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滬府發(fā)〔2018〕41號
上海市人民政府印發(fā)《關(guān)于本市促進(jìn)資源高效率配置推動(dòng)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的若干意見(jiàn)》的通知
各區人民政府，市政府各有關(guān)委、辦、局，各有關(guān)單位：
現將《關(guān)于本市促進(jìn)資源高效率配置推動(dòng)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的若干意見(jiàn)》印發(fā)給你們，請認真按照執行。
上海市人民政府
2018年11月12日
關(guān)于本市促進(jìn)資源高效率配置推動(dòng)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的若干意見(jiàn)
提高資源配置效率效能是產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的應有之義。當前，上海城市發(fā)展處于經(jīng)濟動(dòng)能轉換的關(guān)鍵階段，資源環(huán)境約束趨緊，需要建立以創(chuàng )新發(fā)展提質(zhì)增效為核心的資源高效率配置制度，盤(pán)活存量資源，加快騰籠換鳥(niǎo)，著(zhù)力提高經(jīng)濟密度和投入產(chǎn)出效率。為此，現就本市促進(jìn)資源高效率配置，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提出如下若干意見(jiàn)：
一、明確總體要求
（一）指導思想
按照習近平總書(shū)記關(guān)于“提高資源配置效率效能、推動(dòng)資源向優(yōu)質(zhì)企業(yè)和產(chǎn)品集中”和“積極穩妥騰退化解舊產(chǎn)能，為新動(dòng)能發(fā)展創(chuàng )造條件、留出空間，實(shí)現騰籠換鳥(niǎo)、鳳凰涅槃”的指示，以高質(zhì)量發(fā)展為引領(lǐng)，加快推動(dòng)質(zhì)量變革、效率變革和動(dòng)力變革，著(zhù)力提升城市能級和核心競爭力。主動(dòng)服務(wù)國家戰略，圍繞上海建設國際經(jīng)濟、金融、貿易、航運、科技創(chuàng )新中心和打響“四大品牌”的要求，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展規劃為引領(lǐng)，以資源利用效率為標準，以“騰籠換鳥(niǎo)”政策創(chuàng )新為支撐，推動(dòng)存量產(chǎn)業(yè)用地有效盤(pán)活和高效利用，努力把上海建設成為世界一流水平、引領(lǐng)未來(lái)發(fā)展、具有國際競爭力和影響力的全球卓越制造基地，努力走出符合超大城市規律的產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展新路。
（二）基本原則
1.堅持規劃統籌。加強產(chǎn)業(yè)規劃與空間規劃的有機銜接，圍繞功能定位優(yōu)化空間布局，協(xié)同推進(jìn)產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效與城市空間優(yōu)化，打造一批集中度和顯示度高的特色產(chǎn)業(yè)聚集區。
2.堅持績(jì)效導向。實(shí)施資源利用效率評價(jià)，以評促轉，以評促優(yōu)。堅持用市場(chǎng)化法治化手段，促進(jìn)生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)和優(yōu)化組合，加大淘汰落后產(chǎn)能的力度，引進(jìn)優(yōu)質(zhì)企業(yè)，加快“騰籠換鳥(niǎo)”，實(shí)現“鳳凰涅槃”，推動(dòng)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。
3.堅持標準引領(lǐng)。建立產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展評價(jià)體系，提升產(chǎn)業(yè)質(zhì)量?jì)?yōu)勢。明確項目?jì)?yōu)選標準，對新引入項目，實(shí)施分區分類(lèi)引導，嚴把土地供應和產(chǎn)業(yè)準入關(guān)。建立園區開(kāi)發(fā)運營(yíng)主體考評激勵制度，優(yōu)化開(kāi)發(fā)運營(yíng)機制，提高園區品質(zhì)。
4.堅持有序推進(jìn)。堅持點(diǎn)面結合，滾動(dòng)調整。聚焦一批重點(diǎn)園區整體轉型升級，為高精尖產(chǎn)業(yè)落地提供高質(zhì)量資源供給。鼓勵局部和零星轉型升級，因地制宜，提升產(chǎn)業(yè)能級。
