玉米、馬鈴薯和耐旱耐瘠薄的雜糧雜豆，減少地下水用量。

2.重金屬污染區。

試點(diǎn)區域：主要在湖南省長(cháng)株潭重金屬超標的重度污染區。在調查評價(jià)的基礎上，對可以確定污染責任主體的，由污染者履行修復治理義務(wù)，提供修復資金和休耕補助。對無(wú)法確定污染責任主體的，由地方政府組織開(kāi)展污染治理修復，并納入休耕試點(diǎn)范圍。

技術(shù)路徑：在建立防護隔離帶、阻控污染源的同時(shí)，采取施用石灰、翻耕、種植綠肥等農藝措施，以及生物移除、土壤重金屬鈍化等措施，修復治理污染耕地。連續多年實(shí)施休耕，休耕期間，優(yōu)先種植生物量高、吸收積累作用強的植物，不改變耕地性質(zhì)。經(jīng)檢驗達標前，嚴禁種植食用農產(chǎn)品。

3.生態(tài)嚴重退化地區。

試點(diǎn)區域：主要在西南石漠化區（貴州省、云南?。?、西北生態(tài)嚴重退化地區（甘肅?。?。

技術(shù)路徑：調整種植結構，改種防風(fēng)固沙、涵養水分、保護耕作層的植物，同時(shí)減少農事活動(dòng)，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境改善。在西南石漠化區，選擇25度以下坡耕地和瘠薄地的兩季作物區，連續休耕3年。在西北生態(tài)嚴重退化地區，選擇干旱缺水、土壤沙化、鹽漬化嚴重的一季作物區，連續休耕3年。

三、補助標準和方式

（一）輪作補助標準。與不同作物的收益平衡點(diǎn)相銜接，互動(dòng)調整，保證農民種植收益不降低。結合實(shí)施東北冷涼區、北方農牧交錯區等地玉米結構調整，按照每年每畝150元的標準安排補助資金，支持開(kāi)展輪作試點(diǎn)。

（二）休耕補助標準。與原有的種植收益相當，不影響農民收入。河北省黑龍港地下水漏斗區季節性休耕試點(diǎn)每年每畝補助500元，湖南省長(cháng)株潭重金屬污染區全年休耕試點(diǎn)每年每畝補助1300元（含治理費用），所需資金從現有項目中統籌解決。貴州省和云南省兩季作物區全年休耕試點(diǎn)每年每畝補助1000元，甘肅省一季作物區全年休耕試點(diǎn)每年每畝補助800元。

（三）補助方式。中央財政將補助資金分配到省，由省里按照試點(diǎn)任務(wù)統籌安排，因地制宜采取直接發(fā)放現金或折糧實(shí)物補助的方式，落實(shí)到縣鄉，兌現到農戶(hù)。允許試點(diǎn)地區在平均補助水平不變的前提下，根據試點(diǎn)目標和實(shí)際工作需要，建立對農戶(hù)實(shí)施輪作休耕效果的評價(jià)標準和體系，以評價(jià)結果為重要依據實(shí)行?；?、重實(shí)效的補助發(fā)放制度。

四、保障措施

（一）加強組織領(lǐng)導。由農業(yè)部牽頭，會(huì )同中央農辦、發(fā)展改革委、財政部、國土資源部、環(huán)境保護部、水利部、食品藥品監管總局、林業(yè)局、糧食局等部門(mén)和單位，建立耕地輪作休耕制度試點(diǎn)協(xié)調機制，加強協(xié)同配合，形成工作合力。試點(diǎn)省份要建立相應工作機制，落實(shí)責任，制定實(shí)施方案。試點(diǎn)縣要成立由政府主要負責同志牽頭的領(lǐng)導小組，明確實(shí)施單位，細化具體措施。

（二）落實(shí)試點(diǎn)任務(wù)。試點(diǎn)省份農業(yè)部門(mén)要會(huì )同有關(guān)部門(mén)利用第二次全國土地調查等成果，確定輪作休耕制度試點(diǎn)地塊，報農業(yè)部備案，休耕地按要求落實(shí)到土地利用現狀圖上，不得與退耕還林還草地塊重合。試點(diǎn)實(shí)施單位要根據本方案，與參加試點(diǎn)的農戶(hù)簽訂輪作休耕協(xié)議，充分尊重和保護農戶(hù)享有的土地承包經(jīng)營(yíng)權益，明確相關(guān)權利、責任和義務(wù)，保障試點(diǎn)工作依法依規、規范有序開(kāi)展。

（三）強化指導服務(wù)。各有關(guān)部門(mén)要根據職責分工，對地下水漏斗區、重金屬污染區和生態(tài)嚴重退化地區的治理修復進(jìn)行指導，加強試點(diǎn)地區農田水利設施建設，提高耕地質(zhì)量。農業(yè)部門(mén)要會(huì )同國土資源部門(mén)加強耕地質(zhì)量調查監測能力建設，定期監測評價(jià)輪作休耕耕地質(zhì)量情況，開(kāi)展技術(shù)指導和服務(wù)，把輪作休耕各項措施落到實(shí)處。支持試點(diǎn)地區農民轉移就業(yè)，拓展農業(yè)多種功能，推動(dòng)農村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。

（四）加強督促檢查。試點(diǎn)縣要建立縣統籌、鄉監管、村落實(shí)的輪作休耕監督機制，建立檔案、精準試點(diǎn)。試點(diǎn)任務(wù)要及時(shí)張榜公示，接受社會(huì )監督。農業(yè)部會(huì )同有關(guān)部門(mén)對耕地輪作休耕制度試點(diǎn)開(kāi)展督促檢查，重點(diǎn)檢查任務(wù)和資金落實(shí)情況。利用遙感技術(shù)對試點(diǎn)情況進(jìn)行監測，重點(diǎn)加強土地利用情況動(dòng)態(tài)監測。對未落實(shí)輪作休耕任務(wù)的農戶(hù)，要及時(shí)收回補助；對擠占、截留、挪用資金的，要依法依規進(jìn)行處理。

（五）做好宣傳引導。充分利用廣播、電視、網(wǎng)絡(luò )等媒體，宣傳輪作休耕的重要意義和有關(guān)要求，引導社會(huì )各界關(guān)注支持試點(diǎn)工作。通過(guò)現場(chǎng)觀(guān)摩、經(jīng)驗交流、典型示范等方式，宣傳輪作休耕的積極成效，營(yíng)造良好輿論氛圍。

（六）總結試點(diǎn)經(jīng)驗。試點(diǎn)省份要對試點(diǎn)工作進(jìn)展情況進(jìn)行總結，于每年底形成年度報告，由省級人民政府向國務(wù)院報告，并抄送農業(yè)部。農業(yè)部會(huì )同有關(guān)部門(mén)建立第三方評估機制，委托中介機構對試點(diǎn)情況進(jìn)行評估；認真總結做法和經(jīng)驗，每年向國務(wù)院報告工作進(jìn)展情況，并適時(shí)提出構建耕地輪作休耕制度的政策建議。

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本文關(guān)鍵詞： 農農發(fā), 探索, 耕地, 輪作休耕, 制度, 試點(diǎn), 方案, 通知