鄂政辦發(fā)〔2019〕25號《湖北省人民政府辦公廳關(guān)于全面推行行政規范性文件合法性審核機制的實(shí)施意見(jiàn)》

湖北省人民政府辦公廳關(guān)于全面推行行政規范性文件合法性審核機制的實(shí)施意見(jiàn)








鄂政辦發(fā)〔2019〕25號
 

各市、州、縣人民政府，省政府各部門(mén)：

為認真貫徹落實(shí)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推行行政規范性文件合法性審核機制的指導意見(jiàn)》（國辦發(fā)〔2018〕115號，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導意見(jiàn)》）精神，全面推行我省行政規范性文件（以下簡(jiǎn)稱(chēng)規范性文件）合法性審核機制，經(jīng)省人民政府同意，現提出以下實(shí)施意見(jiàn)。

一、充分認識建立健全規范性文件合法性審核機制的重要意義

制定規范性文件是行政機關(guān)或者法律、法規授權的具有管理公共事務(wù)職能的組織（以下統稱(chēng)行政機關(guān)）依法履行職能的重要方式。建立健全規范性文件合法性審核機制，是黨的十八屆三中全會(huì )提出的全面深化改革的重要內容，是中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設實(shí)施綱要（2015—2020年）》作出的重要制度安排，是確保行政機關(guān)出臺的規范性文件合法有效的重要措施，是推進(jìn)依法行政、建設法治政府的必然要求，有利于維護國家法制統一、政令統一，有利于從源頭上防止違法文件出臺、促進(jìn)行政機關(guān)嚴格規范公正文明執法，有利于保障公民、法人和其他組織的合法權益，對推進(jìn)依法治國戰略具有重大的現實(shí)意義和深遠的歷史意義。

二、科學(xué)準確界定規范性文件

依據《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強行政規范性文件制定和監督管理工作的通知》（國辦發(fā)〔2018〕37號）對規范性文件的定義，行政機關(guān)制定發(fā)布的決定、公告、通告、意見(jiàn)、通知，以及標題采用“規定”“辦法”“細則”“規范”“規程”“規則”等字樣的公文，一般情況下屬于規范性文件。

（一）以下有關(guān)事項的文件不屬于規范性文件。

1.部門(mén)（單位）職能配置、內設機構和人員編制等規定；

2.內部管理制度類(lèi)文件，如工作規則、勞動(dòng)紀律、人事任免、表彰獎勵、財務(wù)物資管理、廉潔建設等文件；

3.對機關(guān)、事業(yè)單位及其工作人員，國有企業(yè)及其領(lǐng)導人的人事、工資、績(jì)效、福利等方面監督管理的文件；

4.不涉及公民、法人或者其他組織權利、義務(wù)的工作規劃、計劃、安排、要點(diǎn)、考核、監督檢查、總結、綜述等文件；

5.會(huì )議類(lèi)文件，包括會(huì )議通知、會(huì )議紀要及講話(huà)材料等；

6.對上級機關(guān)的請示或報告；

7.商洽類(lèi)工作函，包括制定機關(guān)之間協(xié)調工作、詢(xún)問(wèn)和答復問(wèn)題等；

8.成立工作領(lǐng)導小組、議事協(xié)調機構的通知；

9.就特定人和特定事項的通報、通知、批復，或者作出的行政許可、行政處罰、行政強制和其他具體行政執法決定及行政復議決定等；

10.征地補償、安置方案；

11.公示辦事時(shí)間、地點(diǎn)等事項的便民類(lèi)文書(shū)；

12.財政部門(mén)僅對格式文本、報表、會(huì )計準則、會(huì )計核算制度等技術(shù)事項進(jìn)行規定的文件以及下達預算、分配資金、批復項目的文件；

13.國有資產(chǎn)監督管理機構制定的履行出資人職責的文件；

14.涉密或依法不予公開(kāi)的文件；

15.其他不符合國辦發(fā)〔2018〕37號文件對規范性文件定義的文件。

（二）其他情況。

1.黨委與政府聯(lián)合制定以及黨的紀律檢查委員會(huì )、黨委部門(mén)與政府部門(mén)聯(lián)合制定的規范性文件，歸于黨委系列規范性文件；