二、加強產(chǎn)業(yè)規劃布局統籌
（一）加強產(chǎn)業(yè)戰略引領(lǐng)。承接國家戰略要求，聚焦科技創(chuàng )新中心建設，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展。超前布局未來(lái)前沿產(chǎn)業(yè)，在生命健康、人工智能、量子通信、空天海洋等領(lǐng)域加強布局。加快培育戰略性新興產(chǎn)業(yè)，聚焦發(fā)展新一代信息技術(shù)、智能制造裝備、生物醫藥與高端醫療器械、新能源與智能網(wǎng)聯(lián)汽車(chē)、航空航天、新材料、節能環(huán)保等產(chǎn)業(yè)，加快形成產(chǎn)業(yè)發(fā)展新動(dòng)能。改造提升傳統優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，加快推動(dòng)汽車(chē)、船舶、鋼鐵、化工、都市等產(chǎn)業(yè)升級改造，提升核心競爭力。
（二）加快編制產(chǎn)業(yè)地圖。圍繞資源稟賦，繪制產(chǎn)業(yè)地圖，形成品牌和特色，進(jìn)一步提高產(chǎn)業(yè)發(fā)展集中度和顯示度，對標國際一流，打造世界級產(chǎn)業(yè)集群。市級統籌全市產(chǎn)業(yè)規劃布局，編制和落實(shí)產(chǎn)業(yè)地圖，在產(chǎn)業(yè)功能定位、空間結構優(yōu)化、重大項目招引、增量資源配置、產(chǎn)業(yè)跨區合作等方面加強政策聚焦。區級強化區域發(fā)展資源和招商引資工作統籌，著(zhù)力發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，在產(chǎn)業(yè)準入、土地供應、資源利用效率評價(jià)、存量土地盤(pán)活利用等方面做好工作引導。鎮級弱化優(yōu)化招商引資職能并做好安商穩商服務(wù)，著(zhù)力做好參與本區域規劃編制、土地清騰、企業(yè)服務(wù)和監管等工作。
（三）深化區域分類(lèi)指導。按照工業(yè)向規劃產(chǎn)業(yè)區塊集中的要求，深化落實(shí)“產(chǎn)業(yè)基地-產(chǎn)業(yè)社區-零星工業(yè)用地”三級產(chǎn)業(yè)空間布局體系，加強產(chǎn)業(yè)用地保障，建設先進(jìn)制造業(yè)特色園區和產(chǎn)業(yè)集群。依托張江、紫竹、漕河涇、市北、楊浦、嘉定、臨港、松江G60科創(chuàng )走廊等高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區、大學(xué)城和重要產(chǎn)業(yè)基地，建設產(chǎn)業(yè)創(chuàng )新功能集聚區和科創(chuàng )城區。順應產(chǎn)城融合和產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展趨勢，發(fā)展量多面廣、規模適宜的嵌入式創(chuàng )新空間，為新興產(chǎn)業(yè)和小微科創(chuàng )企業(yè)提供成長(cháng)空間。
三、實(shí)施資源利用效率評價(jià)制度
（一）建立資源利用效率評價(jià)制度。以用地、用水、用能、污染排放等單位資源要素產(chǎn)出率和科技創(chuàng )新、勞動(dòng)效率等創(chuàng )新要素生產(chǎn)率為主要內容，對存量工業(yè)用地進(jìn)行資源利用效率評價(jià)。市級統籌部署，區級負責實(shí)施，在市級評價(jià)辦法指導下，各區因地制宜制定具體評價(jià)辦法，結合規劃引導、行業(yè)特征和企業(yè)特點(diǎn)等因素，設定資源利用效率評價(jià)分類(lèi)分檔標準，并綜合考慮區域特色產(chǎn)業(yè)、品牌、專(zhuān)利、環(huán)保、安全等獎懲因素，設立加分、降級、一票否決等調整規則。
（二）實(shí)施差別化政策指導。以評價(jià)結果為依據，建立資源要素差別化配置機制。市級部門(mén)在產(chǎn)業(yè)準入、技術(shù)改造、土地供應、財稅、電價(jià)、環(huán)保、金融服務(wù)等方面深化差別化政策指導，扶優(yōu)汰劣，協(xié)同推進(jìn)資源合理配置。各區結合招商引資統籌機制，加強評價(jià)結果應用，以評價(jià)結果為參照，在新增土地供應、土地全生命周期管理、企業(yè)技術(shù)改造、產(chǎn)業(yè)結構調整、存量土地二次開(kāi)發(fā)等工作中對資源利用高效的區域和企業(yè)予以重點(diǎn)支持。
