國發(fā)〔2014〕63號《國務(wù)院關(guān)于批轉財政部權責發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度改革方案的通知》

國務(wù)院關(guān)于批轉財政部權責發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度改革方案的通知

國發(fā)〔2014〕63號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構：

國務(wù)院同意財政部《權責發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度改革方案》，現轉發(fā)給你們，請認真貫徹執行。

國務(wù)院
2014年12月12日

（此件公開(kāi)發(fā)布）

權責發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度改革方案

財　政　部

按照黨的十八屆二中、三中、四中全會(huì )精神，根據新修訂的《中華人民共和國預算法》和《國務(wù)院關(guān)于深化預算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號）有關(guān)要求，為建立權責發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度，全面、準確反映各級政府整體財務(wù)狀況、運行情況和財政中長(cháng)期可持續性，制定本方案。

一、建立權責發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度的重要意義

我國目前的政府財政報告制度實(shí)行以收付實(shí)現制政府會(huì )計核算為基礎的決算報告制度，主要反映政府年度預算執行情況的結果，對準確反映預算收支情況、加強預算管理和監督發(fā)揮了重要作用。但隨著(zhù)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展，僅實(shí)行決算報告制度，無(wú)法科學(xué)、全面、準確反映政府資產(chǎn)負債和成本費用，不利于強化政府資產(chǎn)管理、降低行政成本、提升運行效率、有效防范財政風(fēng)險，難以滿(mǎn)足建立現代財政制度、促進(jìn)財政長(cháng)期可持續發(fā)展和推進(jìn)國家治理現代化的要求。因此，必須推進(jìn)政府會(huì )計改革，建立全面反映政府資產(chǎn)負債、收入費用、運行成本、現金流量等財務(wù)信息的權責發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度。

二、指導思想、總體目標和基本原則

（一）指導思想。

認真貫徹落實(shí)黨的十八屆二中、三中、四中全會(huì )精神，高舉中國特色社會(huì )主義偉大旗幟，以鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀(guān)為指導，按照黨中央、國務(wù)院決策部署，加快推進(jìn)政府會(huì )計改革，逐步建立以權責發(fā)生制政府會(huì )計核算為基礎，以編制和報告政府資產(chǎn)負債表、收入費用表等報表為核心的權責發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度，提升政府財務(wù)管理水平，促進(jìn)政府會(huì )計信息公開(kāi)，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現代化。

（二）總體目標。

權責發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度改革是基于政府會(huì )計規則的重大改革，總體目標是通過(guò)構建統一、科學(xué)、規范的政府會(huì )計準則體系，建立健全政府財務(wù)報告編制辦法，適度分離政府財務(wù)會(huì )計與預算會(huì )計、政府財務(wù)報告與決算報告功能，全面、清晰反映政府財務(wù)信息和預算執行信息，為開(kāi)展政府信用評級、加強資產(chǎn)負債管理、改進(jìn)政府績(jì)效監督考核、防范財政風(fēng)險等提供支持，促進(jìn)政府財務(wù)管理水平提高和財政經(jīng)濟可持續發(fā)展。

（三）基本原則。

1.立足中國國情，借鑒國際經(jīng)驗。在充分考慮我國政府財政財務(wù)管理特點(diǎn)的基礎上，積極借鑒我國企業(yè)會(huì )計改革的成功做法，吸收國際公共部門(mén)會(huì )計準則、有關(guān)國家政府財務(wù)報告制度改革的有益經(jīng)驗，構建具有中國特色的政府綜合財務(wù)報告制度。

2.堅持繼承發(fā)展，注重改革創(chuàng )新。積極吸收近年來(lái)完善現行政府會(huì )計制度、行政事業(yè)單位會(huì )計改革以及政府綜合財務(wù)報告試編中取得的經(jīng)驗，注重制度創(chuàng )新，強化信息技術(shù)支撐，準確反映政府資產(chǎn)負債狀況和運行成本，促進(jìn)政府規范管理和有效監督。

