建科函〔2019〕95號《住房和城鄉建設部國家文物局關(guān)于歷史文化名城名鎮名村保護工作評估檢查情況的通報》

住房和城鄉建設部國家文物局關(guān)于歷史文化名城名鎮名村保護工作評估檢查情況的通報





建科函〔2019〕95號

各省、自治區住房和城鄉建設廳、文物局（文化和旅游廳），海南省自然資源和規劃廳，北京市規劃和自然資源委員會(huì )、文物局，上海市規劃和自然資源局、住房和城鄉建設管理委員會(huì )、文物局，天津市規劃和自然資源局、文物局，重慶市規劃和自然資源局、文物局，新疆生產(chǎn)建設兵團住房和城鄉建設局、文體新廣局：

2017年10月至2018年6月，住房和城鄉建設部和國家文物局組織開(kāi)展了國家歷史文化名城和中國歷史文化名鎮名村保護工作評估檢查，并對成都、廣州、武漢、青島、太原、洛陽(yáng)、荊州、佛山、贛州、咸陽(yáng)、聊城、敦煌、武威、閬中等14個(gè)城市進(jìn)行了重點(diǎn)抽查?，F將評估檢查情況通報如下：

一、歷史文化名城名鎮名村保護工作取得顯著(zhù)成效

（一）保護內容不斷豐富，大量城鄉歷史文化遺產(chǎn)得以保留。改革開(kāi)放以來(lái)，各地區各部門(mén)高度重視歷史文化遺產(chǎn)保護工作，眾多歷史文化名城名鎮名村被搶救和保存下來(lái)。截至目前，國務(wù)院已公布134座國家歷史文化名城。住房和城鄉建設部和國家文物局已公布799個(gè)中國歷史文化名鎮名村，其中，歷史文化名鎮312個(gè)，歷史文化名村487個(gè)。全國已劃定歷史文化街區875片，確定歷史建筑2.47萬(wàn)處。各地還探索將工業(yè)建筑、文化景觀(guān)、文化線(xiàn)路等各種文化遺產(chǎn)類(lèi)型納入保護體系。

（二）保護機制不斷完善，為城鄉歷史文化保護提供制度保障。各地以文物保護法、城鄉規劃法、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護法、歷史文化名城名鎮名村保護條例和文物保護法實(shí)施條例等法律法規為基礎，積極制定地方性歷史文化名城名鎮名村保護法規。截至目前，有12個(gè)?。▍^、市）公布省級歷史文化名城保護法規，5個(gè)?。▍^、市）啟動(dòng)省級歷史文化名城保護法規立法程序；109座國家歷史文化名城制定保護法規，不少城市的首部立法就是歷史文化名城保護專(zhuān)項立法。所有國家歷史文化名城均成立專(zhuān)門(mén)的管理機構，有75座國家歷史文化名城設置名城保護委員會(huì )等市級領(lǐng)導機構。北京市成立以市委書(shū)記為名譽(yù)主任，市長(cháng)為主任的北京歷史文化名城保護委員會(huì )；福州市專(zhuān)門(mén)成立歷史文化名城管理委員會(huì )作為市政府派出機構，加大系統規劃和綜合協(xié)調力度，提高了政府統籌歷史文化名城保護利用的能力和效率。

（三）保護利用方法不斷創(chuàng )新，形成一批可推廣、可復制的經(jīng)驗。在協(xié)調保護與發(fā)展關(guān)系方面，蘇州市整體保護老城，有序開(kāi)發(fā)新城，形成“老城和新城協(xié)調共生”經(jīng)驗；正定縣下大力氣開(kāi)展文物保護修繕和古城環(huán)境整治，有效改善文物保護狀況，弘揚優(yōu)秀歷史文化，提升城市品質(zhì)；閬中市通過(guò)嚴格控制古城周邊建設活動(dòng)，完整保留山水格局，實(shí)現“古城與山水環(huán)境整體保護”目標。在完善公共設施改善民生方面，揚州市堅持小規模漸進(jìn)式保護，以“一水一電一消防”為重點(diǎn)提升基礎設施；拉薩市堅持20多年持續整治八廓街環(huán)境，提升基礎設施和公共服務(wù)設施水平，實(shí)現“保護古城、改善民生”雙贏(yíng)。在發(fā)揮遺產(chǎn)價(jià)值提升城市功能方面，廈門(mén)市鼓浪嶼歷史文化街區利用歷史建筑建設唱片博物館，修繕古戲院作為文化傳承場(chǎng)所和社區活動(dòng)中心；廣州市通過(guò)建設歷史文化步道串聯(lián)散落的歷史遺存，彰顯城市文脈特色，形成“遺產(chǎn)融入城市功能，讓生活更美好”經(jīng)驗。在挖掘遺產(chǎn)價(jià)值推動(dòng)轉型發(fā)展方面，杭州市利用老工業(yè)園區和工業(yè)建筑，發(fā)展文化創(chuàng )意產(chǎn)業(yè)，建設科技孵化器和眾創(chuàng )空間，形成“文化引領(lǐng)城市轉型”經(jīng)驗。在鼓勵公眾參與創(chuàng )新社會(huì )治理方面，北京市在楊梅竹斜街、史家胡同保護中堅持政府引導、群眾參與、社區共建；安徽省黃山市西遞宏村通過(guò)合理的利益分配，調動(dòng)村民參與保護的積極性，形成“共保共建共享”經(jīng)驗。

