發(fā)改振興〔2017〕52號《國家發(fā)展改革委關(guān)于加強分類(lèi)引導培育資源型城市轉型發(fā)展新動(dòng)能的指導意見(jiàn)》

國家發(fā)展改革委關(guān)于加強分類(lèi)引導培育資源型城市轉型發(fā)展新動(dòng)能的指導意見(jiàn)

發(fā)改振興〔2017〕52號

有關(guān)?。▍^、市）發(fā)展改革委：

資源型城市轉型是一項復雜的系統工程。當前我國資源型城市長(cháng)期積累的產(chǎn)業(yè)結構單一、發(fā)展活力不足、民生問(wèn)題突出等矛盾和問(wèn)題尚未根本解決。隨著(zhù)我國經(jīng)濟發(fā)展步入新常態(tài)，能源、原材料等行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題凸顯，大宗資源性產(chǎn)品價(jià)格低位震蕩，進(jìn)一步加劇了轉型的困難和壓力。為引導資源型城市逐步擺脫傳統發(fā)展模式依賴(lài)，培育發(fā)展新動(dòng)能，根據《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十三個(gè)五年規劃綱要》和《全國資源型城市可持續發(fā)展規劃（2013-2020年）》，制定本意見(jiàn)。

一、總體思路

全面貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會(huì )精神，深入學(xué)習貫徹習近平總書(shū)記系列重要講話(huà)精神，堅持統籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調推進(jìn)“四個(gè)全面”戰略布局，牢固樹(shù)立并切實(shí)貫徹創(chuàng )新、協(xié)調、綠色、開(kāi)放、共享的新發(fā)展理念，著(zhù)力優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，夯實(shí)轉型基礎，著(zhù)力加快新舊動(dòng)能轉換，增強可持續發(fā)展活力，著(zhù)力深化改革創(chuàng )新，健全可持續發(fā)展長(cháng)效機制，堅持分類(lèi)指導、特色發(fā)展，努力推動(dòng)資源型城市在經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下發(fā)展新經(jīng)濟、培育新動(dòng)能，加快實(shí)現轉型升級。

到2020年，成長(cháng)型城市資源開(kāi)發(fā)模式更加科學(xué)，城市發(fā)展和資源開(kāi)發(fā)的協(xié)調機制初步建立；成熟型城市多元產(chǎn)業(yè)體系更加健全，內生發(fā)展動(dòng)力顯著(zhù)增強；衰退型城市歷史遺留問(wèn)題得到基本解決，轉型發(fā)展基礎更加牢固；再生型城市新舊動(dòng)能轉換取得明顯進(jìn)展，經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展步入良性軌道。

二、探索新模式，促進(jìn)成長(cháng)型城市有序發(fā)展

（一）強化綠色高效的資源開(kāi)發(fā)方式

優(yōu)化資源開(kāi)發(fā)布局，選擇開(kāi)發(fā)利用條件好、環(huán)境容量較大的地區，推進(jìn)大中型礦產(chǎn)地整裝開(kāi)發(fā)，實(shí)現資源的規模開(kāi)發(fā)和集約利用。嚴格礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)準入條件，禁止不符合條件的企業(yè)進(jìn)入資源開(kāi)發(fā)領(lǐng)域。完善重要礦產(chǎn)資源開(kāi)采回采率、選礦回收率、綜合利用率等標準，大力推進(jìn)綠色礦山建設，到2020年新建礦山全部達到綠色礦山建設要求，生產(chǎn)礦山加快改造升級，逐步達到要求。加強重要優(yōu)勢資源勘探、儲備與保護，探索建立不同類(lèi)別礦種礦權重疊資源開(kāi)發(fā)協(xié)調機制，選擇部分資源富集地區，建設重點(diǎn)礦種礦產(chǎn)地儲備體系，形成一批重要礦產(chǎn)資源戰略接續基地。

（二）發(fā)展高水平的資源精深加工產(chǎn)業(yè)