（三）加大空間優(yōu)化治理力度。對資源利用效率高的區域、行業(yè)和企業(yè)，引導資源高效優(yōu)配，提升發(fā)展品質(zhì)。對資源低效利用相對集中的片區，加大產(chǎn)業(yè)結構調整和“騰籠換鳥(niǎo)”力度。將城市開(kāi)發(fā)邊界外的現狀低效工業(yè)用地逐步納入低效用地減量，城市開(kāi)發(fā)邊界內、產(chǎn)業(yè)區塊外的現狀低效用地逐步納入城市更新和產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，產(chǎn)業(yè)區塊的片區逐步納入整體調整和產(chǎn)業(yè)升級的范圍。對零星低效存量土地，鼓勵其按照規劃要求，納入收儲或自主轉型。
四、建立高質(zhì)量發(fā)展標準體系
（一）嚴格產(chǎn)業(yè)項目準入和結構調整管理。進(jìn)一步加強產(chǎn)業(yè)引導，更新本市產(chǎn)業(yè)用地指南，提供重點(diǎn)行業(yè)產(chǎn)業(yè)項目的開(kāi)發(fā)和產(chǎn)出強度標準，作為核定項目用地規模、實(shí)施項目準入或退出評估的工作指引。各區著(zhù)力優(yōu)化本區產(chǎn)業(yè)項目準入統籌和落地機制，加強全生命周期管理，開(kāi)展資源利用效率評價(jià)。進(jìn)一步推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結構調整，實(shí)施高于國家要求的產(chǎn)業(yè)結構調整負面清單，提高存量企業(yè)調整篩選標準，重點(diǎn)淘汰高能耗、高污染、高風(fēng)險企業(yè)，壓減低技術(shù)勞動(dòng)密集型、低端加工型、低效用地型等一般制造業(yè)企業(yè)。
（二）制定產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展指標體系。以產(chǎn)業(yè)地圖為引導，以資源利用效率評價(jià)制度為基礎，對標國際最高標準和最好水平，從產(chǎn)出效率、科技創(chuàng )新、品質(zhì)品牌等維度綜合考量，分類(lèi)制定各產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域高質(zhì)量發(fā)展指引，建立指標體系動(dòng)態(tài)調整機制，引導資源要素聚焦關(guān)鍵環(huán)節和薄弱領(lǐng)域，促進(jìn)全產(chǎn)業(yè)鏈整體躍升，全面提高經(jīng)濟的投入產(chǎn)出效率。
（三）建立產(chǎn)業(yè)園區高質(zhì)量發(fā)展評價(jià)機制。著(zhù)力塑造園區品牌，加強園區運營(yíng)監管，實(shí)施園區開(kāi)發(fā)主體名錄制備案管理。開(kāi)展園區開(kāi)發(fā)主體綜合評價(jià)，圍繞產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展、創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)、資源利用、投資環(huán)境等維度建立指標體系并定期開(kāi)展評價(jià)，評價(jià)結果與園區主體認定等工作相掛鉤。支持各類(lèi)優(yōu)秀市場(chǎng)主體參與園區整體轉型升級和零星地塊盤(pán)活利用，促進(jìn)資源和創(chuàng )新要素的流動(dòng)和集聚。
五、加快存量低效用地轉型升級
（一）聚焦全市產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)區域著(zhù)力打造“產(chǎn)業(yè)新區”。大力實(shí)施“3+5+X”區域整體轉型高質(zhì)量發(fā)展戰略，推動(dòng)臨港、虹橋、世博三大地區與吳涇、高橋、南大、吳淞、桃浦五大重點(diǎn)整體轉型區域，以及金山第二工業(yè)區、星火開(kāi)發(fā)區等X個(gè)區級整體轉型區域，發(fā)揮資源稟賦和區域特色優(yōu)勢，前瞻布局高端高新產(chǎn)業(yè)，引進(jìn)高質(zhì)量?jì)?yōu)質(zhì)項目，打造成為土地高效利用、產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展、高經(jīng)濟密度的產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展新標桿。積極探索產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)區域的新機制、新模式和新政策，聚焦規劃土地、產(chǎn)融對接、平臺建設、產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈等關(guān)鍵領(lǐng)域，創(chuàng )新政策和制度供給，先行先試推動(dòng)整體區域轉型升級。市級建立推動(dòng)產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)區域發(fā)展的領(lǐng)導機制，統籌協(xié)調全局性、重大性政策安排及戰略性、功能性項目落地工作；各區建立具體工作推進(jìn)機制。
