魯政辦字〔2017〕154號《山東省人民政府辦公廳關(guān)于規范政府舉債融資行為防控政府性債務(wù)風(fēng)險的意見(jiàn)》

山東省人民政府辦公廳關(guān)于規范政府舉債融資行為防控政府性債務(wù)風(fēng)險的意見(jiàn)




魯政辦字〔2017〕154號

各市人民政府，各縣（市、區）人民政府，省政府各部門(mén)、各直屬機構：

近年來(lái)，全省各級、各有關(guān)部門(mén)認真貫徹落實(shí)《預算法》和國家關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理各項規定，健全制度，強化預警，加強管理，較好地發(fā)揮了政府債務(wù)資金對穩增長(cháng)、惠民生、防風(fēng)險的積極作用。但也有一些地方存在政府債務(wù)規模較大、隱性債務(wù)增長(cháng)較快、違法違規舉債擔保屢禁不止等問(wèn)題，潛在的風(fēng)險不容忽視。為進(jìn)一步規范我省各級政府舉債融資行為，嚴格防范和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險，經(jīng)省政府同意，現提出以下意見(jiàn)：

一、切實(shí)防范化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險

防范政府性債務(wù)風(fēng)險關(guān)系經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展全局，各級、各有關(guān)部門(mén)要從事關(guān)經(jīng)濟社會(huì )長(cháng)遠發(fā)展的高度，充分認識加強政府性債務(wù)管理、有效防控債務(wù)風(fēng)險的重要性和緊迫性，正確處理好舉債與發(fā)展、穩增長(cháng)與防風(fēng)險的關(guān)系，切實(shí)強化“紅線(xiàn)”“底線(xiàn)”意識，不斷規范政府舉債行為，堅決守住不發(fā)生區域性系統性風(fēng)險的底線(xiàn)。各市、縣（市、區）政府要對本地區政府性債務(wù)風(fēng)險防控負總責，進(jìn)一步強化債務(wù)管理主體責任，在摸清本地區政府性債務(wù)底數的基礎上，及時(shí)制定實(shí)施化解本地區政府性債務(wù)風(fēng)險方案，明確債務(wù)風(fēng)險處置目標，力爭用2－3年時(shí)間將限額內地方政府債務(wù)率全部控制在100%的警戒線(xiàn)以?xún)?，?－5年時(shí)間，使隱性債務(wù)風(fēng)險明顯降低，全口徑政府債務(wù)風(fēng)險整體可控。

加大債務(wù)高風(fēng)險地區風(fēng)險處置力度，被財政部列入政府債務(wù)風(fēng)險預警名單的地區以及政府融資平臺公司債務(wù)規模和中長(cháng)期財政支出責任規模較大的市縣，應于2017年年底前制定并出臺實(shí)施切實(shí)可行的債務(wù)風(fēng)險化解計劃，明確風(fēng)險化解目標、進(jìn)度和工作措施，必要時(shí)可啟動(dòng)財政重整計劃，通過(guò)調減政府投資計劃、停止新上政府投資項目、壓縮公用經(jīng)費等一般性支出、統籌各類(lèi)結轉結余資金、處置政府資產(chǎn)等方式，多渠道籌集資金，及時(shí)將債務(wù)率控制在警戒線(xiàn)以?xún)取?br />
建立政府性債務(wù)風(fēng)險管控財政獎懲機制，省財政廳要對各市政府性債務(wù)風(fēng)險防控工作進(jìn)行跟蹤監控和績(jì)效考核，并將績(jì)效考核結果與省對下轉移支付安排、新增債務(wù)限額分配等掛鉤，對超額完成債務(wù)規?？刂坪惋L(fēng)險化解目標的市縣給予獎勵，對未完成目標或加劇風(fēng)險的給予懲罰。對債務(wù)風(fēng)險化解不力的市，省政府將視情對市政府主要負責同志進(jìn)行約談，嚴格責任追究，督促其制定實(shí)施有效的風(fēng)險化解措施，完成債務(wù)風(fēng)險管控目標。