加強資源就地轉化能力建設，將資源優(yōu)勢轉變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，鼓勵有條件的地方，推進(jìn)“探礦、采礦、選礦、冶煉、加工”五位一體化發(fā)展，延伸資源產(chǎn)業(yè)鏈條。按照技術(shù)更先進(jìn)、產(chǎn)品更高端、生產(chǎn)更高效的原則，發(fā)展資源精深加工產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)石油煉化一體化、煤電化一體化發(fā)展，有序發(fā)展現代煤化工，提高鋼鐵、有色金屬深加工水平。統籌考慮資源、環(huán)境、市場(chǎng)等條件，打造若干產(chǎn)業(yè)鏈完整、特色鮮明、主業(yè)突出的資源深加工產(chǎn)業(yè)基地。

（三）促進(jìn)資源開(kāi)發(fā)和城市發(fā)展相協(xié)調

統籌地下資源開(kāi)發(fā)與地上城市發(fā)展，新建資源開(kāi)發(fā)項目必須符合相關(guān)行業(yè)發(fā)展規劃、礦產(chǎn)資源規劃、土地利用總體規劃和城市總體規劃。將礦區生活區建設納入城市規劃，盡可能依托現有城市產(chǎn)業(yè)園區作為后勤保障和資源加工基地，避免形成新的孤立居民點(diǎn)和工礦區。引導已有資源開(kāi)發(fā)項目逐步有序退出城區，及時(shí)實(shí)施環(huán)境修復和綠化。合理確定礦區周邊安全距離，在城市規劃區、交通干線(xiàn)沿線(xiàn)及基本農田保護區范圍內，禁止露天開(kāi)采礦產(chǎn)資源，嚴格控制地下開(kāi)采。嚴格開(kāi)展資源開(kāi)發(fā)環(huán)境影響評價(jià)，最大限度減少對居民生活的影響和生態(tài)空間的占用。積極推動(dòng)大型工礦企業(yè)與地方融合發(fā)展，不斷提高產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化效益、規模效益和區域協(xié)調發(fā)展效益，破除城礦二元模式。

三、激發(fā)新活力，推動(dòng)成熟型城市跨越發(fā)展

（一）深化供給側結構性改革

綜合運用市場(chǎng)機制、經(jīng)濟手段和法治手段，因地制宜、分類(lèi)施策，積極穩妥化解鋼鐵、煤炭等行業(yè)的過(guò)剩產(chǎn)能，依法依規全面淘汰落后產(chǎn)能。引導有實(shí)力的資源型企業(yè)參與“一帶一路”建設產(chǎn)能合作，支持資源開(kāi)采、深加工優(yōu)勢產(chǎn)能“走出去”。支持資源型城市綜合運用兼并重組、債務(wù)重組和破產(chǎn)清算等方式，加快處置“僵尸企業(yè)”，實(shí)現市場(chǎng)出清。全面實(shí)施資源稅從價(jià)計征改革，推進(jìn)電價(jià)市場(chǎng)化改革。結合水資源稅改革試點(diǎn)進(jìn)展情況，逐步擴大試點(diǎn)范圍。加快推進(jìn)國有資源型企業(yè)分離辦社會(huì )職能，減輕企業(yè)負擔。鼓勵資源型城市的民營(yíng)企業(yè)參與中央和省屬?lài)匈Y源型企業(yè)混合所有制改革，探索混合所有制企業(yè)員工持股。

（二）構建多元化產(chǎn)業(yè)體系

促進(jìn)傳統動(dòng)能改造提升，提高資源型產(chǎn)業(yè)技術(shù)和綜合集成水平，做大做強資源深加工、礦山冶金大型成套裝備、化工裝備和工程機械等傳統優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。加快發(fā)展戰略性新興產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展特種鋼、高性能稀土材料等新材料產(chǎn)業(yè)，鼓勵發(fā)展風(fēng)電、光伏發(fā)電、生物質(zhì)能等新能源產(chǎn)業(yè)，支持發(fā)展生物、節能環(huán)保等產(chǎn)業(yè)。優(yōu)先發(fā)展現代物流等與當地資源型產(chǎn)業(yè)相關(guān)的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，充分發(fā)掘本地自然山水和人文資源，培育壯大旅游、養老等特色服務(wù)業(yè)。打造若干特色優(yōu)勢明顯、技術(shù)水平先進(jìn)、具有較強競爭力的接續替代產(chǎn)業(yè)集群，選擇符合條件的城市創(chuàng )建接續替代產(chǎn)業(yè)示范市。

