個(gè)人所得稅法35年未全面修訂

中國個(gè)人所得稅稅法，已經(jīng)35年沒(méi)有全面修訂了。除了將起征點(diǎn)從1600元上調至3500元，這項與普通百姓關(guān)系最密切、也最直接的稅收制度，幾乎維持著(zhù)上世紀80年代初的面孔，并且背離了它最初設立的目的。正因為此，本刊在15年間對這一維系國家與民生的制度持續關(guān)注。個(gè)稅總額雖然只占中國稅收總收入的一小部分，它的改革卻將帶來(lái)整個(gè)稅收體制的變化；它代表著(zhù)一種權力，一種契約，更是公民財產(chǎn)權的保障。

個(gè)稅改革不等于上調起征點(diǎn)

修修補補35年的個(gè)人所得稅稅法，似乎陷入了不斷上調起征點(diǎn)的“死胡同”

如果有人告訴李濤，在中國，上繳個(gè)人所得稅的人數只有2800萬(wàn)，而收入在全國財政稅收總收入的比重只占6.3%，那他第一反應一定是跳起來(lái)大聲反對，“怎么會(huì )那么少，我們每個(gè)月都至少要上繳幾百甚至幾千的個(gè)稅。”和大多數中國人一樣，他始終覺(jué)得自己生活在巨大的稅負壓力下，而個(gè)人所得稅是他在生活中唯一接觸到的直接稅。

每個(gè)月10日，李濤上班后的固定動(dòng)作都是打開(kāi)HER系統(人力資源管理系統)，輸入名字、密碼，在“我的信息”欄目里調出上個(gè)月的薪酬表。“基本工資：13000元，出差補貼：100元，餐費補貼：150元，代繳保險：265.22元，代繳公積金：1560元。個(gè)人所得稅：1029.96元。”這一連串數字早已經(jīng)刻在這個(gè)精于計算的男人的腦子中，但他仍然每個(gè)月都會(huì )認真地檢查一下是否有紕漏。

中國現行的《中華人民共和國個(gè)人所得稅法》于1980年9月頒布實(shí)行，此后在1994年1月，2005年8月，2008年3月，2011年6月分別進(jìn)行了幾輪改革。其中最主要的變化，就是將個(gè)稅起征點(diǎn)陸續從800元提升到3500元。

在2015年的兩會(huì )上，上調個(gè)人所得稅起征點(diǎn)的呼聲再起，全國人大代表、格力空調董事長(cháng)董明珠等多位人大建議將個(gè)稅起征點(diǎn)上調至5000元。和網(wǎng)絡(luò )中大聲點(diǎn)贊的人一樣，李濤也舉雙手贊成，“我覺(jué)得5000還不夠，起征點(diǎn)到13000才更好。”李濤哧哧地笑著(zhù)說(shuō)。顯然他也知道這是不可能的。

本應該起到調節收入分配，實(shí)現社會(huì )公平的個(gè)人所得稅，在中國卻似乎走近了死胡同。全國政協(xié)委員，財務(wù)部財政科學(xué)研究所原所長(cháng)賈康在接受媒體采訪(fǎng)時(shí)表示：“現在中國交個(gè)稅的人只有2800萬(wàn)人，占不到整個(gè)人口總數的2%。這說(shuō)明個(gè)稅已經(jīng)相當邊緣化了，如果再提高起征點(diǎn)，還有多少人能交稅呢？”2015年3月6日，財政部部長(cháng)樓繼偉在記者會(huì )上同樣表示，“目前個(gè)人所得稅的稅制不合理，簡(jiǎn)單地提高個(gè)稅起征點(diǎn)并不公平。”

誰(shuí)在交稅？

對于賦稅，李濤很熟悉，他知道每個(gè)人都是納稅人，卻又感到陌生，因為太過(guò)專(zhuān)業(yè)。翻開(kāi)教科書(shū)，上面寫(xiě)著(zhù)，“稅收是國家為實(shí)現其職能的需要，憑借政治權力，強制、無(wú)償地征取財政收入的一種分配形式。每一個(gè)公民都有納稅的義務(wù)。”

個(gè)人所得稅在中國開(kāi)端甚早。1950年1月頒布的《全國稅政實(shí)施要則》中既明確規定開(kāi)征個(gè)人所得稅，資本所得稅等14個(gè)稅種，只是其后因為文化大革命等原因始終未能付諸實(shí)踐。

但個(gè)人所得稅在中國真正征收是在1980年。彼時(shí)，在對外開(kāi)放的新形勢下，為維護中國主權和稅收收益權，中國政府開(kāi)始向外國來(lái)華人員征收個(gè)人所得稅。1980年代后期，開(kāi)始向國內居民征收個(gè)人收入調節稅。至1994年全面稅制改革，將上述兩稅與城鄉個(gè)體工商業(yè)戶(hù)所得稅合并，形成目前個(gè)人所得稅制的基本框架。

