魯政發(fā)〔2014〕23號《山東省人民政府關(guān)于貫徹國發(fā)〔2014〕43號文件加強政府性債務(wù)管理的實(shí)施意見(jiàn)》

山東省人民政府關(guān)于貫徹國發(fā)〔2014〕43號文件加強政府性債務(wù)管理的實(shí)施意見(jiàn)



魯政發(fā)〔2014〕23號

各市人民政府，各縣(市、區)人民政府，省政府各部門(mén)、各直屬機構，各大企業(yè)，各高等院校：

長(cháng)期以來(lái)，各級政府把舉債融資作為支持發(fā)展的重要手段，通過(guò)多方舉借債務(wù)，加強基礎設施建設，促進(jìn)公用事業(yè)發(fā)展，對擴大內需、穩定增長(cháng)、改善民生發(fā)揮了重要作用。但是，政府舉債融資也存在缺乏統一管理、舉借行為不規范、規模增長(cháng)較快、多數債務(wù)沒(méi)有納入預算等問(wèn)題，風(fēng)險隱患持續集聚。為貫徹落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》(國發(fā)〔2014〕43號)，進(jìn)一步做好政府性債務(wù)管理工作，現結合我省實(shí)際，提出以下實(shí)施意見(jiàn)：

一、建立規范的政府舉債融資機制

(一)規范政府舉債主體和方式。經(jīng)國務(wù)院批準，省政府可以適度舉借債務(wù)，市縣級政府確需舉借債務(wù)的由省政府代為舉借。政府債務(wù)只能通過(guò)政府及其部門(mén)舉借，不得通過(guò)企事業(yè)單位等舉借。政府舉債采取政府債券方式。

(二)對政府債務(wù)實(shí)行分類(lèi)管理。政府債務(wù)分為一般債務(wù)和專(zhuān)項債務(wù)。沒(méi)有收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需市縣級政府舉借一般債務(wù)的，由省政府統一發(fā)行地方政府一般債券融資舉借，市縣級政府主要以一般公共預算收入償還；有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需市縣級政府舉借專(zhuān)項債務(wù)的，由省政府統一發(fā)行地方政府專(zhuān)項債券融資舉借，市縣級政府以對應的政府性基金或專(zhuān)項收入償還。省政府代市縣級政府舉借的債務(wù)資金，各級、各部門(mén)必須按規定用途使用，并確保按時(shí)足額還本付息。

(三)拓寬公益性事業(yè)融資渠道。積極推行政府與社會(huì )資本合作模式，鼓勵社會(huì )資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式，參與城市基礎設施和公共服務(wù)等領(lǐng)域有一定收益的公益性事業(yè)投資和運營(yíng)。政府通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)權、合理定價(jià)、財政補貼等事先公開(kāi)的收益約定規則，使投資者有長(cháng)期穩定收益。投資者按照市場(chǎng)化原則出資，按約定規則獨自或與政府共同成立特別目的公司建設和運營(yíng)合作項目。投資者或特別目的公司可以通過(guò)銀行貸款、企業(yè)債、項目收益債券、資產(chǎn)證券化等市場(chǎng)化方式舉債并承擔償債責任。政府對投資者或特別目的公司按約定規則依法承擔特許經(jīng)營(yíng)權、合理定價(jià)、財政補貼等相關(guān)責任，不承擔投資者或特別目的公司的償債責任。鼓勵引導各類(lèi)經(jīng)濟組織以股權投資、租賃、重組、轉讓等多種方式參與有收益的公益性項目建設和運營(yíng)，拓寬融資渠道，不斷提升公共產(chǎn)品供給的規模、質(zhì)量和效率。

(四)加強政府或有債務(wù)監管。各級政府新發(fā)生或有債務(wù)，要嚴格限定在依法擔保的范圍內，并根據擔保合同依法承擔相關(guān)責任。除法律另有規定外，各級政府及其部門(mén)不得為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔保。各級政府要加強對或有債務(wù)的統計分析和風(fēng)險防控，做好相關(guān)監管工作。