加快建立健全省市縣三級政府性債務(wù)風(fēng)險防控體系，各市、縣（市、區）政府要根據《山東省政府性債務(wù)風(fēng)險應急處置預案》要求，全面評估本地區債務(wù)風(fēng)險狀況，盡快制定本地區債務(wù)風(fēng)險應急處置預案，建立完善本地區政府性債務(wù)管理機制和應急處置工作機制，強化風(fēng)險動(dòng)態(tài)監測和預警，及時(shí)排查風(fēng)險隱患，切實(shí)做到風(fēng)險早發(fā)現、早報告、早處置。

二、嚴格控制新增政府性債務(wù)規模

各級、各有關(guān)部門(mén)要嚴格執行國家有關(guān)法律法規和政策規定，加快建立規范的地方政府舉債融資機制。省政府在國務(wù)院批準的限額內，通過(guò)發(fā)行地方政府債券方式舉借政府債務(wù)。各市、縣（市、區）政府確需舉借債務(wù)的，由省政府代為舉借，除此以外各級政府及其所屬部門(mén)不得以任何方式舉借債務(wù)；不得以文件、會(huì )議紀要、領(lǐng)導批示等方式，要求或決定企業(yè)為政府舉債或變相為政府舉債；除外國政府和國際經(jīng)濟組織貸款轉貸外，地方政府及其所屬部門(mén)不得為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔保，不得承諾為其他任何單位和個(gè)人的融資承擔償債責任。

進(jìn)一步完善政府債務(wù)限額管理和預算管理制度，地方政府債務(wù)實(shí)行限額控制，并分類(lèi)納入預算管理。下級政府在上級政府批準的限額內舉借債務(wù)，必須報經(jīng)本級人民代表大會(huì )或其常委會(huì )批準。省、市兩級財政部門(mén)要進(jìn)一步完善新增政府債務(wù)限額分配辦法，建立健全舉債評估論證機制，核定各市、縣（市、區）新增政府債務(wù)限額時(shí)，要客觀(guān)評估、充分論證其債務(wù)風(fēng)險狀況和財政承受能力，對財政保障能力弱、債務(wù)風(fēng)險高的地區，從嚴從緊核定新增債務(wù)規模。根據高風(fēng)險地區存量債務(wù)風(fēng)險化解進(jìn)度，省政府將同步調減其政府債務(wù)限額。對調減高風(fēng)險地區債務(wù)限額騰出的限額空間，重點(diǎn)用于支持中低風(fēng)險地區融資發(fā)展，使政府債務(wù)限額得到合理配置。

積極推進(jìn)專(zhuān)項債券發(fā)行改革，完善地方政府專(zhuān)項債券管理制度。根據財政部統一部署，按照地方政府性基金收入項目分類(lèi)發(fā)行專(zhuān)項債券改革要求，在法定專(zhuān)項債務(wù)限額內，大力發(fā)展項目收益與融資自求平衡的地方政府專(zhuān)項債券品種，加快建立專(zhuān)項債券與項目資產(chǎn)、收益相對應的制度，打造適應我省實(shí)際的地方政府“市政項目收益債”，有效防范債務(wù)風(fēng)險，保障重點(diǎn)領(lǐng)域融資需求，充分發(fā)揮政府規范舉債對促進(jìn)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的積極作用。

三、積極化解存量政府性債務(wù)風(fēng)險

各級、各有關(guān)部門(mén)要將有效化解存量政府性債務(wù)風(fēng)險，特別是融資平臺公司債務(wù)風(fēng)險，作為風(fēng)險防控的重點(diǎn)，主動(dòng)采取切實(shí)有效措施，加快推進(jìn)政府融資平臺公司市場(chǎng)化轉型，嚴格依法剝離其政府融資職能和違規注入的公益性資產(chǎn)，徹底厘清企業(yè)債務(wù)與政府債務(wù)的邊界，阻斷企業(yè)債務(wù)償還責任向政府轉移的通道。對主要承擔公益性項目融資功能、主要依靠財政性資金償還債務(wù)的融資平臺公司，應在妥善處置存量債務(wù)、資產(chǎn)和人員等基礎上依法清理注銷(xiāo)；對兼有政府融資和公益性項目建設運營(yíng)職能的融資平臺公司，剝離其政府融資功能，通過(guò)兼并重組等方式整合同類(lèi)業(yè)務(wù)，推動(dòng)融資平臺公司轉型為公益性事業(yè)領(lǐng)域市場(chǎng)化運作的國有企業(yè)；對于具有相關(guān)專(zhuān)業(yè)資質(zhì)、市場(chǎng)競爭力較強、規模較大、管理規范的融資平臺公司，剝離其政府融資功能，在妥善處置存量債務(wù)的基礎上，轉型為一般企業(yè)。轉型后的融資平臺公司在境內外舉債融資時(shí)，應主動(dòng)向債權人書(shū)面聲明不承擔政府融資職能，并明確自2015年1月1日起其新增債務(wù)依法不屬于地方政府債務(wù)。金融機構應依法合規支持融資平臺公司市場(chǎng)化融資，嚴格規范融資管理。