（二）聚焦低效園區實(shí)施整體轉型“騰籠換鳥(niǎo)”。各郊區可結合產(chǎn)業(yè)功能定位情況和資源利用效率評價(jià)結果，選擇至少一個(gè)低效產(chǎn)業(yè)園區，作為區級重點(diǎn)功能區域，市、區聯(lián)動(dòng)推進(jìn)整體轉型升級。堅持特色產(chǎn)業(yè)規劃，突出產(chǎn)業(yè)集群布局，為高質(zhì)量發(fā)展騰出空間。各區制定推進(jìn)低效工業(yè)園區整體轉型升級三年行動(dòng)計劃。提高園區運營(yíng)開(kāi)發(fā)水平，引進(jìn)優(yōu)秀開(kāi)發(fā)主體，鼓勵品牌合作聯(lián)動(dòng)發(fā)展。多措并舉推進(jìn)轉型升級，一方面鼓勵采取回購、節余土地分割轉讓等市場(chǎng)化方式盤(pán)活存量，另一方面可探索發(fā)揮原業(yè)主的積極性，采取入股、合作開(kāi)發(fā)方式，引導資源高效流動(dòng)。
（三）支持零星工業(yè)用地轉型升級。對未納入整體轉型區域的零星工業(yè)用地，在符合規劃、用途管制、公益優(yōu)先的前提下，充分發(fā)揮市場(chǎng)對資源配置的決定性作用，調動(dòng)原權利人和各類(lèi)開(kāi)發(fā)主體的積極性，引導零星工業(yè)用地按照規劃用途自行開(kāi)發(fā)。鼓勵各區圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展規劃和資源利用效率評價(jià)結果，制定存量工業(yè)用地收儲和收購計劃，規范政府收購價(jià)格核定辦法，對零星分散低效用地加大處置力度，化零為整，為引進(jìn)優(yōu)質(zhì)項目騰出空間。
六、創(chuàng )新資源盤(pán)活利用政策
（一）創(chuàng )新空間規劃政策。加強規劃保障，穩定產(chǎn)業(yè)空間規劃布局，保障工業(yè)、研發(fā)等產(chǎn)業(yè)用地需求，發(fā)展多層次、多樣化的產(chǎn)業(yè)空間載體，支持實(shí)體經(jīng)濟發(fā)展。適應產(chǎn)業(yè)創(chuàng )新跨界融合發(fā)展趨勢，建立寬松靈活的產(chǎn)業(yè)空間管理機制，鼓勵發(fā)展產(chǎn)業(yè)綜合體和產(chǎn)業(yè)創(chuàng )新體，研究土地復合混合開(kāi)發(fā)利用等規劃引導措施。強化空間集約利用，探索提高容積率上限、促進(jìn)“產(chǎn)業(yè)上樓”等開(kāi)發(fā)強度激勵措施，支持配套設施集中混合設置、開(kāi)發(fā)多層地下空間。加強城市更新指引，優(yōu)化園區更新項目審批流程，突出產(chǎn)業(yè)功能引導，重點(diǎn)支持“退二優(yōu)二”等產(chǎn)業(yè)提升類(lèi)項目。
（二）優(yōu)化土地盤(pán)活改造政策。制定低效用地再開(kāi)發(fā)專(zhuān)項規劃，加強對開(kāi)發(fā)規模、布局、用途和時(shí)序的統籌，騰出的存量資源優(yōu)先用于重大產(chǎn)業(yè)項目及優(yōu)質(zhì)存量企業(yè)的擴產(chǎn)擴能。優(yōu)化工業(yè)用地土地儲備機制，研究土地增值收益分配辦法，各區可制定工業(yè)用地收儲年度計劃，土地權利人可向市、區土地儲備機構申請土地使用權收儲。探索帶建筑儲備、以樓換地、以股換地、以合并競爭方式確定項目投資主體和用地者等政策創(chuàng )新，優(yōu)化存量土地收購政策，加大對園區開(kāi)發(fā)運營(yíng)主體的存量收購支持力度。在符合規劃、不改變用途的前提下，鼓勵原工業(yè)土地使用權人自主或聯(lián)合改造開(kāi)發(fā)。對傳統工業(yè)轉為先進(jìn)制造業(yè)或與生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)融合發(fā)展，以及工業(yè)企業(yè)、科研機構轉型為生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)等情況的，可享受在五年內不改變用地主體和規劃條件的過(guò)渡期支持政策；過(guò)渡期滿(mǎn)，需辦理改變用地主體和規劃條件手續時(shí)，除符合《劃撥用地目錄》的可保留劃撥外，其余可以協(xié)議方式辦理。
（三）探索財稅支持政策。研究建立“騰籠換鳥(niǎo)”專(zhuān)項資金，適當提高產(chǎn)業(yè)結構調整專(zhuān)項資金的規模和補貼力度，支持存量土地二次開(kāi)發(fā)工作。鼓勵社會(huì )資本和基金參與產(chǎn)業(yè)園區“退二優(yōu)二”和“騰籠換鳥(niǎo)”，并按照規定享受相關(guān)財政支持和稅收優(yōu)惠政策。