3.堅持公開(kāi)透明，便于社會(huì )監督。按照政府信息公開(kāi)要求，規范公開(kāi)內容和程序，促進(jìn)公開(kāi)常態(tài)化、規范化和法制化，滿(mǎn)足各有關(guān)方面對政府財務(wù)狀況信息的需求，進(jìn)一步增強政府透明度。

4.做好總體規劃，穩妥有序推進(jìn)?？茖W(xué)合理設計改革總體框架和目標，指導改革有序推進(jìn)。充分考慮改革的復雜性和艱巨性，先行試點(diǎn)，由易到難，分步實(shí)施，積極穩妥地推進(jìn)改革。

三、主要任務(wù)

（一）建立健全政府會(huì )計核算體系。推進(jìn)財務(wù)會(huì )計與預算會(huì )計適度分離并相互銜接，在完善預算會(huì )計功能基礎上，增強政府財務(wù)會(huì )計功能，夯實(shí)政府財務(wù)報告核算基礎，為中長(cháng)期財政發(fā)展、宏觀(guān)調控和政府信用評級服務(wù)。

（二）建立健全政府財務(wù)報告體系。政府財務(wù)報告主要包括政府部門(mén)財務(wù)報告和政府綜合財務(wù)報告。政府部門(mén)編制部門(mén)財務(wù)報告，反映本部門(mén)的財務(wù)狀況和運行情況；財政部門(mén)編制政府綜合財務(wù)報告，反映政府整體的財務(wù)狀況、運行情況和財政中長(cháng)期可持續性。

（三）建立健全政府財務(wù)報告審計和公開(kāi)機制。政府綜合財務(wù)報告和部門(mén)財務(wù)報告按規定接受審計。審計后的政府綜合財務(wù)報告與審計報告依法報本級人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )備案，并按規定向社會(huì )公開(kāi)。

（四）建立健全政府財務(wù)報告分析應用體系。以政府財務(wù)報告反映的信息為基礎，采用科學(xué)方法，系統分析政府的財務(wù)狀況、運行成本和財政中長(cháng)期可持續發(fā)展水平。充分利用政府財務(wù)報告反映的信息，識別和管理財政風(fēng)險，更好地加強政府預算、資產(chǎn)和績(jì)效管理，并將政府財務(wù)狀況作為評價(jià)政府受托責任履行情況的重要指標。

四、具體內容

（一）建立政府會(huì )計準則體系和政府財務(wù)報告制度框架體系。

1.制定政府會(huì )計基本準則和具體準則及應用指南?；緶蕜t用于規范政府會(huì )計目標、政府會(huì )計主體、政府會(huì )計信息質(zhì)量要求、政府會(huì )計核算基礎，以及政府會(huì )計要素定義、確認和計量原則、列報要求等原則事項?；緶蕜t指導具體準則的制定，并為政府會(huì )計實(shí)務(wù)問(wèn)題提供處理原則。具體準則依據基本準則制定，用于規范政府發(fā)生的經(jīng)濟業(yè)務(wù)或事項的會(huì )計處理，詳細規定經(jīng)濟業(yè)務(wù)或事項引起的會(huì )計要素變動(dòng)的確認、計量、記錄和報告。應用指南是對具體準則的實(shí)際應用作出的操作性規定。

2.健全完善政府會(huì )計制度。政府會(huì )計科目設置要實(shí)現預算會(huì )計和財務(wù)會(huì )計雙重功能。預算會(huì )計科目應準確完整反映政府預算收入、預算支出和預算結余等預算執行信息，財務(wù)會(huì )計科目應全面準確反映政府的資產(chǎn)、負債、凈資產(chǎn)、收入、費用等財務(wù)信息。條件成熟時(shí)，推行政府成本會(huì )計，規定政府運行成本歸集和分攤方法等，反映政府向社會(huì )提供公共服務(wù)支出和機關(guān)運行成本等財務(wù)信息。

3.制定政府財務(wù)報告編制辦法和操作指南。政府財務(wù)報告編制辦法應當對政府財務(wù)報告的主要內容、編制要求、報送流程、數據質(zhì)量審查、職責分工等作出規定。政府財務(wù)報告編制操作指南應當對政府財務(wù)報告編制和財務(wù)信息分析的具體方法等作出規定。