20年間，經(jīng)過(guò)數次調整，中國的個(gè)人所得稅漸漸開(kāi)始被詬病為“工資稅”，即上繳人群以工薪階層為主。據2004年國家稅務(wù)總局公布的數字：2004年中國個(gè)人所得稅收入1700多億元，65%來(lái)源于工薪階層。而另?yè)斦康墓_(kāi)數據，2012年中國個(gè)人所得稅收入5820億元，其中，工資薪金所得項目收入為3577億元，占61.4%，2013年，這一數字上升為62.6%。

“現在看來(lái)，我國的個(gè)人所得稅將高薪酬者和高收入者混同了。”財政部財政科學(xué)研究所原所長(cháng)賈康告訴《中國新聞周刊》：“但現實(shí)生活中我國大部分高收入者恰恰不是以薪酬形式獲取收入的群體，私營(yíng)廠(chǎng)主、 企業(yè)老板可以只給自己象征性地開(kāi)一點(diǎn)薪酬，甚至也有完全不開(kāi)薪酬的情況。尤其是在股票市場(chǎng)和房地產(chǎn)市場(chǎng)異?；鸨倪@些年，高薪酬者與高收入者愈發(fā)偏離。”

中國個(gè)人所得稅的定位本是調節個(gè)人收入差距，緩解社會(huì )分配不公的矛盾，這是在1994年搭建符合社會(huì )主義市場(chǎng)體系的稅收體系框架時(shí)制定的原則，籌集財政收入并非其主要目的。1994 年后稅制運行的 20年也印證了這種定位，盡管個(gè)人所得稅收入連年大幅增長(cháng)，但相對于流轉稅來(lái)說(shuō)，其籌集財政收入的能力占全部稅收收入的比重尚不足7%。

然而，目前我國個(gè)稅征收主要采取的分類(lèi)稅制，卻讓實(shí)際的個(gè)人所得稅征收過(guò)程中調節收入分配的功能大打折扣。分類(lèi)稅制是指，對同一納稅人在一定時(shí)期內的各種所得，按其所得的不同來(lái)源進(jìn)行分類(lèi)，如工資、薪金所得、個(gè)體工商戶(hù)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所得、租賃經(jīng)營(yíng)所得。每一類(lèi)所得按照單獨的稅率分別計征所得稅。

一個(gè)不容忽視的客觀(guān)事實(shí)是，在個(gè)人所得稅征管過(guò)程中，工薪所得稅最易管控，代扣代繳比較到位，其他收入尤其是偶然發(fā)生的財產(chǎn)性收入征管相對薄弱，于是收入來(lái)源單一的工薪階層繳稅較多，而收入來(lái)源多元化的高收入階層繳稅較少。

李濤每個(gè)月上繳的1029.96元的個(gè)人所得稅在他的收入中僅占比7.8%，仍然讓他覺(jué)得稅負負擔不小。他從事人力資源工作，清楚地知道當前中國的稅制框架是以流轉稅為主的征稅模式，即在商品生產(chǎn)、流通、消費環(huán)節的所征收的稅款。比如增值稅、消費稅、營(yíng)業(yè)稅和關(guān)稅。他指著(zhù)桌上的一盒香煙激動(dòng)地說(shuō)：“這一盒煙10塊錢(qián)，其中3塊錢(qián)是稅。油價(jià)雖說(shuō)在下調，可是燃油稅卻在漲啊，加一箱油，半箱都是稅！”

上海財經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟與管理學(xué)院教授朱為群這樣解釋李濤的感受，“終端消費者承擔的相當一部分稅款來(lái)自存在重復計收的營(yíng)業(yè)稅，而該稅種涉及交通、建筑、金融 保險 、郵電通訊、文化體育、娛樂(lè )、服務(wù)業(yè)等方方面面。任何稅負的承擔者都是具體的人，比如作為消費稅的增值稅看起來(lái)是由企業(yè)上繳，但他最終也都是轉嫁到了消費者身上。”

在這種稅收體制下，雖然個(gè)人收入所得稅的起征點(diǎn)看起來(lái)一直在上調，但由于流轉稅的增加，帶來(lái)實(shí)際生活成本的上漲，使普通工薪階層仍然感覺(jué)到的巨大稅收壓力。