（四）加大產(chǎn)融對接支持力度。增強全球金融資源配置功能，推動(dòng)全球功能性機構高度集聚，不斷提升市場(chǎng)規模與能級。鼓勵社會(huì )資本與功能性國資平臺合作，設立園區轉型升級基金，推動(dòng)存量土地盤(pán)活，促進(jìn)產(chǎn)城融合發(fā)展。在風(fēng)險可控和商業(yè)可持續的前提下，拓展金融服務(wù)鏈條，在貸款授信、保險服務(wù)、投貸聯(lián)動(dòng)、多層次資本市場(chǎng)融資等方面對產(chǎn)業(yè)轉型升級區域予以重點(diǎn)支持，推動(dòng)科技金融創(chuàng )新。
（五）在重點(diǎn)功能區域開(kāi)展政策創(chuàng )新試點(diǎn)。試點(diǎn)財政支持政策，由各區出資收儲并經(jīng)市政府認定的用于二次開(kāi)發(fā)的工業(yè)用地，其土地出讓收入全額繳入區級國庫。試點(diǎn)規劃土地創(chuàng )新支持政策，率先實(shí)施綜合用地分類(lèi)、合理確定開(kāi)發(fā)強度、建設產(chǎn)業(yè)創(chuàng )新綜合體、開(kāi)展土地混合利用、加強規劃彈性適應能力等措施。試點(diǎn)環(huán)保支持政策，對制造服務(wù)融合、產(chǎn)業(yè)功能復合、新興業(yè)態(tài)混合的項目，優(yōu)化環(huán)保評審準入制度，加強工作指引。
七、落實(shí)工作保障
（一）建立市、區“騰籠換鳥(niǎo)”專(zhuān)項工作推進(jìn)機制。由市政府領(lǐng)導主抓，市發(fā)展改革委、市經(jīng)濟信息化委牽頭推進(jìn)整體統籌協(xié)調工作，并開(kāi)展專(zhuān)項督查考核。市規劃國土資源局負責為已明確產(chǎn)業(yè)規劃定位的區塊，包括留白區塊，啟動(dòng)規劃審批、制定辦法和實(shí)施管理。市環(huán)保局負責環(huán)評源頭預防和環(huán)保管理。市經(jīng)濟信息化委負責明確產(chǎn)業(yè)規劃并推進(jìn)特色產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展。各相關(guān)部門(mén)負責制定和實(shí)施差別化政策。各區負責推動(dòng)區域內的資源高效配置和“騰籠換鳥(niǎo)”工作。由市經(jīng)濟信息化委、市統計局牽頭匯集法人庫、空間地理信息庫和經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展綜合數據平臺等相關(guān)信息，定期采集數據，推動(dòng)市、區兩級產(chǎn)業(yè)用地數據庫建設。
（二）推動(dòng)存量資源市場(chǎng)化流轉。充分發(fā)揮市場(chǎng)作用促進(jìn)資源高效配置，利用本市各類(lèi)資源要素交易市場(chǎng)，推動(dòng)土地、廠(chǎng)房等資源要素的流轉交易。鼓勵各區建設資源要素流轉服務(wù)平臺，推動(dòng)資源要素與產(chǎn)業(yè)升級的供需對接。積極引導和規范企業(yè)進(jìn)行工業(yè)用地的有序流轉，嚴控工業(yè)地產(chǎn)炒作行為。對存量工業(yè)用地上的房屋用途改變、公司股權（結構）變更、房地產(chǎn)權屬變更與轉移、房屋出租等行為依法加強監管，確保符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展、土地規劃、環(huán)境保護、安全生產(chǎn)等各項要求。
（三）加強服務(wù)保障優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。聚焦“騰籠換鳥(niǎo)”過(guò)程中的“痛點(diǎn)”“堵點(diǎn)”問(wèn)題，加大政策創(chuàng )新力度，持續推進(jìn)“放管服”改革，激發(fā)市場(chǎng)活力和社會(huì )創(chuàng )造力。著(zhù)力建設國際一流的營(yíng)商環(huán)境，加強頂層設計，將資源要素保障能力作為營(yíng)商環(huán)境的重要內容，優(yōu)化存量資源配置，擴大優(yōu)質(zhì)增量供給，提高資源利用效率。穩定企業(yè)發(fā)展預期，為優(yōu)質(zhì)企業(yè)擴大投資、實(shí)施技改、獲得增量要素資源提供精準服務(wù)。重視各區和企業(yè)的改革探索，在堅持標準的前提下留出一定空間，形成有利于各區改革和企業(yè)提質(zhì)的環(huán)境條件，鼓勵多種主體、多種形式的“騰籠換鳥(niǎo)”實(shí)踐，增強發(fā)展活力。
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