（四）保護成效不斷顯現，為全球歷史文化遺產(chǎn)保護提供更多中國素材。歷史文化名城名鎮名村保護工作使一大批古城、古鎮、古村落的遺產(chǎn)價(jià)值得到真實(shí)、完整保護，向世界講述了中國故事，傳播了中華文化。其中，云南麗江古城、山西平遙古城、安徽皖南古村落、福建土樓建筑群、廣東開(kāi)平碉樓、杭州西湖文化景觀(guān)、廈門(mén)鼓浪嶼國際歷史社區、澳門(mén)歷史城區等已成功列入世界遺產(chǎn)名錄。古泉州（刺桐）史跡申報世界遺產(chǎn)工作正在有序推進(jìn)。北京中軸線(xiàn)、江南水鄉古鎮等已列入中國世界遺產(chǎn)預備名單。

二、歷史文化名城名鎮名村保護存在的主要問(wèn)題

（一）保護認識有待全面提高。一些城市對加強歷史文化保護工作的重要意義認識不夠，責任感和使命感不強，沒(méi)有切實(shí)把思想和認識統一到習近平總書(shū)記“保護文化遺產(chǎn)，保持民族文化的傳承，是各級黨委、政府義不容辭的歷史責任”“城市規劃和建設要高度重視歷史文化保護”等重要指示精神上來(lái)。有的城市沒(méi)有站在文化自信高度認識歷史文化名城名鎮名村保護工作，沒(méi)有充分認識歷史文化資源的不可再生性，對歷史文化名城名鎮名村保護工作缺乏足夠耐心和歷史責任感，導致大拆大建、急功近利的情況時(shí)有發(fā)生。部分城市沒(méi)有充分認識到歷史文化名城名鎮名村保護工作是一項涉及民生、安全、環(huán)境品質(zhì)、社會(huì )治理等的復雜系統工程，造成保護工作缺乏統籌，人力、物力投入嚴重不足。

（二）保護實(shí)踐仍存在一些問(wèn)題。一是大拆大建造成建設性破壞。一些城市簡(jiǎn)單套用大拆快建的新城建設方法，通過(guò)搬空古城內大部分居民、拆平歷史文化街區進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。有的城市為拓寬道路，簡(jiǎn)單粗暴地拆除歷史文化街區和歷史建筑。二是歷史欠賬多、長(cháng)期投入不足。部分城市重前期申報、輕后期維護，對于歷史文化街區和歷史建筑長(cháng)期不管不顧，甚至棄之不管任其衰敗，既危及群眾生命安全，又造成歷史遺存不斷消失。三是造假古董破壞真實(shí)歷史信息。部分城市在缺乏歷史檔案的情況下，真假不分，花巨資大量復建城墻，在古城內建假古街，造仿古樓，用假古董破壞真古董，毀掉珍貴的文物和歷史建筑。四是缺乏整體保護的意識和手段。部分城市只重視單體建筑保護，忽略對建筑周邊環(huán)境保護，文物古跡成了“盆景”；有的城市只重視街區保護，忽略對老城整體格局、風(fēng)貌保護；一些城市只重視對重要價(jià)值遺存保護，忽略對一般價(jià)值建筑、構筑物的保留利用。

