國發(fā)〔1988〕74號《國務(wù)院批轉水利部關(guān)于蓄滯洪區安全與建設指導綱要的通知》

國務(wù)院批轉水利部關(guān)于蓄滯洪區安全與建設指導綱要的通知

國發(fā)〔1988〕74號   一九八八年十月二十七日

國務(wù)院原則同意水利部《關(guān)于蓄滯洪區安全與建設指導綱要》，現轉發(fā)給你們，請貫徹執行。

我國主要江河的蓄滯洪區，是實(shí)行綜合性防洪措施的重要組成部分。蓄滯洪區安全與建設指導綱要對合理和有效地運用蓄滯洪區，指導區內居民的生活和經(jīng)濟建設，適應防洪要求，作出了原則規定。各地人民政府要根據《指導綱要》的規定，結合本地具體情況，認真做好蓄滯洪區的安全與建設工作。
 

蓄滯洪區安全與建設指導綱要

我國是多暴雨洪水的國家，洪水危害是主要自然災害之一。歷史上洪澇災害頻繁，民不聊生。建國以來(lái)，大江大河多次出現特大洪水，造成很大損失，影響社會(huì )的安定、經(jīng)濟的發(fā)展和人民生命財產(chǎn)的安全。因此，保障防洪安全，是關(guān)系國計民生的一件大事。

防御洪水應當采取工程與非工程相結合的綜合性防洪措施。在較大洪水和特大洪水情況下，為確保重點(diǎn)，還應當按照“犧牲局部，保護全局”的原則，適時(shí)地采取分洪、滯洪措施，盡量減少淹沒(méi)損失。同時(shí)，要對作出犧牲地區的人民生命財產(chǎn)安全和恢復生活、生產(chǎn)等方面進(jìn)行妥善的安排。

畜滯洪區主要是指河堤外洪水臨時(shí)貯存的低洼地區及湖泊等。其中多數歷史上就是江河洪水淹沒(méi)和調蓄的場(chǎng)所。由于人口的增長(cháng)、蓄洪墾殖，逐漸開(kāi)發(fā)利用成為蓄滯洪區。蓄滯洪區在歷次防洪斗爭中對保障廣大地區的安全和國民經(jīng)濟建設發(fā)揮了十分重要的作用。

為了合理和有效地運用蓄滯洪區，使區內居民的生活和經(jīng)濟活動(dòng)適應防洪要求，并得到安全保障，各級人民政府應對蓄滯洪區的安全與建設進(jìn)行必要的指導與幫助。為此，對蓄滯洪區的有關(guān)政策和管理作如下規定。河堤內行洪區、泛區、灘區除行政法規另有規定外，可參照本綱要的有關(guān)規定執行。

一、基本工作

為了有效地運用蓄滯洪區，并逐步達到制度化和規范化，應十分重視做好有關(guān)基本工作。

（一）七大江河流域機構應掌握本流域蓄滯洪區的數目、名單和區內社會(huì )經(jīng)濟基本情況，根據國務(wù)院批準的關(guān)于黃河、長(cháng)江、淮河、永定河防御特大洪水方案及其它有關(guān)規定，編制本流域典型年蓄滯洪區運用順序及淹設圖，由水利部審定后頒布；松花江、遼河、珠江的防御特大洪水方案分別由有關(guān)省人民政府制定，報水利部備案。省級水利部門(mén)根據省人民政府制定的防御特大洪水方案編制有關(guān)流域典型年蓄滯洪區運用順序及淹沒(méi)圖。

（二）按河系確定設防的典型年洪水，計算已發(fā)生過(guò)的代表站水位下最大淹沒(méi)面積和貯水量，計算最大貯水總量時(shí)流域洪水總量（即上游水庫、蓄滯洪區及河道蓄泄總量）、河道內與河堤外蓄滯洪區分配率（按洪水總量計算）。

（三）繪制流域各典型年的洪水分配率表及相應的各蓄滯洪區的貯水量、淹沒(méi)面積、淹沒(méi)水深和淹沒(méi)歷時(shí)圖表。在現場(chǎng)設立各典型年淹沒(méi)水深的高程標樁。

