財農〔2015〕197號 財政部關(guān)于印發(fā)《扶持村級集體經(jīng)濟發(fā)展試點(diǎn)的指導意見(jiàn)》的通知

財政部關(guān)于印發(fā)《扶持村級集體經(jīng)濟發(fā)展試點(diǎn)的指導意見(jiàn)》的通知

財農〔2015〕197號

各省、自治區、直轄市、計劃單列市財政廳（局）、農村綜合改革領(lǐng)導小組辦公室，新疆生產(chǎn)建設兵團財務(wù)局、農村綜合改革領(lǐng)導小組辦公室：

2012年，國務(wù)院農村綜合改革工作小組選擇部分省份開(kāi)展農村綜合改革示范試點(diǎn)，其中一項重要內容是扶持村級集體經(jīng)濟發(fā)展。為貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì )和中央有關(guān)深化農村改革的精神，在總結各地試點(diǎn)經(jīng)驗的基礎上，我部制定了《扶持村級集體經(jīng)濟發(fā)展試點(diǎn)的指導意見(jiàn)》，現印發(fā)給你們，請各試點(diǎn)省份遵照執行。執行中有何問(wèn)題，請及時(shí)向財政部農業(yè)司（國務(wù)院農村綜合改革工作小組辦公室）反饋。非試點(diǎn)省份可結合本地情況，參照本《意見(jiàn)》自行開(kāi)展相關(guān)試點(diǎn)工作。

附件：扶持村級集體經(jīng)濟發(fā)展試點(diǎn)的指導意見(jiàn)
 

財政部

2015年10月12日


 

扶持村級集體經(jīng)濟發(fā)展試點(diǎn)的指導意見(jiàn)

農村集體經(jīng)濟是社會(huì )主義公有制經(jīng)濟在農村的重要體現。隨著(zhù)農村經(jīng)濟社會(huì )深刻變化和市場(chǎng)化步伐日益加快，一些地方的村級集體經(jīng)濟發(fā)展明顯滯后，難以實(shí)現集體資產(chǎn)、資源、資金的保值增效和提高村集體自我發(fā)展與保障能力，與推進(jìn)農業(yè)現代化、促進(jìn)農村經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展和完善鄉村治理的要求不相適應。扶持村級集體經(jīng)濟發(fā)展，壯大村級集體經(jīng)濟實(shí)力，是新時(shí)期新階段對農村“統分結合、雙層經(jīng)營(yíng)”基本經(jīng)濟制度的完善，是推進(jìn)農業(yè)適度規模經(jīng)營(yíng)、優(yōu)化配置農業(yè)生產(chǎn)要素、實(shí)現農民共同富裕、提高農村公共服務(wù)能力、完善農村社會(huì )治理的重要舉措，也是挖掘農村市場(chǎng)消費需求潛力、培育農村經(jīng)濟新增長(cháng)點(diǎn)的重要手段，對于統籌城鄉發(fā)展、促進(jìn)社會(huì )和諧、鞏固執政基礎和全面建成小康社會(huì )具有重大意義?，F就扶持村級集體經(jīng)濟發(fā)展試點(diǎn)，提出如下意見(jiàn)：

一、總體要求

（一）指導思想。貫徹落實(shí)黨的十八大、十八屆三中、四中全會(huì )精神，以全面建成小康社會(huì )為統領(lǐng)，堅持自力更生與政策扶持相結合，以增強村級集體經(jīng)濟實(shí)力、實(shí)現農民共同富裕為目標，以農村集體資產(chǎn)、資源、資金等要素有效利用為紐帶，以土地股份合作、農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)合作為主要經(jīng)營(yíng)形式，因地制宜探索資源有效利用、提供服務(wù)、物業(yè)管理、混合經(jīng)營(yíng)等多種集體經(jīng)濟實(shí)現形式，發(fā)揮村級集體經(jīng)濟優(yōu)越性，調動(dòng)村集體成員積極性，增強村集體自我發(fā)展、自我服務(wù)、自我管理能力和水平，為促進(jìn)農村經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展、鞏固農村基層政權注入新活力。