二、加強債務(wù)規?？刂坪皖A算管理

(一)實(shí)行政府債務(wù)限額管理。政府債務(wù)規模實(shí)行限額管理，政府舉債不得突破批準的限額。政府一般債務(wù)和專(zhuān)項債務(wù)規模均納入限額管理。省政府在國務(wù)院批準的限額內確定省本級和市級以下政府債務(wù)規模，并報省人大或其常委會(huì )批準。分市債務(wù)限額由省級財政部門(mén)根據各市債務(wù)風(fēng)險、財力狀況以及投資需求等因素測算，并報省政府批準?？h(市、區)債務(wù)限額由各市在省政府批準的限額內確定，其中省財政直接管理縣(市)債務(wù)限額由省政府確定。

(二)規范舉債程序和資金用途。各級政府在上級政府批準的限額內舉借債務(wù)，必須報經(jīng)本級人大或其常委會(huì )批準，并逐級匯總上報省政府統一融資舉借。政府債務(wù)資金只能用于公益性資本支出或適度歸還存量債務(wù)，不得用于經(jīng)常性支出。

(三)加強政府債務(wù)預算管理。將政府債務(wù)收支全面納入預算管理，其中一般債務(wù)收支納入一般公共預算管理，專(zhuān)項債務(wù)收支納入政府性基金預算管理，政府與社會(huì )資本合作項目中的財政補貼等支出按性質(zhì)納入相應政府預算管理。各部門(mén)、各單位要將政府性債務(wù)收支納入本部門(mén)、本單位預算管理?；蛴袀鶆?wù)確需政府或其部門(mén)、單位依法承擔償債責任的，償債資金要納入相應預算管理。

三、控制和化解政府性債務(wù)風(fēng)險

(一)建立債務(wù)風(fēng)險預警機制。省級財政部門(mén)根據國家統一標準和各地區一般債務(wù)、專(zhuān)項債務(wù)、或有債務(wù)等具體情況，測算債務(wù)率、新增債務(wù)率、償債率、逾期債務(wù)率等指標和風(fēng)險預警值，考核評估各地區債務(wù)風(fēng)險狀況，對債務(wù)高風(fēng)險地區進(jìn)行風(fēng)險預警，建立約談制度。列入預警范圍的高風(fēng)險地區要認真排查債務(wù)風(fēng)險點(diǎn)，制定化解債務(wù)風(fēng)險工作方案，嚴格舉債投資項目審批，加大償債力度，逐步降低風(fēng)險。債務(wù)風(fēng)險相對較低的地區，要合理控制債務(wù)余額規模和增長(cháng)速度。

(二)健全債務(wù)風(fēng)險防控機制。按照分級負責、風(fēng)險自擔的原則，建立健全政府性債務(wù)風(fēng)險防控機制。各級政府及其部門(mén)對使用政府債務(wù)資金新建公益性項目的必要性和可行性要進(jìn)行充分科學(xué)論證，舉借債務(wù)應當有償還計劃和穩定的償還資金來(lái)源，對一般公共預算、政府性基金預算的償債能力和有收益項目的收益預期進(jìn)行客觀(guān)評估；對項目建設進(jìn)度、資金使用和償債收益要予以監管，在確保債務(wù)資金安全使用的同時(shí)，督促使用單位加強財務(wù)管理、統籌安排償債資金，確保償債資金和收益不被挪用；對存量或有債務(wù)建設項目和償債收入要進(jìn)行有效監督，將政府連帶償債責任降到最低限度。