（三）構建新型營(yíng)商環(huán)境

加快轉變政府職能，進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權、放管結合、優(yōu)化服務(wù)。深化行政審批制度改革，推廣網(wǎng)上并聯(lián)審批、電子化登記等新模式。深化商事制度改革，進(jìn)一步放寬企業(yè)準入，放開(kāi)放活市場(chǎng)。大力推進(jìn)投融資體制改革，積極推廣政府和社會(huì )資本合作（PPP）模式。建立公開(kāi)透明的探礦權、采礦權交易市場(chǎng)，嚴格執行競爭性出讓制度。破除部分資源類(lèi)行業(yè)的行政壟斷，引入行業(yè)外投資者，激發(fā)競爭活力。優(yōu)化市場(chǎng)信用環(huán)境，對企業(yè)實(shí)施守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒措施，引導鼓勵企業(yè)誠信經(jīng)營(yíng)。健全市場(chǎng)公平競爭保障機制，及時(shí)糾正政府濫用權力、限制競爭的行為，維護企業(yè)合法權益，建立以“親”、“清”為主要特征的新型政商關(guān)系。

四、拓展新路徑，支持衰退型城市轉型發(fā)展

（一）促進(jìn)資源枯竭城市全面轉型

緊緊圍繞2020年全面建成小康社會(huì )的戰略目標，全面解決制約城市發(fā)展的歷史遺留問(wèn)題，重塑發(fā)展新動(dòng)能，打贏(yíng)資源枯竭城市轉型攻堅戰。加快棚戶(hù)區改造，基本完成現有棚戶(hù)區改造任務(wù)，積極幫扶失業(yè)人員再就業(yè)，切實(shí)防范重點(diǎn)地區、重點(diǎn)企業(yè)大規模失業(yè)風(fēng)險，完善社會(huì )保障和救助制度，采取有效措施消除貧困代際傳遞現象，堅決把民生底線(xiàn)兜住兜牢。加快推進(jìn)廠(chǎng)辦大集體改革，做好國有企業(yè)“三供一業(yè)”分離移交工作。深入開(kāi)展重大礦山地質(zhì)環(huán)境問(wèn)題綜合治理，切實(shí)保障人民群眾生命財產(chǎn)安全。實(shí)施資源枯竭城市接續替代產(chǎn)業(yè)培育行動(dòng)計劃，扶持勞動(dòng)密集型企業(yè)和中小微企業(yè)發(fā)展，培育和引進(jìn)一批龍頭骨干企業(yè)，打造一批特色鮮明的專(zhuān)業(yè)化產(chǎn)業(yè)園區和集聚區。支持資源枯竭城市承接發(fā)達地區產(chǎn)業(yè)轉移，建立發(fā)達地區與資源枯竭城市的干部交流機制。健全轉型績(jì)效評價(jià)體系和評估機制，積極引導地方提高轉型效能。對問(wèn)題嚴重、困難突出的資源枯竭城市，“一城一策”研究制定針對性較強的扶持措施。

（二）大力實(shí)施獨立工礦區改造搬遷

以改善礦區發(fā)展條件、保障礦區群眾基本生活為核心，因地制宜探索切實(shí)有效的改造搬遷模式，集中力量突破制約獨立工礦區轉型發(fā)展的瓶頸。改造交通、供電、供水等基礎設施，建設規模適宜的供熱、垃圾和污水處理等公用設施。完善教育文化、醫療衛生等公共服務(wù)設施，提升礦區基本公共服務(wù)保障水平。綜合考慮吸納就業(yè)等因素，科學(xué)規劃建設接續替代產(chǎn)業(yè)平臺，促進(jìn)特色產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展。對地處偏遠、資源枯竭、已不適人居的礦區，可參照易地扶貧搬遷的做法，穩妥實(shí)施搬遷安置，引導人口向發(fā)展條件相對較好的地區轉移，妥善解決搬遷居民后續就業(yè)問(wèn)題，確保“搬得出、住得穩”。