改不動(dòng)的個(gè)稅

分類(lèi)所得稅制征收簡(jiǎn)便，征管成本低，然而，其缺陷也非常明顯，分類(lèi)征稅不能全面、完整的體現納稅人的納稅能力，從而會(huì )造成所得來(lái)源多、綜合收入高的人可以采取一些手段合理避稅，能夠不交稅或少交稅，而所得來(lái)源少、收入相對集中的卻因無(wú)法避稅，不符合量能課稅原則。

“相同收入人群的納稅額不同是最顯著(zhù)的不公平。”朱為群舉例說(shuō)，“比如有甲、乙兩個(gè)納稅人，甲月收入為5400元，其中工薪收入為3500元，勞務(wù)報酬收入為800元，稿酬收入為800元，特許權使用費所得800元。按現行個(gè)人所得稅稅法有關(guān)規定，甲本月不繳納個(gè)人所得稅。而乙月收入也是5400元，但全部是工薪收入，他就要納385元的個(gè)人所得稅。”

同時(shí)，納稅人處境不同，即使有相同的收入，也不意味著(zhù)具有相同的納稅能力。比如，同樣收入水平的兩個(gè)納稅人，一個(gè)“上有老下有小”，另一個(gè)“自己吃飽全家不餓”，其納稅能力不可同日而語(yǔ)。又比如，家有重病患者，需要承擔昂貴的醫療費用，比起具有相同收入但無(wú)此情況的納稅人來(lái)說(shuō)，納稅能力也要低些。再如，當期賬面收入很高，但需要負擔房貸的白領(lǐng)，與收入相對低些，但享受福利分房的公務(wù)員相比，其實(shí)際納稅能力也并不高。

2005年第二輪稅改期間，將個(gè)稅起征點(diǎn)提高到1600元時(shí)，中國社會(huì )科學(xué)院研究生院教授張曙光在接受媒體采訪(fǎng)時(shí)就說(shuō)過(guò)：“無(wú)論起征點(diǎn)是多少，都是針對個(gè)人的，沒(méi)有計算家庭人口，沒(méi)有考慮贍養系數。說(shuō)穿了，我們的個(gè)人所得稅設計不是為了公平和調節收入分配，而是為了政府，一是為了增加政府收入，二是為了政府征收方便。”

與分類(lèi)征收相對的稅制是綜合稅制，指對納稅人在一定時(shí)期(通常為一年)內取得的各項所得，不分其來(lái)源渠道和所得，綜合計算征收所得稅的一種制度。據不完全統計，在 110個(gè)國家或地區中，有87個(gè)國家地區先后采用了綜合稅制，比例高達80%。其中既包括美國、英國等發(fā)達國家，也包括墨西哥、印度等發(fā)展中國家，以及新加坡、臺灣等新興國家和地區。值得一提的是，盡管英國將個(gè)人所得進(jìn)行分門(mén)別類(lèi)作出各種必要扣除，但要再統一扣除基本生計費用后適用一套稅率計征。所以，英國看似分類(lèi)，實(shí)為綜合。

早在2003年，中國的個(gè)人所得稅便已確定了改革方向，即要走“綜合與分類(lèi)相結合”之路，指在目前的基礎上，先以源泉預扣方法分別采取不同的稅率征收分類(lèi)稅，納稅年度結束后，由納稅人申報全年綜合各項所得，由稅務(wù)機關(guān)核定，統一按規定的累進(jìn)稅率計算應納稅額，并對年度已納稅作出調整，多退少補。2006年，這個(gè)改革方向還被寫(xiě)入了“十一五”規劃。

然而，這一改革思路卻遲遲不能推動(dòng)。

學(xué)界普遍認為，推動(dòng)改革的瓶頸在于部門(mén)間信息共享程度低，金融資產(chǎn)和其他財產(chǎn)收入實(shí)名制度不健全，現金使用量大，個(gè)稅綜合數據庫建設緩慢等問(wèn)題。綜合稅制要求建立全國統一的個(gè)稅綜合數據庫。早在2005年，國家稅務(wù)總局在談及個(gè)人所得稅改革時(shí)已經(jīng)提出，依托個(gè)人身份證件號碼，編制納稅人識別號，以此為基礎，按照“一戶(hù)式”儲存的要求，建立完整、準確的納稅人檔案，對納稅人的收入及其他與納稅相關(guān)的信息歸集整理，并實(shí)施動(dòng)態(tài)管理。然而10年過(guò)去了，這個(gè)方案仍然停留在設想之中。

在賈康看來(lái)，個(gè)稅改革是一個(gè)系統工程，存在諸多變量，不能只抓住其中的一個(gè)變量進(jìn)行設計。比如個(gè)稅綜合數據庫建設需要各個(gè)部門(mén)協(xié)調、統籌，但現在各部門(mén)之間存在“信息孤島”現象，配合不到位。個(gè)稅綜合數據建設緩慢，拖累了后續的征管機制、征管措施、法律條文等配套措施的出臺。