（四）編制各流域典型年洪水蓄滯洪區的運用順序，標定分洪時(shí)代表站的水位以及蓄滯洪區可能達到水位時(shí)的貯水量。

二、通訊與預報、警報

通訊系統以及準確的洪水預報與警報，是減免蓄滯洪區內人民生命財產(chǎn)損失的重要措施。

（一）通訊系統必須做到任何情況下暢通無(wú)阻。經(jīng)常進(jìn)洪的蓄滯洪區應該建設有線(xiàn)通訊和無(wú)線(xiàn)通訊兩套系統。通訊設施的建設由防汛主管部門(mén)提出要求。有線(xiàn)通訊應納入城鄉郵電網(wǎng)的建設，無(wú)線(xiàn)通訊由各級防汛部門(mén)負責實(shí)施。

（二）預報、警報內容：洪水預報內容，應根據水文氣象部門(mén)和防汛指揮部的規定和要求進(jìn)行。警報內容包括預測的洪水位、洪水量、分洪時(shí)間、有關(guān)準備工作、緊急避洪和撤退路線(xiàn)及允許撤離的時(shí)限等。

（三）警報必須傳播到整個(gè)地區，包括與外界隔絕的孤立地區。傳播的方法可以用電話(huà)、廣播、電視、汽笛、敲鑼、掛旗、報警器、鳴槍或挨戶(hù)通知等一切可能的形式，使每家每戶(hù)和外出人員都能及時(shí)得到警報信息。

（四）發(fā)布警報決策：根據國務(wù)院批準和省級人民政府制定的防御大洪水方案的決策程序作出分洪蓄洪決定，警報統一由防汛指揮部門(mén)發(fā)布?？煽啃耘c時(shí)機的決定必須十分慎重，不得誤報。警報一經(jīng)發(fā)布，各項避洪工作必須迅速及時(shí)。由于延誤時(shí)機造成損失的，要依法追究責任者的法律責任。

三、人口控制

控制人口的適度增長(cháng)是保持蓄滯洪區安定發(fā)展的重要條件， 必須實(shí)行嚴格的人口政策。

（一）省級人民政府應組織有關(guān)部門(mén)制定蓄滯洪區人口控制規劃，規定區內人口增長(cháng)率（自然增長(cháng)率及機械增長(cháng)率）必須低于省內其它地區，提出具體控制指標并建立分區人口冊。限制人口遷入，明確區外遷入戶(hù)口的審批機關(guān)、嚴格履行審批制度。

（二）經(jīng)常進(jìn)洪的蓄滯洪區應鼓勵人口外遷或到其它地區工廠(chǎng)、礦區、油田做工，受保護地區的工廠(chǎng)、礦山和油田應對蓄滯洪區招工予以?xún)?yōu)先。

（三）宣傳蓄滯洪環(huán)境對人口容量的制約作用，加強計劃生育工作，認真執行政府制定的人口規劃。對人口超計劃增長(cháng)的蓄滯洪區，減少或停止國家給予優(yōu)惠待遇。

四、土地利用和產(chǎn)業(yè)活動(dòng)的限制

蓄滯洪區土地利用、開(kāi)發(fā)和各項建設必須符合防洪的要求，保持蓄洪能力，實(shí)現土地的合理利用，減少洪災損失。

（一）在指定的分洪口門(mén)附近和洪水主流區域內，不允許設置有礙行洪的各種建筑物。上述地區的土地，一般只限于農牧業(yè)以及其它露天方式的使用， 以保持其自然空地狀態(tài)。

（二）在農村土地利用方面，要按照蓄滯洪的機遇及其特點(diǎn)，調整農業(yè)生產(chǎn)結構，積極開(kāi)展多種經(jīng)營(yíng)。

在種植業(yè)方面應努力抓好夏季作物的生產(chǎn)，在蓄滯洪機遇較少的地區，應“保夏奪秋”，秋季種植耐水作物，能收則收；蓄滯洪機遇較多的地區，則應“棄秋奪麥”。

（三）蓄滯洪區內工業(yè)生產(chǎn)布局應根據蓄滯洪區的使用機遇進(jìn)行可行性研究。對使用機遇較多的蓄滯洪區，原則上不應布置大中型項目；使用機遇較少的蓄滯洪區，建設大中型項目必須自行安排可靠的防洪措施。 禁止在蓄滯洪區內建設有嚴重污染物質(zhì)的工廠(chǎng)和儲倉。

（四）在蓄滯洪區內進(jìn)行油田建設必須符合防洪要求，油田應采取可靠的防洪措施，并建設必要的避洪設施。

（五）蓄滯洪區內新建的永久性房屋（包括學(xué)校、商店、機關(guān)、企業(yè)房屋等），必須采取平頂、能避洪救人的結構形式，并避開(kāi)洪水流路，否則不準建設。