進(jìn)一步加快政府存量債務(wù)置換進(jìn)度，有效降低政府融資成本。對債權人眾多且不固定、存在法律糾紛等置換難度較大的存量債務(wù)，各級要提前與債權人溝通置換事宜，盡快與債權人簽訂債務(wù)置換書(shū)面協(xié)議，確保按規定在2018年8月底前全面完成存量債務(wù)置換任務(wù)。鼓勵各級、各有關(guān)部門(mén)在現有法律法規和制度框架下，探索通過(guò)依法規范開(kāi)展政府和社會(huì )資本合作（PPP），引入社會(huì )民間資本投資和運營(yíng)，在征得債權人同意的前提下，將政府債務(wù)依法依規轉化為非政府債務(wù)，騰出資金用于重點(diǎn)民生項目建設。

四、規范政府和社會(huì )資本合作及政府購買(mǎi)服務(wù)行為

各級、各有關(guān)部門(mén)要進(jìn)一步規范政府與社會(huì )資本方的合作行為。市縣政府可通過(guò)單獨出資或與社會(huì )資本共同出資方式設立各類(lèi)投資基金，依法實(shí)行規范的市場(chǎng)化運作，按照利益共享、風(fēng)險共擔的原則，引導社會(huì )資本投資經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節，政府可適當讓利。各級政府不得以借貸資金出資設立各類(lèi)投資基金，嚴禁地方政府利用PPP、政府出資的各類(lèi)投資基金等方式違法違規變相舉債。除國務(wù)院另有規定外，各級政府及其所屬部門(mén)參與政府和社會(huì )資本合作（PPP）項目、設立政府出資的各類(lèi)投資基金時(shí)，不得以任何方式承諾回購社會(huì )資本方的本金，不得以任何方式承擔社會(huì )資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會(huì )資本方承諾最低收益，不得對有限合伙制基金等任何股權投資方式額外附加條款變相舉債。

堅持政府購買(mǎi)服務(wù)改革的正確方向，嚴格按照國家和省有關(guān)政策規定實(shí)施政府購買(mǎi)服務(wù)。政府購買(mǎi)服務(wù)內容應嚴格限制在屬于政府職責范圍、適合采取市場(chǎng)化方式提供、社會(huì )力量能夠承擔的服務(wù)事項，重點(diǎn)是有預算安排的基本公共服務(wù)項目。嚴禁將鐵路、公路、機場(chǎng)、通訊、水電煤氣，以及教育、科技、醫療衛生、文化、體育等領(lǐng)域的基礎設施，儲備土地前期開(kāi)發(fā)，農田水利等建設工程作為政府購買(mǎi)服務(wù)項目。嚴禁將建設工程與服務(wù)打包作為政府購買(mǎi)服務(wù)項目。嚴禁將金融機構及融資租賃公司等非金融機構提供的融資行為納入政府購買(mǎi)服務(wù)范圍。嚴格規范政府購買(mǎi)服務(wù)預算管理，堅持先有預算、后購買(mǎi)服務(wù)，所需資金應在年度預算和中期財政規劃中據實(shí)足額安排。政府購買(mǎi)服務(wù)期限應嚴格限定在年度預算和中期財政規劃期限內。國家統一部署的棚戶(hù)區改造、易地扶貧搬遷工作中涉及的政府購買(mǎi)服務(wù)項目，按照相關(guān)規定執行。嚴禁利用或虛構政府購買(mǎi)服務(wù)合同違法違規融資。