(三)建立債務(wù)風(fēng)險應急處置機制。要硬化預算約束，防范道德風(fēng)險。省政府對市縣級政府債務(wù)實(shí)行不救助原則。市縣級政府要按照分級負責和“誰(shuí)舉借、誰(shuí)使用、誰(shuí)償還”原則，落實(shí)償債責任和風(fēng)險防控責任，制定應急處置預案，建立責任追究機制。各級政府出現償債困難時(shí)，要通過(guò)控制項目規模、壓縮公用經(jīng)費、處置存量資產(chǎn)等方式，多渠道籌集資金償還債務(wù)。市縣級政府確實(shí)難以自行償還債務(wù)時(shí)，要及時(shí)啟動(dòng)債務(wù)風(fēng)險應急處置預案和責任追究機制，積極化解債務(wù)風(fēng)險，并嚴肅追究相關(guān)人員責任。

四、剝離融資平臺公司政府融資職能

(一)確定政府融資平臺公司范圍。各級政府財政部門(mén)會(huì )同有關(guān)部門(mén)，以2013年政府性債務(wù)審計確定的本級融資平臺公司名單為基礎，核實(shí)確定本級融資平臺公司名單，逐級報省級財政部門(mén)備案。

(二)理清融資平臺公司債務(wù)關(guān)系。厘清政府和市場(chǎng)的邊界，合理劃分政府與企業(yè)償債責任。經(jīng)債權人與債務(wù)人共同協(xié)商確認，將融資平臺公司承擔的商業(yè)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等經(jīng)營(yíng)性項目推向市場(chǎng)，與政府脫鉤，相應的債務(wù)界定為一般企業(yè)債務(wù)，政府不得承擔償債責任；融資平臺公司因承擔公益性項目舉借債務(wù)，項目自身運營(yíng)收入能夠按時(shí)還本付息的，應通過(guò)項目收入償還；對有一定收益的公益性項目，支持通過(guò)政府與社會(huì )資本合作模式、股權轉讓、項目出租等途徑吸引社會(huì )資本建設和運營(yíng)，其債務(wù)由項目公司按市場(chǎng)化方式舉借和償還，政府不承擔償債責任。

(三)融資平臺公司不再履行政府融資職能。在明確償債責任、落實(shí)還款措施的基礎上，抓緊剝離融資平臺公司政府融資職能，除國家政策允許的在建項目后續融資外，融資平臺公司不得新增政府債務(wù)。按照國務(wù)院規定，對中央出臺的重大政策措施如棚戶(hù)區改造等形成的政府性債務(wù)，要單獨統計、單獨核算、單獨檢查、單獨考核。

五、妥善處理政府存量債務(wù)

(一)甄別確認各級政府存量債務(wù)余額。以2013年政府性債務(wù)審計結果為基礎，結合審計后債務(wù)增減變化情況，經(jīng)債權人與債務(wù)人共同協(xié)商確認，對各級政府存量債務(wù)進(jìn)行甄別。按照客觀(guān)真實(shí)、責任明確、依法合規的原則，根據項目性質(zhì)、項目收益、償債資金來(lái)源、舉債單位、債權類(lèi)型等情況，對存量債務(wù)逐項逐筆分析論證，重新核實(shí)確認。對各級政府及其部門(mén)舉借的債務(wù)，相應納入一般債務(wù)和專(zhuān)項債務(wù)。對企事業(yè)單位舉借的債務(wù)，凡屬于政府應當償還的，相應納入一般債務(wù)和專(zhuān)項債務(wù)。經(jīng)本級政府確認的政府存量債務(wù)核實(shí)結果，由財政部門(mén)逐級匯總，經(jīng)省政府審核報國務(wù)院批準后，分類(lèi)納入預算管理。納入預算管理的存量債務(wù)原有債權債務(wù)關(guān)系不變，償債資金按照預算管理要求規范管理。經(jīng)國務(wù)院批準的政府存量債務(wù)余額只減不增，除正常清償外，債務(wù)數據不得調整。

(二)積極降低存量債務(wù)利息負擔。對甄別后納入預算管理的政府存量債務(wù)，各地可申請發(fā)行地方政府債券置換，以降低利息負擔，優(yōu)化期限結構，騰出更多資金用于重點(diǎn)項目建設。債券發(fā)行收入由財政部門(mén)統一管理，按批準置換的存量債務(wù)償還進(jìn)度直接支付給債權人。債務(wù)舉借單位必須及時(shí)足額將還款資金繳納至本級財政部門(mén)，并逐級匯繳至省級財政部門(mén)。