（六）蓄滯洪內的高地、舊堤應予保留，以備臨時(shí)避洪。

五、就地避洪措施

因地制宜地采取多種形式的就地避洪措施是蓄滯洪區安全保障的重要內容。

（一）圍村埝（安全區）：在人口集中、地勢較高的村、鎮，可采取四周修建圩堤以防御洪水。圍村埝要統一規劃，并設在靜水區內。圈圍面積不宜過(guò)大而增加防守困難以及影響蓄滯洪水的能力。圍村埝在迎流頂沖面要做好防浪防沖，埝內要做好排水工程。

（二）莊臺：一般適用在蓄滯洪機遇較多，淹沒(méi)水深較淺的地區。莊臺標準按需要與可能相結合的原則確定。莊臺填土量大的，應有計劃地修建，逐年積壘。

（三）避水臺：避水臺只作臨時(shí)避洪，上面不蓋房屋。

莊臺、避水臺的臺頂高程，按蓄滯洪水位加安全超高確定。迎流面要設護坡，并需設置行人臺階或坡道。

（四）避水樓：在蓄水較深的地區，有計劃地指導農民修建避水樓，一旦分蓄洪水時(shí)，居民和重要財產(chǎn)可往其中轉移。

集體避水樓只作為臨時(shí)集體避洪，在洪水位以上蓋房，平時(shí)可考慮作為學(xué)校等公用設施。

避水樓房的建筑結構形式、建筑標準和避水防水要求，由省防汛部門(mén)會(huì )同省建設部門(mén)進(jìn)行技術(shù)指導。

（五）城墻：古代建造的城墻一般具有防御戰爭和洪水的雙重功能。對目前保留完好確能起到防洪作用的城墻，應做好防滲防漏和城門(mén)的臨時(shí)堵閉等準備工作，繼續發(fā)揮其防洪作用。

（六）其它就地避洪措施

１、大堤堤頂避洪：蓄滯洪區四周都有大堤保護，預報要分蓄洪時(shí)，低洼地群眾可到大堤堤頂暫時(shí)避洪，但不得影響防訊和管理工作的正常秩序。洪水過(guò)后應立即撤離。

２、利用高桿樹(shù)木避洪：蓄洪區內村莊宅旁有計劃種植高桿樹(shù)木，一旦分洪時(shí)，可就近避險。

（七）公共設施和機關(guān)企事業(yè)單位的防洪避險要求：

蓄滯洪區內機關(guān)、學(xué)校、工廠(chǎng)等單位和商店、影院、醫院等公共設施，均應選擇較高地形，并要有集體避洪安全設施，如利用廠(chǎng)房、倉庫、學(xué)校、影院的屋頂或集體住宅平臺等。新建機關(guān)、學(xué)校、工廠(chǎng)等單位必須同時(shí)建設集體避洪設施，由上級主管部門(mén)會(huì )同防汛主管部門(mén)審批，不具備避洪措施的，不予批準。

六、安全撤離措施

蓄滯洪區水位較深，難以就地避洪，或因水情發(fā)展，就地避洪難保安全時(shí)，應組織居民安全撤離。

（一）基本情況核查：省級人民政府汛前要組織對蓄滯洪區的居民情況進(jìn)行核查，內容包括蓄滯洪范圍內的總人口，居住在圍村埝內、避水臺（莊臺）、避水樓、高地等不需撤離的人數（或戶(hù)數），計劃撤離的單位、居民和牲畜、貴重物資的數量等。

（二）撤離道路和對口安置：蓄滯洪區所在地的人民政府，應根據避洪撤離的需要，結合城鄉道路建設，有計劃地修建公路和道路，按照行政區劃、路程、交通條件，指定撤離路線(xiàn)。居民臨時(shí)住宿點(diǎn)應以村為單元，落實(shí)對口安置地點(diǎn)，繪制撤離路線(xiàn)與安置地點(diǎn)詳圖。

（三）車(chē)輛船只及材料準備：區內各鄉、村要有計劃地備置必要的船只，汛情緊急時(shí)可征用、調度船只或組織群眾臨時(shí)用門(mén)板、木板、竹排編成搶救工具以及臨時(shí)住宿搭棚的材料。除常年儲存部分外，在下達分洪指令的同時(shí)，各級防汛指揮部應組織搶運到指定的地點(diǎn)。