4.建立健全政府財務(wù)報告審計和公開(kāi)制度。政府財務(wù)報告審計制度應當對審計的主體、對象、內容、權限、程序、法律責任等作出規定。政府財務(wù)報告公開(kāi)制度應當對政府財務(wù)報告公開(kāi)的主體、對象、內容、形式、程序、時(shí)間要求、法律責任等作出規定。

（二）編報政府部門(mén)財務(wù)報告。

1.清查核實(shí)資產(chǎn)負債。各部門(mén)、各單位要按照統一要求有計劃、有步驟清查核實(shí)固定資產(chǎn)、無(wú)形資產(chǎn)以及代表政府管理的儲備物資、公共基礎設施、企業(yè)國有資產(chǎn)、應收稅款等資產(chǎn)，按規定界定產(chǎn)權歸屬、開(kāi)展價(jià)值評估；分類(lèi)清查核實(shí)部門(mén)負債情況。清查核實(shí)后的資產(chǎn)負債統一按規定進(jìn)行核算和反映。

2.編制政府部門(mén)財務(wù)報告。各單位應在政府會(huì )計準則體系和政府財務(wù)報告制度框架體系內，按時(shí)編制以資產(chǎn)負債表、收入費用表等財務(wù)報表為主要內容的財務(wù)報告。各部門(mén)應合并本部門(mén)所屬單位的財務(wù)報表，編制部門(mén)財務(wù)報告。

3.開(kāi)展政府部門(mén)財務(wù)報告審計。部門(mén)財務(wù)報告應保證報告信息的真實(shí)性、完整性及合規性，接受審計。

4.報送并公開(kāi)政府部門(mén)財務(wù)報告。部門(mén)財務(wù)報告及其審計報告應報送本級政府財政部門(mén)，并按規定向社會(huì )公開(kāi)。

5.加強部門(mén)財務(wù)分析。各部門(mén)應充分利用財務(wù)報告反映的信息，加強對資產(chǎn)狀況、債務(wù)風(fēng)險、成本費用、預算執行情況的分析，促進(jìn)預算管理、資產(chǎn)負債管理和績(jì)效管理有機銜接。

（三）編報政府綜合財務(wù)報告。

1.清查核實(shí)財政直接管理的資產(chǎn)負債。財政部門(mén)要清查核實(shí)代表政府持有的相關(guān)國際組織和企業(yè)的出資人權益；代表政府發(fā)行的國債、地方政府債券，舉借的國際金融組織和外國政府貸款、其他政府債務(wù)以及或有債務(wù)。清查核實(shí)后的資產(chǎn)負債統一按規定進(jìn)行核算和反映。

2.編制政府綜合財務(wù)報告。各級政府財政部門(mén)應合并各部門(mén)和其他納入合并范圍主體的財務(wù)報表，編制以資產(chǎn)負債表、收入費用表等財務(wù)報表為主要內容的本級政府綜合財務(wù)報告?？h級以上政府財政部門(mén)要合并匯總本級政府綜合財務(wù)報告和下級政府綜合財務(wù)報告，編制本行政區政府綜合財務(wù)報告。

3.開(kāi)展政府綜合財務(wù)報告審計。政府綜合財務(wù)報告應保證報告信息的真實(shí)性、完整性及合規性，接受審計。

4.報送并公開(kāi)政府綜合財務(wù)報告。政府綜合財務(wù)報告及其審計報告，應依法報送本級人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )備案，并按規定向社會(huì )公開(kāi)。

5.應用政府綜合財務(wù)報告信息。政府綜合財務(wù)報告中的相關(guān)信息可作為考核地方政府績(jì)效、分析政府財務(wù)狀況、開(kāi)展地方政府信用評級、編制全國和地方資產(chǎn)負債表以及制定財政中長(cháng)期規劃和其他相關(guān)規劃的重要依據。