（三）展示利用存在一些誤區。一是存在重物質(zhì)輕人文傾向。一些城市為開(kāi)發(fā)旅游業(yè)搬空原住民，使得原有的人文環(huán)境不復存在。部分城市在展示利用工作中沒(méi)有充分尊重群眾意愿，未能充分調動(dòng)群眾參與歷史文化名城名鎮名村保護利用積極性。二是利用不足與過(guò)度利用并存。一些城市的大量歷史遺存尚未得到很好利用，有些長(cháng)期閑置，已經(jīng)開(kāi)展利用的也多以簡(jiǎn)單展示功能為主。部分城市在利用過(guò)程中，存在過(guò)度商業(yè)化傾向，脫離了原有文化價(jià)值。三是缺乏展示歷史文化信息的有效手段。一些城市缺乏串聯(lián)歷史信息、講述城市故事的能力，群眾難以在日常生活中感知城市的文化底蘊和歷史記憶。

（四）監督實(shí)施機制需進(jìn)一步健全。一是監督管理有待加強。部分城市未編制保護規劃，以各類(lèi)非法定規劃代替法定保護規劃；有的城市雖然編制了保護規劃，但保護規劃的剛性管控作用發(fā)揮不夠。一些城市對違法行為的監督問(wèn)責力度不夠，破壞性建設行為屢禁不止。二是實(shí)施保障力度不夠。部分城市名城保護專(zhuān)業(yè)技術(shù)力量薄弱，管理機構缺乏專(zhuān)業(yè)型管理。有的城市存在保護利用主體不明確、部門(mén)聯(lián)動(dòng)不順暢、管理制度不配套、資金投入可持續性差等問(wèn)題，用地性質(zhì)調整和建筑功能轉變困難，消防審核、經(jīng)營(yíng)許可和工商注冊等審批手續辦理難。一些城市近年來(lái)投入了一定的歷史文化保護工作資金，但由于經(jīng)費數量有限，遠不能滿(mǎn)足保護工作的實(shí)際需求。

三、下一步工作要求

各省級住房城鄉建設主管部門(mén)、文物主管部門(mén)要進(jìn)一步加大監管和指導力度，督促各地切實(shí)做好歷史文化名城名鎮名村保護利用工作。

（一）加強宣傳培訓。認真組織學(xué)習貫徹習近平總書(shū)記關(guān)于歷史文化保護工作的系列重要講話(huà)和指示批示精神，開(kāi)展歷史文化保護專(zhuān)題培訓和宣傳活動(dòng)，提高領(lǐng)導干部認識水平，提高全社會(huì )保護意識。建立干部、專(zhuān)業(yè)工作者和社區培訓制度，對街道、鎮、社區、村管理人員進(jìn)行歷史文化名城名鎮名村保護專(zhuān)項培訓，加強典型案例和成功經(jīng)驗交流學(xué)習，提高歷史文化保護社會(huì )參與度。

（二）夯實(shí)工作基礎。盡快啟動(dòng)規劃期至2035年的歷史文化名城名鎮名村保護專(zhuān)項規劃編制工作。完善歷史文化名城名鎮名村保護的地方性法規、規章和規范性文件。做好文物保護單位“四有”工作和登記不可移動(dòng)文物掛牌、建檔保護工作。有序開(kāi)展歷史城區、歷史文化街區劃定、歷史建筑確定及后續掛牌、測繪、建檔工作，推動(dòng)歷史城區復興、歷史文化街區保護和歷史建筑修繕工作。

（三）創(chuàng )新工作方法。積極探索建立歷史文化名城名鎮名村總設計師制度，采用多種方式促進(jìn)文物建筑和歷史建筑活化利用。研究出臺破解制約歷史建筑保護利用突出問(wèn)題的政策措施，探索制定歷史文化名城名鎮名村的消防、基礎設施建設等地方性技術(shù)標準。

（四）加強監督管理。按照“一年一體檢、五年一評估”的工作思路，研究制定反映各歷史文化名城名鎮名村保護狀況的量化評價(jià)指標，開(kāi)展體檢評估工作，并以適當方式向社會(huì )公開(kāi)體檢情況，主動(dòng)接受社會(huì )監督。

住房和城鄉建設部將會(huì )同國家文物局建立歷史文化名城名鎮名村保護約談制度，對保護工作不力的地方政府進(jìn)行約談，并根據破壞情況采取通報批評、列入瀕危名錄、撤銷(xiāo)稱(chēng)號等處罰措施。


 

住房和城鄉建設部

國家文物局

2019年5月13日

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