2.原文轉發(fā)上級機關(guān)規范性文件，不屬于轉發(fā)機關(guān)的規范性文件，如果轉發(fā)的同時(shí)提出具體實(shí)施措施或者補充意見(jiàn)，并涉及不特定公民、法人或者其他組織權利、義務(wù)的，則屬于轉發(fā)機關(guān)的規范性文件；

3.上級行政機關(guān)批轉下級機關(guān)的規范性文件，表示同意規范性文件的內容，屬于批轉機關(guān)的規范性文件；

4.為落實(shí)上級要求、開(kāi)展專(zhuān)項行動(dòng)、完成特定任務(wù)等而制定的工作方案或實(shí)施方案，原則上不是規范性文件，如果此類(lèi)方案的內容涉及不特定的公民、法人和其他組織權利、義務(wù)的，則屬于規范性文件；

5.行政機關(guān)為明確有關(guān)部門(mén)、下屬機構工作流轉程序、辦理時(shí)限、呈批手續等事項制定的公文，原則上不是規范性文件，但其內容涉及公民、法人和其他組織必須具備的條件、應提交的材料、遵守的工作時(shí)限等事項的，則屬于規范性文件。

各市（州）政府和省政府各部門(mén)要在以上對規范性文件界定的基礎上，結合本地本部門(mén)工作實(shí)際，開(kāi)展對規范性文件界定方法的探索和研究，并及時(shí)制定科學(xué)、簡(jiǎn)便、有效的規范性文件界定操作指引，為規范性文件管理和合法性審核工作創(chuàng )造有利條件，力爭做到凡涉及公民、法人和其他組織權利義務(wù)的規范性文件，均納入合法性審核范圍，確保全覆蓋，應審必審。（責任分工：各級政府司法行政部門(mén)牽頭，各級政府部門(mén)參與；完成時(shí)限：2019年底前）

三、全面落實(shí)《指導意見(jiàn)》明確的各項審核措施

（一）審核機構及職責。

縣級以上人民政府司法行政部門(mén)及縣級以上人民政府部門(mén)法制機構，是本級政府和政府部門(mén)的法定的規范性文件合法性審核機構。以縣級以上人民政府或者其辦公機構名義印發(fā)的規范性文件，由同級人民政府司法行政部門(mén)進(jìn)行合法性審核；以縣級以上人民政府部門(mén)名義印發(fā)的規范性文件，由本部門(mén)法制機構進(jìn)行合法性審核；縣級以上人民政府部門(mén)起草、冠經(jīng)本級人民政府同意以部門(mén)名義印發(fā)的規范性文件，由本部門(mén)法制機構先進(jìn)行合法性審核，同級人民政府司法行政部門(mén)再進(jìn)行合法性復核；鄉鎮人民政府及街道辦事處已明確專(zhuān)門(mén)審核機構或者具有法律專(zhuān)業(yè)素質(zhì)的專(zhuān)門(mén)審核人員的，由本單位進(jìn)行規范性文件合法性審核；未明確專(zhuān)門(mén)審核機構和專(zhuān)門(mén)審核人員的，統一由縣（市、區）人民政府確定的審核機構進(jìn)行審核。（責任分工：各級編制部門(mén)牽頭，各級政府司法行政部門(mén)配合，各級政府其他部門(mén)參與；完成時(shí)限：2019年底前）

各級審核機構要依法嚴格審核以下內容：制定主體是否合法；是否超越制定機關(guān)法定職權；內容是否符合憲法、法律、法規、規章和國家政策規定；是否違法設立行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政收費等事項；是否違法增加辦理行政許可事項的條件，規定出具循環(huán)證明、重復證明、無(wú)謂證明的內容；是否存在沒(méi)有法律、法規依據作出減損公民、法人和其他組織合法權益或者增加其義務(wù)的情形；是否存在沒(méi)有法律、法規依據作出增加本單位權力或者減少本單位法定職責的情形；是否存在違法制定含有排除或者限制公平競爭內容的措施，違法干預或者影響市場(chǎng)主體正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，違法設置市場(chǎng)準入和退出條件；是否違反規范性文件制定程序。審核機構要根據不同情形提出合法、不合法、應當予以修改的書(shū)面審核意見(jiàn)。（責任分工：各級政府司法行政部門(mén)牽頭，各部門(mén)法制機構參與；完成時(shí)限：長(cháng)期）