（三）推動(dòng)采煤沉陷區綜合治理

強化政府引導和協(xié)調，發(fā)揮市場(chǎng)機制作用，創(chuàng )新治理模式和投入機制，嚴格防控新生沉陷，加快治理已有沉陷。按照“誰(shuí)破壞、誰(shuí)治理”的原則，嚴格落實(shí)企業(yè)沉陷治理責任，督促企業(yè)限期完成已有沉陷治理任務(wù)，力爭不再發(fā)生新的重大沉陷問(wèn)題。對責任主體無(wú)法確認或已滅失的歷史遺留沉陷區，要統籌安排相關(guān)治理計劃并組織實(shí)施。切實(shí)加強沉陷區基礎設施、公共服務(wù)設施建設，加快推進(jìn)重大地質(zhì)災害隱患區居民避險搬遷。全面落實(shí)就業(yè)促進(jìn)、社會(huì )保障等政策，扶持一批帶動(dòng)就業(yè)能力強的產(chǎn)業(yè)平臺，吸納沉陷區居民和失地農民就業(yè)。積極推動(dòng)損毀土地復墾利用，鼓勵和支持市場(chǎng)主體投資沉陷區治理，提升土地治理收益。

五、聚集新要素，引導再生型城市創(chuàng )新發(fā)展

（一）推動(dòng)經(jīng)濟提質(zhì)增效

轉變經(jīng)濟發(fā)展方式，優(yōu)化經(jīng)濟結構，擺脫對資源的依賴(lài)，實(shí)現從主要依靠要素投入向更多依靠創(chuàng )新驅動(dòng)轉變，從能源資源粗放利用向綠色循環(huán)低碳發(fā)展轉變。實(shí)施《中國制造2025》，推進(jìn)信息化和工業(yè)化深度融合，改造提升傳統產(chǎn)業(yè)，提升產(chǎn)品附加值，做優(yōu)做強高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。支持企業(yè)充分運用云計算、大數據、物聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)等新一代信息技術(shù)，加快發(fā)展智能制造、3D打印、網(wǎng)絡(luò )化制造等新技術(shù)、新模式。大力發(fā)展具有資源型城市特色的工業(yè)設計、工程咨詢(xún)、現代物流、電子商務(wù)、檢驗檢測等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，發(fā)展壯大居民和家庭服務(wù)、健康養老服務(wù)等貼近群眾生活、需求潛力大、帶動(dòng)力強的生活性服務(wù)業(yè)，加快服務(wù)業(yè)向質(zhì)量效率型轉變。加強品牌建設，培育一批能夠展示資源型城市制造與服務(wù)優(yōu)質(zhì)形象的品牌與企業(yè)。

（二）鼓勵創(chuàng )業(yè)創(chuàng )新

傳承和發(fā)揚資源型城市艱苦創(chuàng )業(yè)、改革創(chuàng )新的精神，弘揚敢為人先、寬容失敗的創(chuàng )業(yè)創(chuàng )新文化，激發(fā)全社會(huì )創(chuàng )業(yè)創(chuàng )新積極性，以創(chuàng )業(yè)帶就業(yè)，以創(chuàng )新促發(fā)展。大力倡導企業(yè)家精神和工匠精神，培養優(yōu)秀創(chuàng )業(yè)創(chuàng )新人才隊伍。依托資源稟賦優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)技術(shù)基礎，扎實(shí)開(kāi)展創(chuàng )業(yè)培訓工作，打造一批能夠充分吸納就業(yè)的大眾創(chuàng )業(yè)平臺，切實(shí)解決創(chuàng )業(yè)者面臨的資金需求、市場(chǎng)信息、政策扶持、技術(shù)支撐、公共服務(wù)等瓶頸問(wèn)題。健全創(chuàng )新服務(wù)支撐體系，強化企業(yè)創(chuàng )新主體地位，打通科技成果轉化路徑，放寬新技術(shù)、新產(chǎn)品、新模式、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的市場(chǎng)準入，加速創(chuàng )新成果向產(chǎn)業(yè)活動(dòng)轉化。以科技創(chuàng )新為引導帶動(dòng)政策創(chuàng )新和產(chǎn)業(yè)創(chuàng )新，依托技術(shù)進(jìn)步帶動(dòng)資源型城市轉型發(fā)展，立足資源型城市有基礎、有優(yōu)勢、能突破的領(lǐng)域，打造若干有影響、有特色的創(chuàng )新中心。