（四）組織指揮和搶救：蓄滯洪區所在地方人民政府負責組織與指揮撤離。分洪時(shí)可宣布緊急狀態(tài)，公安機關(guān)負責維持社會(huì )治安。鄉村基層干部要在統一指揮下，具體負責居民的撤離與安置工作。

（五）食宿保障：撤離初期，各級人民政府組織非災區的機關(guān)、團體、商店制作熟食，供給受災人民。安置基本就緒后，有計劃地供應糧、菜、煤等，保障災民生活必需。

（六）防火、防疫：災民集中地點(diǎn)要組織醫療隊進(jìn)行巡回醫療，要保持衛生，及時(shí)處理糞便，進(jìn)行消毒，以防瘟疫發(fā)生。臨時(shí)棚戶(hù)要適當留出間隔，以防火災。

七、試行防洪基金或洪水保險制度

（一）省級人民政府可選擇受益范圍明確、進(jìn)洪機遇較多的蓄滯洪區，試行防洪基金或洪水保險制度，取得經(jīng)驗后推廣， 逐步改變過(guò)去洪災損失單純依靠政府大量救濟的辦法。

（二）在施行洪水保險的地區，由有關(guān)流域機構在水利部的指導下繪制典型年洪水淹沒(méi)風(fēng)險邊界圖，劃定使用蓄滯洪區后受益地區的范圍；并在保險公司的配合下編制洪水淹沒(méi)風(fēng)險邊界圖及洪水保險率圖。在正式制定保險率之前，可先采取“低保額、低保費”的辦法，以鼓勵更多的居民參加洪水保險。

（三）試行防洪基金或保險的地區，保險公司按規定向蓄滯洪區內投保人收取保費，并賠償蓄滯洪后的損失；賠付不足部分，可由省級人民政府從受益地區國營(yíng)工商企業(yè)、集體和個(gè)體企業(yè)以及居民所籌集的防洪基金中解決。

（四）設有蓄滯洪區的省級人民政府，參照上述原則規定，可制訂洪水保險及防洪基金籌集、使用和管理的具體辦法，報國務(wù)院主管部門(mén)備案。

八、規劃與管理

蓄滯洪區的安全建設是涉及千家萬(wàn)戶(hù)的大事，是一個(gè)十分復雜的系統，必須進(jìn)行合理規劃，加強管理。

（一）蓄滯洪區所在地的省級人民政府應組織有關(guān)部門(mén)和地（市）、縣，根據本綱要所指出的原則和方法，結合本地區社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展計劃，制訂各蓄滯洪區的安全與建設規劃，并報國務(wù)院主管部門(mén)備案。

（二）就地避洪措施與安全撤離措施，應當密切結合居民住宅建設及鄉村社會(huì )設施建設統籌安排，做到平戰結合，根據居民收入和當地經(jīng)濟發(fā)展水平，量力而行，常年安排。

（三）蓄滯洪區所在地的省級人民政府可根據工作需要成立蓄滯洪區管理委員會(huì )，作為虛設機構，不設實(shí)體辦事機構，其日常工作由政府指定的部門(mén)承擔。蓄滯洪區管理委員會(huì )負責規劃的實(shí)施和區內安全建設的管理，分洪時(shí)配合各級防汛指揮部保證各項任務(wù)按規劃有秩序地完成。

九、宣傳與通告

（一）蓄滯洪區所在地的省級人民政府在水利部有關(guān)流域機構的配合下，制訂蓄滯洪區宣傳提綱。重點(diǎn)宣傳：

1、本地區洪水災害的歷史概況；

2、根據國家批準的防洪規劃，對超過(guò)現有河道泄洪能力的洪水，有計劃地采取蓄洪、滯洪、分洪措施的必要性；

3、蓄滯洪區有關(guān)人口控制、土地利用和各項建設的有關(guān)法令、政策；

4、國家對蓄滯洪區實(shí)行的各項政策和扶持措施；

5、鼓勵參加洪水保險和籌集防洪基金等。

（二）對下列事項向當地人民發(fā)布通告：

1、本蓄滯洪區的運用標準，洪水重現期，淹沒(méi)范圍和淹沒(méi)水深、標高；

2、就地避洪與撤離措施的安排；

3、本單位、本村、本戶(hù)的撤離轉移對口安置計劃，交通工具，交通路線(xiàn)，撤離安置地點(diǎn)及其他有關(guān)治安等注意事項。

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