（二）審核材料及程序。

擬送合法性審核的規范性文件，其送達的材料應當包括起草機關(guān)負責人簽批的送審意見(jiàn)、制定機關(guān)辦公機構對規范性文件進(jìn)行合法性審核的意見(jiàn)、文件送審稿及說(shuō)明、制定文件所依據的法律法規規章和政策規定、有關(guān)行政措施的預期效果和可能產(chǎn)生的風(fēng)險、征求意見(jiàn)及意見(jiàn)采納情況、起草部門(mén)的合法性審核意見(jiàn)、其他有關(guān)材料等。（責任分工：承擔規范性文件起草任務(wù)的行政機關(guān)；完成時(shí)限：長(cháng)期）

以上材料由起草機關(guān)報送至制定機關(guān)辦公機構。制定機關(guān)辦公機構在對制定該文件的必要性、可行性、合理性和材料的完整齊備性、規范性進(jìn)行審查的基礎上，符合要求的，轉送審核機構進(jìn)行合法性審核，不符合要求的，退回起草機關(guān)補充完善。規范性文件合法性審核機構無(wú)特殊事由，應及時(shí)受理并審核。審核機構要求起草機關(guān)當面溝通、詢(xún)問(wèn)或重新修改文件、補正程序、補充材料的，起草機關(guān)應予積極配合。合法性審核時(shí)間一般不少于5個(gè)工作日，最長(cháng)不超過(guò)15個(gè)工作日（補充征求意見(jiàn)、組織論證、聽(tīng)證、返回起草單位修改補充的時(shí)間不計算在合法性審核時(shí)限內），特殊情形下，按《湖北省行政規范性文件管理辦法》（省政府令第379號）第十八條規定辦理。審核機構完成規范性文件送審稿的合法性審核后，轉制定機關(guān)辦公機構。起草機關(guān)應當根據合法性審核意見(jiàn)對規范性文件作必要的修改或者補充，未采納或者未完全采納合法性審核意見(jiàn)的，在提請制定機關(guān)審議時(shí)應當詳細說(shuō)明理由和依據。（責任分工：制定規范性文件的行政機關(guān)、各級政府司法行政機關(guān)或部門(mén)法制機構、規范性文件起草機關(guān)；完成時(shí)限：長(cháng)期）

（三）審核方式及平臺。

審核機構應根據工作需要，靈活運用多種方式進(jìn)行合法性審核，以提高質(zhì)量和效率。對影響面廣、情況復雜、社會(huì )關(guān)注度高、法律疑難度大的規范性文件，要在書(shū)面征求意見(jiàn)的基礎上，采取召開(kāi)座談會(huì )、論證會(huì )等方式聽(tīng)取有關(guān)方面意見(jiàn)。要建立健全專(zhuān)家協(xié)助審核機制，組建規范性文件合法性審核專(zhuān)家庫，充分發(fā)揮政府法律顧問(wèn)、公職律師和有關(guān)專(zhuān)家作用。必要時(shí)也可采取政府購買(mǎi)服務(wù)的方式，聘請有資質(zhì)的第三方進(jìn)行規范性文件合法性審核。（責任分工：各級政府司法行政機關(guān)或部門(mén)法制機構；完成時(shí)限：長(cháng)期）

要依托政府或者部門(mén)政務(wù)內網(wǎng)，搭建合法性審核管理信息平臺，使之與公文管理系統相銜接，實(shí)現電子審核一體化和平臺互聯(lián)互通。要積極開(kāi)發(fā)智能型自動(dòng)合法性審核輔助系統，推動(dòng)合法性審核工作標準化作業(yè)，革新審核方式。建立合法性審核臺賬，對已審核的規范性文件實(shí)行動(dòng)態(tài)化、精細化管理。建立合法性審核信息共享機制，充分利用大數據技術(shù)和資源，加強對審核數據的統計分析，推動(dòng)信息共享和整合，切實(shí)提高審核實(shí)效。（責任分工：各級政府經(jīng)信部門(mén)、政務(wù)內網(wǎng)管理機構牽頭，各級政府司法行政部門(mén)配合，各級政府其他部門(mén)參與；完成時(shí)限：2020年年底前）