(三)妥善化解存量債務(wù)。處置到期存量債務(wù)要遵循市場(chǎng)規則，減少行政干預。項目自身運營(yíng)收入能夠按時(shí)還本付息的債務(wù)，應繼續通過(guò)項目收入償還；項目自身運營(yíng)收入不足以還本付息的債務(wù)，可以通過(guò)依法注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、加強經(jīng)營(yíng)管理、加大改革力度等措施，提高項目盈利和償債能力。各級政府應指導和督促有關(guān)債務(wù)舉借單位加強財務(wù)管理，拓寬償債資金渠道，統籌安排償債資金。對確需政府直接償還的債務(wù)，要統籌各類(lèi)財政性資金，切實(shí)履行償債責任；對有收益的公益性項目，積極推廣運用市場(chǎng)化運作模式，利用融入的社會(huì )資本置換項目建設債務(wù)；新舉借的政府債券，可用于置換存量債務(wù)；必要時(shí)可以處置政府資產(chǎn)以?xún)斶€債務(wù)。對確需政府依法履行擔?；蚓戎熑蔚膫鶆?wù)，各級政府要切實(shí)依法履行協(xié)議約定，作出妥善安排。有關(guān)債務(wù)舉借單位和連帶責任人要按照協(xié)議認真落實(shí)償債責任，明確償債時(shí)限，按時(shí)還本付息，不得單方面改變原有債權債務(wù)關(guān)系，不得轉嫁償債責任和逃廢債務(wù)。對確已形成損失的存量債務(wù)，債權人應按照商業(yè)化原則承擔相應責任和損失。

六、確保在建項目后續融資建設

(一)核實(shí)確認政府舉債在建項目。各級政府要結合存量債務(wù)清理甄別工作，重新審核政府舉債在建項目，實(shí)行名錄管理。凡符合國家產(chǎn)業(yè)政策和宏觀(guān)調控政策以及依法依規履行項目審批、核準或備案手續等有關(guān)要求的在建項目，納入政府舉債在建項目名錄。對不符合上述要求的項目，要盡快清理、妥善處置。

(二)合理控制融資需求。各級政府要認真組織核實(shí)在建項目后續融資需求。債務(wù)高風(fēng)險地區要從嚴控制在建項目后續投資規模；確需繼續建設的，加強項目投資預算審核和項目管理，盡量合理控制投資規模，通過(guò)資產(chǎn)置換等市場(chǎng)化方式多渠道籌集建設資金，降低在建項目建設的債務(wù)負擔。

(三)加強在建項目續建資金保障。各級政府要統籌各類(lèi)資金，優(yōu)先保障在建項目續建和收尾，防止出現“半拉子”工程。對使用債務(wù)資金的在建項目，原貸款銀行等要重新進(jìn)行審核，凡符合國家有關(guān)規定的項目，要繼續按協(xié)議提供貸款，推進(jìn)項目建設；對在建項目確實(shí)沒(méi)有其他建設資金來(lái)源的，應主要通過(guò)市場(chǎng)化運作模式和地方政府債券解決后續融資。