（二）基本原則。一是堅持集體所有。鞏固完善以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎、統分結合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，堅守不改變村集體產(chǎn)權性質(zhì)、不損害村集體利益、不損害農民利益“三條底線(xiàn)”，促進(jìn)集體資產(chǎn)保值增值，確保村級集體經(jīng)濟發(fā)展成果惠及本集體所有成員。二是堅持市場(chǎng)導向。發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，堅持用市場(chǎng)的辦法解決發(fā)展遇到的問(wèn)題，同時(shí)更好地發(fā)揮政府在政策引導、規劃引領(lǐng)、資金支持等方面的作用。三是堅持改革創(chuàng )新。鼓勵試點(diǎn)地區大膽實(shí)踐，勇于創(chuàng )新，積極探索村級集體經(jīng)濟不同實(shí)現形式，形成可復制、可推廣的經(jīng)驗，走出適應不同經(jīng)濟資源和市場(chǎng)條件的新型集體經(jīng)濟發(fā)展道路。四是堅持因地制宜。結合各地實(shí)際，加強分類(lèi)指導，因村因勢施策，探索不同經(jīng)營(yíng)主體的組織形式和商業(yè)運營(yíng)模式，宜農則農、宜工則工、宜商則商，推動(dòng)一二三產(chǎn)業(yè)融合協(xié)調發(fā)展。同時(shí)，堅守生態(tài)環(huán)保底線(xiàn)，避免資源過(guò)度開(kāi)發(fā)和環(huán)境污染。五是堅持村為主導。充分發(fā)揮村集體的主導和農民的主體作用，運用好民主決策、民主管理和民主監督機制，把集體增實(shí)力、農民增收益和產(chǎn)業(yè)增效益有機統一，調動(dòng)農民廣泛參與的積極性，實(shí)現集體和個(gè)人利益的雙贏(yíng)。

二、主要內容

各地按照試點(diǎn)鄉村的資源資產(chǎn)狀況和區位條件，可以統籌考慮以下試點(diǎn)內容，也可以選擇其他適合當地實(shí)際情況和需要的實(shí)現形式，科學(xué)合理地確定試點(diǎn)項目。

（一）探索以資源有效利用為主要內容的實(shí)現形式。支持村集體領(lǐng)辦土地股份合作社，按照入社自愿、退社自由、利益共享、風(fēng)險共擔的原則，鼓勵和引導村集體成員以土地承包經(jīng)營(yíng)權折股入社。采取村集體成員認可的經(jīng)營(yíng)方式，發(fā)展農業(yè)適度規模經(jīng)營(yíng)，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率和土地產(chǎn)出率，實(shí)現土地經(jīng)營(yíng)收益最大化。明確合作社管理和運行機制，完善村集體成員代表會(huì )議、董事會(huì )、監事會(huì )等治理結構，加強對經(jīng)營(yíng)管理者和農民的生產(chǎn)技能、經(jīng)營(yíng)管理知識的培訓指導，提高生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理綜合能力。鼓勵村集體流轉或利用村集體機動(dòng)地、荒地以及耕地和村莊整治、宅基地復墾等節余的土地及其他可利用的集體所有資源，發(fā)展現代特色農林業(yè)、品牌農業(yè)和生態(tài)循環(huán)農業(yè)。

（二）探索以提供服務(wù)為主要內容的實(shí)現形式。支持村集體創(chuàng )辦農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)合作社、勞務(wù)合作社等服務(wù)實(shí)體，為各類(lèi)市場(chǎng)主體尤其是糧食生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體提供加工、流通、倉儲、勞務(wù)等有償服務(wù)，促進(jìn)農業(yè)由生產(chǎn)環(huán)節向產(chǎn)前、產(chǎn)后延伸，在更高層次、更大范圍內實(shí)現一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。發(fā)展農業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，開(kāi)展代耕代種代收、統防統治、烘干儲藏、集中運輸等綜合性服務(wù)。圍繞特色主導產(chǎn)業(yè)，開(kāi)展優(yōu)質(zhì)農產(chǎn)品品牌創(chuàng )建，建設農業(yè)生產(chǎn)、加工、經(jīng)營(yíng)、服務(wù)設施，開(kāi)展農產(chǎn)品產(chǎn)地加工。完善農產(chǎn)品營(yíng)銷(xiāo)體系，發(fā)展農村電子商務(wù)，建立農產(chǎn)品網(wǎng)上交易平臺。利用本地生態(tài)資源發(fā)展休閑農業(yè)和鄉村旅游，促進(jìn)農業(yè)與旅游、文化產(chǎn)業(yè)的深度融合，進(jìn)一步延長(cháng)產(chǎn)業(yè)鏈和拓展農業(yè)新功能。

（三）探索以物業(yè)管理為主要內容的實(shí)現形式。鼓勵村集體按照土地利用總體規劃和城鄉建設規劃的要求，開(kāi)發(fā)利用集體經(jīng)營(yíng)性建設用地等土地，量力而行建設物業(yè)項目，發(fā)展物業(yè)經(jīng)濟。盤(pán)活村集體閑置辦公用房、學(xué)校、倉庫、禮堂等不動(dòng)產(chǎn)，開(kāi)展租賃經(jīng)營(yíng)。鼓勵有條件的地方，在區位優(yōu)勢明顯地區或城鎮規劃區，按照統一規劃、統籌建設的原則，通過(guò)異地興建、聯(lián)村共建等多種形式，增加村集體資產(chǎn)和物業(yè)經(jīng)營(yíng)收入，拓展村級集體經(jīng)濟發(fā)展空間。