（四）審核責任及追究。

要實(shí)行規范性文件合法性審核工作責任制，厘清規范性文件制定機關(guān)、起草機關(guān)、制定機關(guān)辦公機構、合法性審核機構的工作職責，以充分發(fā)揮合法性審核機制對確保規范性文件合法有效的把關(guān)作用，不得以征求意見(jiàn)、會(huì )簽、參加審議等方式代替合法性審核。未經(jīng)合法性審核或者經(jīng)審核不合法的文件，不得提交集體審議。審核機構未嚴格履行審核職責導致規范性文件違法，造成嚴重后果的，依紀依法追究合法性審核有關(guān)責任人員的責任；未經(jīng)合法性審核或者不采納合法性審核意見(jiàn)導致規范性文件違法，造成嚴重后果的，依紀依法追究有關(guān)責任人員的責任。（責任分工：各級政府辦公廳（室）牽頭，各級政府部門(mén)參與；完成時(shí)限：2019年底規范性文件合法性審核工作責任制到崗到人，其他有關(guān)工作為長(cháng)期）

四、切實(shí)加強對規范性文件合法性審核工作的組織保障

（一）加強組織領(lǐng)導。全省各級政府及其部門(mén)作為規范性文件合法性審核主體，其主要負責同志為第一責任人，要自覺(jué)把規范性文件合法性審核工作置于依法行政工作全局中謀劃，納入重要工作日程，及時(shí)研究解決工作中的重要問(wèn)題。要組織開(kāi)展規范性文件制定主體清理，在對規范性文件制定主體備案登記的基礎上，統一編制規范性文件制定主體清單并公示，提請社會(huì )各界進(jìn)行監督。要督促建立完善有關(guān)制度，細化具體措施，明確責任分工和時(shí)間進(jìn)度，定期不定期檢查，確保落實(shí)到位。（責任分工：各級政府辦公廳（室）、司法行政部門(mén)牽頭，各級政府其他部門(mén)參與；完成時(shí)限：規范性文件制定主體清理工作2019年6月底前完成，有關(guān)制度建設2019年底前完成，其他工作為長(cháng)期）

（二）注重能力建設。要本著(zhù)規范性文件合法性審核能力與審核工作任務(wù)相適應的原則，設立專(zhuān)門(mén)工作機構或者明確相關(guān)機構負責規范性文件合法性審核工作（同時(shí)兼顧重大行政決策合法性審核、重大行政執法決定法制審核等工作），配齊配強審核工作力量，確保審核質(zhì)量和權威。要加強合法性審核人員正規化、專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化建設，建立健全定期培訓和工作交流制度，可以市、縣或全省各系統為單位，每年集中開(kāi)展1－2次業(yè)務(wù)學(xué)習和經(jīng)驗交流，全面提升合法性審核人員的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力。（責任分工：各級編制、人社、司法行政部門(mén)牽頭，各級政府其他部門(mén)參與；完成時(shí)限：機構編制2019年完成，其他工作為長(cháng)期）

（三）強化指導監督。各級人民政府對所屬部門(mén)、上級人民政府對下級人民政府要加強指導監督，要將規范性文件合法性審核機制建設情況、審核工作情況納入法治政府建設督察內容和考評指標體系，建立情況通報制度，對工作扎實(shí)、成效顯著(zhù)的予以表?yè)P激勵，對工作開(kāi)展不力的及時(shí)督促整改，對工作中出現問(wèn)題造成不良后果的依紀依法問(wèn)責。審核機構要建立健全統計分析、規范指導、溝通銜接、問(wèn)題通報等機制，加強共性問(wèn)題研究，定期向制定機關(guān)、起草機關(guān)通報合法性審核情況和存在的問(wèn)題，切實(shí)提高規范性文件質(zhì)量。（責任分工：各級政府司法行政部門(mén)牽頭，各級政府其他部門(mén)參與；完成時(shí)限：納入考核指標2019年完成，其他工作為長(cháng)期）

全省各級司法行政部門(mén)負責組織協(xié)調、統籌推進(jìn)、督促指導本《通知》貫徹落實(shí)工作。要及時(shí)跟蹤了解落實(shí)情況，督促檢查指導規范性文件合法性審核機制建設，總結交流推廣工作經(jīng)驗，研究協(xié)調解決共性問(wèn)題。貫徹落實(shí)情況和工作中遇到的重要事項請及時(shí)報省司法廳。（責任分工：各級政府司法行政部門(mén)牽頭，各地各部門(mén)參與配合；完成時(shí)限：2019年底）



 

湖北省人民政府辦公廳

2019年4月3日

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