七、加強對政府性債務(wù)管理的組織保障

(一)加強組織領(lǐng)導。政府性債務(wù)管理事關(guān)經(jīng)濟社會(huì )可持續發(fā)展。各級、各部門(mén)要高度重視，嚴格按照中央部署要求，迅速行動(dòng)、扎實(shí)工作，切實(shí)擔負起政府性債務(wù)管理的責任。政府主要負責人作為第一責任人，要加強組織領(lǐng)導，認真抓好政策落實(shí)。要建立政府統一領(lǐng)導、財政歸口管理、部門(mén)分工協(xié)作的工作機制，統籌加強政府性債務(wù)管理。財政部門(mén)要完善債務(wù)管理制度，明確債務(wù)管理機構，充實(shí)債務(wù)管理力量，做好債務(wù)規?？刂?、債券發(fā)行、預算管理、統計分析和風(fēng)險監控等工作；發(fā)展改革部門(mén)要加強政府投資計劃管理和項目審批，從嚴審批債務(wù)風(fēng)險較高地區的政府投資類(lèi)新開(kāi)工項目；金融監管部門(mén)要加強監管、正確引導，制止金融機構等違法違規提供融資；審計部門(mén)要依法加強審計監督，將政府性債務(wù)審計納入對市縣級政府和有關(guān)部門(mén)主要負責人經(jīng)濟責任審計范圍；監察機關(guān)要加大對違法違規行為的查處和責任追究力度。

各級、各部門(mén)要緊緊圍繞建立“借、用、還”相統一的政府性債務(wù)管理機制，本著(zhù)修明渠、堵暗道的原則，規范政府舉債融資行為，堅決制止各級政府違法違規舉債；清晰界定政府和市場(chǎng)的邊界，明確政府和企業(yè)的責任，做到誰(shuí)借誰(shuí)還、風(fēng)險自擔；注重規范管理，嚴格舉債程序和資金用途，將政府債務(wù)分類(lèi)納入預算管理，加強預算約束和監督；強化風(fēng)險預警和防控，牢牢守住不發(fā)生區域性和系統性風(fēng)險的底線(xiàn)；堅持穩步推進(jìn)，妥善處理存量債務(wù)，確保在建項目有序實(shí)施。通過(guò)健全政府性債務(wù)管理機制，充分發(fā)揮政府規范舉債的積極作用，為全省經(jīng)濟社會(huì )持續健康發(fā)展提供有力保障。

(二)強化保障措施。各級財政部門(mén)要完善政府性債務(wù)統計分析報告制度，加強對政府性債務(wù)的動(dòng)態(tài)監測，建立權責發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度，全面反映政府收支及資產(chǎn)、負債情況。加強政府信用體系建設，建立政府信用評級制度。建立政府性債務(wù)公開(kāi)制度，依據法律和有關(guān)規定，定期向社會(huì )公開(kāi)政府性債務(wù)相關(guān)情況，自覺(jué)接受社會(huì )監督。

要強化債權人約束。金融機構等不得違法違規向各級政府提供融資，不得要求政府違法違規提供擔保。金融機構等購買(mǎi)政府債券要符合監管規定；向屬于政府或有債務(wù)舉借主體的企業(yè)法人等提供融資要嚴格規范信貸管理，切實(shí)加強風(fēng)險識別和風(fēng)險管理；違法違規提供政府性融資的，應自行承擔相應損失和法律責任。

(三)嚴格考核監督。嚴肅財經(jīng)紀律，建立對違法違規融資和違規使用政府性債務(wù)資金的懲罰機制。各級政府及其部門(mén)不得在預算之外違法違規舉借債務(wù)，不得以支持公益性事業(yè)發(fā)展名義舉借債務(wù)用于經(jīng)常性支出或樓堂館所建設，不得挪用債務(wù)資金或改變既定資金用途；對企業(yè)的注資、財政補貼等行為必須依法合規，不得違法以任何方式為任何單位和個(gè)人的債務(wù)提供擔保；不得違規干預金融機構等正常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，不得強制金融機構等提供政府性融資。要進(jìn)一步規范土地出讓管理，堅決制止違法違規出讓土地及融資行為。

建立考核問(wèn)責機制，把政府性債務(wù)作為一個(gè)硬指標納入科學(xué)發(fā)展綜合考核范圍，落實(shí)責任，堅決糾正不正確的政績(jì)導向。對脫離實(shí)際過(guò)度舉債、違法違規舉債或擔保、違規使用債務(wù)資金、惡意逃廢債務(wù)等行為，要嚴肅追究相關(guān)責任人責任。


 

山東省人民政府

2014年12月10日

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