五、全面糾正違法違規舉債融資擔保行為

各級、各有關(guān)部門(mén)要對照國家和省債務(wù)管理有關(guān)政策規定，對本地區、本部門(mén)融資擔保行為、與社會(huì )資本方合作行為等進(jìn)行逐項梳理，全面開(kāi)展自查自糾和整改工作。對涉及違法違規舉債擔保的，要按規定及時(shí)督促相關(guān)部門(mén)、單位加強與金融機構及社會(huì )資本方的平等協(xié)商，依法完善合同條款，分類(lèi)妥善處置，全面予以糾正，切實(shí)防止保底承諾、明股實(shí)債、政府回購安排、固定回報承諾等不規范行為發(fā)生。

對涉及以政府購買(mǎi)服務(wù)名義違法違規融資的，要按規定逐項制定自查整改方案，明確整改目標、措施和期限，落實(shí)責任部門(mén)和責任人員。對已經(jīng)實(shí)施的工程建設類(lèi)購買(mǎi)服務(wù)項目，督促有關(guān)部門(mén)積極與項目承接主體、金融機構進(jìn)行協(xié)商，通過(guò)轉型為規范的PPP項目、改為利用預算資金分年招標采購工程、縮短政府購買(mǎi)服務(wù)期限等合規方式，確保在規定的期限內完成整改任務(wù)。

各級、各有關(guān)部門(mén)要結合違法違規融資擔保行為整改工作，進(jìn)一步調整預算支出、政府債券資金投向，優(yōu)先保證在建項目后續融資需要，切實(shí)避免形成“半拉子”工程。對整改工作不力及頂風(fēng)而上繼續違法違規舉債擔保的部門(mén)、單位，要依法依規嚴肅追責。

六、切實(shí)加強政府性債務(wù)相關(guān)信息公開(kāi)

各級、各有關(guān)部門(mén)要認真貫徹《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)工作的意見(jiàn)》及《國務(wù)院辦公廳印發(fā)〈關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)工作的意見(jiàn)〉實(shí)施細則的通知》（國辦發(fā)〔2016〕80號）精神，全面推進(jìn)政府及其所屬部門(mén)舉債融資行為的決策、執行、管理、結果等公開(kāi)，嚴格公開(kāi)責任追究，回應社會(huì )關(guān)切，主動(dòng)接受社會(huì )監督。要進(jìn)一步完善地方政府債務(wù)信息公開(kāi)制度，明確信息公開(kāi)的主體、時(shí)限、載體等內容，重點(diǎn)公開(kāi)省、市、縣（市、區）政府債務(wù)限額、余額、種類(lèi)、利率、期限、還本付息和用途等內容。積極推進(jìn)政府購買(mǎi)服務(wù)信息公開(kāi)，重點(diǎn)公開(kāi)政府購買(mǎi)服務(wù)項目、購買(mǎi)主體、承接主體、服務(wù)內容、合同資金規模、分年度財政資金安排、合同期限、績(jì)效評價(jià)等內容。大力推進(jìn)PPP項目信息公開(kāi)，重點(diǎn)公開(kāi)項目決策主體、政府方和社會(huì )資本方信息、合作項目?jì)热莺拓斦惺苣芰φ撟C、社會(huì )資本方采購信息、項目回報機制、合同期限、績(jì)效評價(jià)等內容。推進(jìn)融資平臺公司名錄公開(kāi)。

七、健全跨部門(mén)聯(lián)合監管問(wèn)責機制

各級政府要加快構建由財政、發(fā)展改革、地方金融監管、人民銀行分支機構、銀監、證監、保監等部門(mén)組成的跨部門(mén)聯(lián)合監管機制，形成對政府債務(wù)、平臺公司銀行貸款、企業(yè)債券、公司債券、私募股權基金、融資租賃、資產(chǎn)管理計劃、保險融資、互聯(lián)網(wǎng)金融以及政府和社會(huì )資本合作（PPP）、政府購買(mǎi)服務(wù)、政府投資基金等全方位監管體系，嚴防監管死角，強化監管合力。要建立健全政府性債務(wù)動(dòng)態(tài)監控機制，提高日常監管工作質(zhì)量。加大監督檢查力度，對違法違規舉債或擔保、違規使用債務(wù)資金等行為，發(fā)現一起、查處一起、問(wèn)責一起。



 

山東省人民政府辦公廳

2017年9月29日

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