（三）塑造良好人居環(huán)境

堅持普惠性、?；?、均等化、可持續的方向，加快完善教育文化、醫療衛生、就業(yè)服務(wù)、社會(huì )保障、環(huán)境保護等基本公共服務(wù)體系，提升公共服務(wù)質(zhì)量和品質(zhì)?？茖W(xué)規劃城市布局，合理確定城市規模、開(kāi)發(fā)邊界、開(kāi)發(fā)強度和保護性空間，構建布局合理、設施配套、功能完善、安全高效的現代城市基礎設施體系。建設總量適宜、景觀(guān)優(yōu)美的城市綠地和景觀(guān)系統，打造山水園林城市。強化污染治理和節能減排，提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，創(chuàng )建綠色低碳城市。做好資源型城市精神文化遺產(chǎn)和工業(yè)遺產(chǎn)挖掘、搶救和保護工作，合理利用工業(yè)遺存發(fā)展文化、旅游、設計、創(chuàng )意等產(chǎn)業(yè)，延續歷史文脈，建設特色人文城市。

六、建立健全新機制

強化開(kāi)發(fā)秩序約束機制，嚴格執行礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)準入和分區管理制度，研究制定資源開(kāi)發(fā)與城市可持續發(fā)展協(xié)調評價(jià)辦法，以成長(cháng)型和成熟型城市為重點(diǎn)，加強可持續發(fā)展預警與調控。健全資源性產(chǎn)品價(jià)格形成機制，研究完善礦業(yè)權使用費征收和分配政策，使資源性產(chǎn)品價(jià)格靈活反映市場(chǎng)供求關(guān)系、資源稀缺程度和環(huán)境損害成本。研究建立資源型企業(yè)可持續發(fā)展準備金制度，健全資源開(kāi)發(fā)補償機制和利益分配共享機制，監督資源開(kāi)發(fā)主體承擔資源補償、生態(tài)建設和環(huán)境整治等方面的責任和義務(wù)，優(yōu)化資源收益分配關(guān)系，促進(jìn)資源開(kāi)發(fā)收益向資源型城市傾斜，支持改善資源產(chǎn)地居民生產(chǎn)生活條件，共享資源開(kāi)發(fā)成果。進(jìn)一步落實(shí)接續替代產(chǎn)業(yè)扶持機制，加強政策引導，充分發(fā)揮市場(chǎng)機制作用，調動(dòng)社會(huì )力量，推動(dòng)接續替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

七、組織實(shí)施

國家發(fā)展改革委會(huì )同有關(guān)部門(mén)協(xié)調落實(shí)有關(guān)政策措施，開(kāi)展轉型績(jì)效考核工作，組織編制全國資源型城市可持續發(fā)展年度報告，選擇具備條件的城市（地區）創(chuàng )建轉型創(chuàng )新試驗區和可持續發(fā)展示范市，總結可推廣、可復制的轉型經(jīng)驗和模式。各有關(guān)省級人民政府要切實(shí)負起主體責任，組織編制本省區資源型城市轉型發(fā)展規劃，研究出臺配套政策措施，做好統籌協(xié)調工作。各資源型城市要強化具體落實(shí)責任，結合自身實(shí)際制定轉型方案，明確轉型目標和工作重點(diǎn)，切實(shí)抓好落實(shí)。完善社會(huì )監督機制，鼓勵社會(huì )公眾積極參與轉型工作。加大宣傳力度，采取多種形式、全方位地宣傳資源型城市可持續發(fā)展的重要性，形成人人關(guān)心可持續發(fā)展、全社會(huì )支持轉型工作的良好氛圍。

 

國家發(fā)展改革委

2017年1月6日

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