（四）探索以混合經(jīng)營(yíng)為主要內容的實(shí)現形式。鼓勵村集體以集體資產(chǎn)資源參股農民專(zhuān)業(yè)合作社和經(jīng)營(yíng)穩健的工商企業(yè)。有條件的村，可以探索設立扶持村級集體經(jīng)濟發(fā)展基金，積極探索基金使用運作方式，實(shí)現集體資產(chǎn)保值增值。根據當地實(shí)際，探索強村帶弱村、村企聯(lián)手共建、政府定點(diǎn)幫扶、扶貧開(kāi)發(fā)等多種形式，實(shí)現多元化經(jīng)營(yíng)，鼓勵有條件的村集體與其他經(jīng)濟主體發(fā)展混合所有制經(jīng)濟項目，不斷探索和豐富村級集體經(jīng)濟實(shí)現形式。

各試點(diǎn)縣（市）結合當地實(shí)際情況，按照村集體土地產(chǎn)權歸屬層級，本著(zhù)因地制宜、合作高效、就近就鄰的原則，以村民小組（或自然村）為試點(diǎn)單元，每個(gè)試點(diǎn)縣（市）至少選擇10個(gè)以上的行政村，重點(diǎn)探索土地股份合作經(jīng)營(yíng)，并推進(jìn)行政村區域內的土地股份合作聯(lián)社發(fā)展。在開(kāi)展扶持村級集體經(jīng)濟發(fā)展試點(diǎn)過(guò)程中，加強同鄉鎮經(jīng)濟發(fā)展在市場(chǎng)、品牌、產(chǎn)業(yè)、勞動(dòng)力等方面的聯(lián)動(dòng)與合作，發(fā)揮鄉鎮經(jīng)濟聯(lián)城帶村的龍頭作用。同時(shí)，注重推進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)在鄉域、縣域內的融合發(fā)展，培育主導產(chǎn)品品牌，提高產(chǎn)業(yè)外部競爭力。

三、配套政策

（一）加強體制機制創(chuàng )新。我國農村治理的基本框架由在土地集體所有基礎上建立的農村集體經(jīng)濟組織制度與農村自治組織制度共同構成。加強村級集體經(jīng)濟體制機制創(chuàng )新，就是要探索村集體資產(chǎn)、勞動(dòng)力、管理等生產(chǎn)要素的集約化、組織化、效率化實(shí)現形式，做實(shí)集體經(jīng)濟組織，創(chuàng )新統一經(jīng)營(yíng)形式，探索股權化管理方式，夯實(shí)集體經(jīng)濟基礎、激活集體組織活力、充實(shí)集體經(jīng)濟功能，發(fā)揮村集體在農村治理中的穩定器作用。依托村級集體經(jīng)濟發(fā)展項目，探索財政資金直接投向符合條件的村集體。探索財政補助資金形成的資產(chǎn)轉交村集體持有、管護和作為村集體股權的政策措施。在貧困村探索財政補助資金形成的資產(chǎn)折股量化為村集體和農民持有的股份，建立股權扶貧機制。

（二）完善村集體內部管理制度。建立健全村級集體經(jīng)濟財務(wù)管理和收入分配制度，完善勞動(dòng)者工資報酬和管理者激勵約束機制，細化內部責任，加強內部經(jīng)濟核算，嚴格控制資產(chǎn)負債比例，規范村級集體經(jīng)濟收益分配和使用，確保村集體成員共享增值收益。建立健全村級集體經(jīng)濟積累機制，完善村集體公益金、公積金制度，支持農村公益、扶貧濟困等事業(yè)發(fā)展，增強村集體自我保障能力。建立健全村集體治理結構，探索政經(jīng)分離，實(shí)行穩健經(jīng)營(yíng)，加強民主管理，規范村級財務(wù)公開(kāi)，自覺(jué)接受村集體成員和社會(huì )監督。

（三）強化政策綜合支持效力。鼓勵支持農業(yè)適度規模經(jīng)營(yíng)、高標準農田建設、農業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持政策及資金項目向試點(diǎn)縣（市）、試點(diǎn)村傾斜。對村集體領(lǐng)辦合作組織、發(fā)展農業(yè)產(chǎn)業(yè)項目，同等條件下給予優(yōu)先扶持。統籌安排現代農業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金、農田水利設施建設補助資金、農業(yè)科技推廣與服務(wù)補助資金等扶持農業(yè)生產(chǎn)類(lèi)資金，支持試點(diǎn)村集體經(jīng)濟發(fā)展。增加農村公共服務(wù)投入，探索通過(guò)政府優(yōu)先購買(mǎi)村集體提供的相關(guān)服務(wù)，不斷提高村級公共服務(wù)質(zhì)量和能力。落實(shí)稅收和金融支持政策，加強土地政策扶持，為村級集體經(jīng)濟發(fā)展營(yíng)造良好的環(huán)境。