改革遲遲沒(méi)有進(jìn)展，對個(gè)稅扣除標準缺乏動(dòng)態(tài)管理，沒(méi)有與物價(jià)指數、平均工資水平的上升實(shí)行掛鉤，個(gè)稅“起征點(diǎn)”因此成為眾矢之的。朱為群評價(jià)說(shuō)：“從減輕稅負的角度來(lái)講，只盯著(zhù)起征點(diǎn)，是只看到了槍靶的外環(huán)。”

下一步改革

面對二十幾年沒(méi)有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展的個(gè)稅改革，相關(guān)專(zhuān)家學(xué)者只能揣摩著(zhù)可能出現的困難，小心翼翼地從可行性方面給出溫和的建議。

朱為群說(shuō)：“如果做不到稅基的綜合，可以先從時(shí)間的綜合來(lái)改。目前我國個(gè)人所得稅的征收時(shí)間有按月征收的工薪，也有按次征收的勞務(wù)薪酬。把這些征收時(shí)間統一改成按年征收，這樣做最直接的好處，就是可以均衡收入穩定和收入波動(dòng)大的繳稅公平問(wèn)題。是很簡(jiǎn)單的提高稅收覆蓋面的辦法。”為驗證此辦法的可行性，朱為群還曾專(zhuān)門(mén)向稅務(wù)工作人員詢(xún)問(wèn)，“這樣操作會(huì )不會(huì )覺(jué)得麻煩？”稅務(wù)工作人員的回答是：不麻煩。

在賈康看來(lái)，個(gè)稅綜合數據庫的建立也并非完全無(wú)能為力。他說(shuō)，在以防范利用增值稅專(zhuān)用發(fā)票騙稅等為切入點(diǎn)的金稅工程帶動(dòng)下，稅收信息化有了長(cháng)足的發(fā)展，并與許多部門(mén)建立了信息共享關(guān)系。他曾從國家稅務(wù)總局信息中心了解到，目前全國22個(gè)地區的國家稅務(wù)局、17個(gè)地區的地方稅務(wù)局都已實(shí)現了稅款的網(wǎng)上繳納，即稅務(wù)部門(mén)可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò )訪(fǎng)問(wèn)納稅人金融機構的銀行賬戶(hù)，實(shí)時(shí)扣繳稅款。“這足以表明，區域內稅務(wù)部門(mén)和金融機構間的企業(yè)納稅人的信息共享，已基本不存在制度和技術(shù)上的障礙。外推至居民個(gè)人，困難也不會(huì )大到無(wú)法克服。”

專(zhuān)家們從種種跡象預見(jiàn)，2015年，沉寂多年的個(gè)稅改革將會(huì )有動(dòng)作。財政部部長(cháng)樓繼偉在2013年就表示，為體現公平，個(gè)稅將改成綜合和分類(lèi)相結合的稅制，納稅的覆蓋面會(huì )擴大，抵扣因素也擴大，如贍養因素、住房按揭貸款都要計算進(jìn)去。2015年的全國財政工作會(huì )議上，樓繼偉再次表示，2015年將抓緊推進(jìn)綜合與分類(lèi)相結合的個(gè)人所得稅改革有關(guān)工作，研究提出改革方案。

2015年1月，國家稅務(wù)總局局長(cháng)王軍在全國稅務(wù)工作會(huì )議上提出了2015年十項重點(diǎn)工作，其中就有“與有關(guān)部門(mén)一起推進(jìn)……個(gè)人所得稅法的修改”的內容，此外，還首次提出要“研究實(shí)行綜合與分類(lèi)相結合的個(gè)人所得稅新版軟件”。

2015年2月3日，《稅收征收管理法修訂草案(征求意見(jiàn)稿)》在國務(wù)院法制辦征求意見(jiàn)截止。這份內容豐富的意見(jiàn)稿一個(gè)突出特點(diǎn)就是明確了納稅人識別號制度的法律地位。意見(jiàn)稿中明確，“國家施行統一的納稅人識別號制度”。今后，稅務(wù)部門(mén)將按照國家標準為企業(yè)、公民等納稅人編制唯一且終身不變的確認其身份的數字代碼標識。如這一制度能夠付諸實(shí)施，將為個(gè)人納稅實(shí)行綜合稅制提供有效的操作基礎。在未來(lái)，也許我們最常聽(tīng)到的一句話(huà)將是：“請提供您的稅號。”

本文關(guān)鍵詞： 個(gè)人所得稅法, 35年, 未全面修訂

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