五、配套措施

（一）推動(dòng)修訂相關(guān)法律法規。推動(dòng)修訂《中華人民共和國會(huì )計法》、《中華人民共和國預算法實(shí)施條例》等，為推進(jìn)改革提供法律保障。

（二）修訂完善相關(guān)財務(wù)制度。根據需要，進(jìn)一步完善相關(guān)行政事業(yè)單位財務(wù)制度和《行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》、《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》等，保證改革順利實(shí)施。

（三）進(jìn)一步完善決算報告制度。進(jìn)一步完善決算報表體系，側重反映預算收支執行情況，與政府財務(wù)報告有機銜接。

（四）優(yōu)化政府財政管理信息系統。構建覆蓋政府財政管理業(yè)務(wù)全流程的一體化信息系統，不斷提高政府財政管理的效率和有效性。

（五）加強政府財務(wù)報告編報內部控制。按規定建立和實(shí)施行政事業(yè)單位內部控制機制，設置充足的財務(wù)會(huì )計管理崗位，加強政府財務(wù)報告編報內部控制，保證政府財務(wù)報告真實(shí)、完整、合規。

六、實(shí)施步驟

建立權責發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度涉及面廣，技術(shù)性、政策性、敏感性較強，宜逐步推進(jìn)。政府會(huì )計規則尚未全面建立之前，在現行政府會(huì )計制度的基礎上，暫按照權責發(fā)生制原則和相關(guān)報告標準，編制出反映一級政府整體財務(wù)狀況的財務(wù)報告，為加強地方政府性債務(wù)管理、開(kāi)展政府信用評級等提供信息支撐。與此同時(shí)，加快推進(jìn)政府會(huì )計改革，建立審計、公開(kāi)機制和分析應用體系，落實(shí)相關(guān)配套措施，力爭在2020年前建立具有中國特色的政府會(huì )計準則體系和權責發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度。

（一）2014—2015年工作。

1.組建政府會(huì )計準則委員會(huì )。

2.修訂發(fā)布財政總預算會(huì )計制度。

3.制定發(fā)布政府會(huì )計基本準則。

4.研究起草政府會(huì )計相關(guān)具體準則及應用指南。

5.制定發(fā)布政府財務(wù)報告編制辦法和操作指南。

6.開(kāi)展政府資產(chǎn)負債清查核實(shí)工作。

7.完善行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理辦法等。

8.開(kāi)展財政管理信息系統一體化建設。

（二）2016—2017年工作。

1.制定發(fā)布政府會(huì )計相關(guān)具體準則及應用指南。

2.開(kāi)展政府財務(wù)報告編制試點(diǎn)。

3.研究建立政府綜合財務(wù)報告分析指標體系。

（三）2018—2020年工作。

1.制定發(fā)布政府會(huì )計相關(guān)具體準則及應用指南，基本建成具有中國特色的政府會(huì )計準則體系。

2.完善行政事業(yè)單位財務(wù)制度和會(huì )計制度、財政總預算會(huì )計制度等。

3.對政府財務(wù)報告編制試點(diǎn)情況進(jìn)行評估，適時(shí)修訂政府財務(wù)報告編制辦法和操作指南。

4.全面開(kāi)展政府財務(wù)報告編制工作。

5.研究推行政府成本會(huì )計。

6.建立健全政府財務(wù)報告分析應用體系。

7.制定發(fā)布政府財務(wù)報告審計制度、公開(kāi)制度。

七、組織保障

各地區、各部門(mén)要高度重視權責發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度改革工作，加強組織領(lǐng)導，明確任務(wù)分工和責任，抓好工作落實(shí)，確保改革順利推進(jìn)。財政部要抓緊制定政府會(huì )計準則、政府財務(wù)報告編制辦法和操作指南等，修訂完善相關(guān)財務(wù)會(huì )計制度，并指導地方財政部門(mén)做好組織實(shí)施工作；審計部門(mén)要按規定組織做好政府財務(wù)報告審計工作。各部門(mén)、各單位要做好部門(mén)財務(wù)報告編報工作，有關(guān)部門(mén)要充分利用政府財務(wù)報告信息，按照職能分工做好相關(guān)監督考核工作。

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