四、組織實(shí)施

2016年，中央財政選擇13個(gè)省份開(kāi)展試點(diǎn)。在原有浙江、寧夏2個(gè)試點(diǎn)省份的基礎上，新增河北、遼寧、江蘇、安徽、江西、山東、河南、廣東、廣西、貴州、云南11個(gè)省份，在一定時(shí)期內開(kāi)展試點(diǎn)。

（一）加強組織領(lǐng)導。一是各試點(diǎn)省份要高度重視，將這項試點(diǎn)作為深化農村綜合改革的重要任務(wù)，建立健全財政部門(mén)牽頭負責，農村綜合改革部門(mén)會(huì )同有關(guān)部門(mén)具體組織、密切配合的工作機制。加強組織領(lǐng)導，明確職責分工，精心組織實(shí)施。二是各試點(diǎn)縣（市）要加強對試點(diǎn)村主導產(chǎn)業(yè)規劃、土地流轉、招商引資、人才培訓、政策宣傳等方面的指導和提供市場(chǎng)拓展、品牌推介等方面的服務(wù)。三是各試點(diǎn)村要做好土地流轉協(xié)調、村民動(dòng)員組織、調處村組關(guān)系和引資合作服務(wù)等工作，為村級集體經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng )造有利條件。

（二）周密制定方案。各試點(diǎn)省份要結合當地實(shí)際，采取競爭性立項等方式，確定部分縣（市）開(kāi)展試點(diǎn)。試點(diǎn)縣（市）選擇條件：一是當地黨委、政府高度重視村級集體經(jīng)濟發(fā)展，有試點(diǎn)的強烈意愿。二是有一定的工作基礎，村級組織凝聚力、戰斗力強，村集體成員有意愿、有要求，相關(guān)部門(mén)能夠密切配合。三是有發(fā)展村級集體經(jīng)濟的具體規劃，財政能夠給予必要的支持。各試點(diǎn)省份要加強調查研究，認真制定實(shí)施方案，連同試點(diǎn)縣（市）的具體試點(diǎn)方案一并報財政部農業(yè)司（國務(wù)院農村綜合改革工作小組辦公室）備案。

試點(diǎn)方案要明確試點(diǎn)的組織機構、目標任務(wù)和主要內容、擬采取的主要政策措施、地方各級財政擬安排資金情況及資金使用方向等，特別是要包括以下內容：試點(diǎn)村名稱(chēng)、地址、人口、村兩委主要負責人等基本信息；村集體所有土地等資源情況、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)情況、村級財務(wù)管理情況；村集體擬發(fā)展的經(jīng)濟類(lèi)型、經(jīng)營(yíng)組織管理方式、投資贏(yíng)利模式及預期收益水平、經(jīng)營(yíng)收益分配機制等經(jīng)營(yíng)管理情況；村集體成員對項目發(fā)展意愿或經(jīng)過(guò)一事一議決策機制議定情況；地方及村集體認為需要提供的其他重大信息或情況。

（三）加大支持力度。中央財政通過(guò)以獎代補方式支持地方試點(diǎn)工作。省級財政部門(mén)要加大支持力度，市縣也應給予必要支持。試點(diǎn)資金主要用于對鼓勵土地流轉、零散土地整治、發(fā)展為農服務(wù)、物業(yè)經(jīng)營(yíng)等進(jìn)行補助，不得用于項目配套、償還鄉村債務(wù)、建設樓堂館所、購置交通通訊工具和發(fā)放個(gè)人補貼等方面。省級財政部門(mén)要制定資金管理辦法，并于每年3月底前將上年度試點(diǎn)工作進(jìn)展情況、問(wèn)題及成效、下一階段工作重點(diǎn)，特別是財政資金使用情況等內容，報送財政部農業(yè)司（國務(wù)院農村綜合改革工作小組辦公室）。

（四）加強監督檢查。加強監督管理和工作考核，圍繞村級集體經(jīng)濟發(fā)展、農民收入增加、適度規模經(jīng)營(yíng)、地方資金保障、體制機制創(chuàng )新、可復制推廣性等內容建立考核評價(jià)體系，建立激勵約束和進(jìn)入退出機制，確保改革試點(diǎn)有成效，資金使用有效益。要發(fā)揮鄉鎮財政就近就地監管的優(yōu)勢，加強試點(diǎn)工作落實(shí)和扶持資金項目的監督檢查，防止虛報項目套取扶持資金和侵害村集體利益的行為。對資金使用過(guò)程中發(fā)現的問(wèn)題要及時(shí)糾正，違規違紀違法的行為依照《財政違法行為處罰處分條例》（國務(wù)院令第427號）等有關(guān)規定予以處理，并取消有關(guān)縣（市）試點(diǎn)資格。

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