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滬府發(fā)〔2017〕44號
上海市人民政府關(guān)于推進(jìn)市與區財政事權和支出責任劃分改革的指導意見(jiàn)（試行）
各區人民政府，市政府各委、辦、局：
為貫徹落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見(jiàn)》（國發(fā)〔2016〕49號），按照黨中央、國務(wù)院決策部署，結合本市實(shí)際，現就推進(jìn)市與區財政事權和支出責任劃分改革提出如下指導意見(jiàn)。
一、指導思想、總體要求和基本原則
（一）指導思想
全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會(huì )精神，深入貫徹習近平總書(shū)記系列重要講話(huà)精神和治國理政新理念新思想新戰略，全面落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，在中央與地方財政事權和支出責任劃分總體框架下，統籌規劃、分步實(shí)施，科學(xué)合理劃分市與區財政事權和支出責任，逐步形成依法規范、權責匹配、運轉高效的市與區財政事權和支出責任劃分模式，落實(shí)基本公共服務(wù)提供責任，提高基本公共服務(wù)供給效率，促進(jìn)市、區兩級政府更好履職盡責，為我市加快建設社會(huì )主義現代化國際大都市提供有力支撐。
（二）總體要求
1.全面落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財政事權和支出責任劃分改革要求。準確把握改革目標取向、政策意圖和推進(jìn)節奏，全面承接和完成好各項改革任務(wù)，確保改革精神及時(shí)有效落實(shí)。在中央相關(guān)規定和授權范圍內，結合本市實(shí)際，合理劃分市與區財政事權和支出責任。
2.堅持有利于健全市場(chǎng)經(jīng)濟體制。充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，正確處理政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì )的關(guān)系，合理確定政府提供基本公共服務(wù)的范圍和方式。將應由市場(chǎng)或社會(huì )承擔的事務(wù)，交由市場(chǎng)主體或社會(huì )力量承擔；對應由政府提供的基本公共服務(wù)，要明確承擔財政事權和支出責任的相應政府層級。
3.堅持法治化規范化管理。按照依法行政的要求，將市區兩級政府間財政事權和支出責任劃分的基本制度以地方性法規或政府規章的形式作出規定，逐步實(shí)現市與區財政事權和支出責任劃分法治化、規范化，讓行政權力在法律和制度的框架內運行。
4.堅持積極穩妥統籌推進(jìn)。切實(shí)處理好改革與穩定發(fā)展、總體設計與分步實(shí)施、當前與長(cháng)遠的關(guān)系，準確把握各項改革措施出臺的時(shí)機、力度和節奏，加強市、區兩級政府之間，以及各部門(mén)之間的協(xié)同合作，形成合力，確保改革扎實(shí)推進(jìn)，務(wù)求實(shí)效。
（三）基本原則
1.體現基本公共服務(wù)受益范圍。對保持宏觀(guān)經(jīng)濟穩定、維護全市統一市場(chǎng)、促進(jìn)區域協(xié)調發(fā)展、關(guān)乎社會(huì )公平正義，以及受益范圍覆蓋全市的基本公共服務(wù)由市級負責；地區性基本公共服務(wù)由區級負責；跨區基本公共服務(wù)由市與區共同負責。
2.兼顧政府職能和行政效率。結合市與區政府職能配置和機構設置，充分發(fā)揮區政府組織能力強、貼近基層、獲取信息便利的優(yōu)勢，將所需信息量大、信息復雜且獲取困難、由基層管理更為方便有效的基本公共服務(wù)優(yōu)先作為區級財政事權，提高行政效率，降低行政成本。將信息獲取和甄別比較容易的全市性基本公共服務(wù)作為市級財政事權。
3.實(shí)現權、責、利相統一。在市政府統一領(lǐng)導下，將適宜由市級承擔的財政事權上劃，加強市級財政事權執行能力；將適宜由區級承擔的財政事權下放，減少市級部門(mén)代區級決策事項，強化基層政府貫徹執行國家和本市政策的責任。明確共同財政事權市與區各自承擔的職責，對財政事權履行涉及的戰略規劃、政策決定、執行實(shí)施、監督評價(jià)等各環(huán)節在市與區之間合理安排和有效銜接，做到財政事權履行權責明確和全過(guò)程覆蓋。
4.鼓勵區級政府主動(dòng)作為。通過(guò)有效授權，合理確定區級財政事權，使基本公共服務(wù)受益范圍與政府管轄區域保持一致，鼓勵區級政府盡力做好轄區范圍內的基本公共服務(wù)提供和保障。
5.支出責任與財政事權相適應。按照“誰(shuí)的財政事權，誰(shuí)承擔支出責任”的原則，確定市、區兩級政府支出責任。對屬于市級并由市級組織實(shí)施的財政事權，原則上由市級承擔支出責任；對屬于區級并由區級政府組織實(shí)施的財政事權，原則上由區級承擔支出責任；對屬于市與區共同財政事權，根據基本公共服務(wù)的受益范圍、影響程度等因素區分情況確定市與區的支出責任以及承擔方式。
二、改革的主要內容
（一）落實(shí)中央與地方財政事權劃分
根據黨中央、國務(wù)院部署，對確定為中央的財政事權，積極配合國家相關(guān)部門(mén)做好上劃工作。對確定為地方財政事權或中央與地方共同的財政事權，按照明確的職責，主動(dòng)承擔相應財政事權，落實(shí)支出責任。對中央委托本市行使的財政事權，市政府在委托范圍內，以中央委托單位的名義行使職權，承擔相應的法律責任，并接受委托單位的監督。
（二）推進(jìn)市與區財政事權劃分
1.明確市級財政事權。堅持基本公共服務(wù)的普惠性、?；?、均等化方向，加強市級在維護全市統一市場(chǎng)、體現社會(huì )公平正義、推動(dòng)區域協(xié)調發(fā)展等方面的財政事權。強化市級履行責任，市級財政事權原則上由市級直接行使，加強全市統一管理，提高全市公共服務(wù)能力和水平。市級財政事權確需委托區級行使的，報經(jīng)市政府批準后，由有關(guān)職能部門(mén)委托區級行使。對市級委托區級行使的財政事權，受委托方在委托范圍內，以委托單位的名義行使職權，承擔相應的法律責任，并接受委托單位的監督。
逐步將高等教育、基礎科學(xué)研究、標準化建設、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監測、全市性重大傳染病防治，以及企業(yè)養老、機關(guān)事業(yè)單位養老、職工醫療、工傷、失業(yè)、生育基金收支缺口彌補等基本公共服務(wù)確定或上劃為市級財政事權。
2.明確區級財政事權。加強區政府對轄區內公共服務(wù)、社會(huì )管理等方面的財政事權。將直接面向基層、量大面廣、與當地居民密切相關(guān)、由區級提供更方便有效的基本公共服務(wù)確定為區級財政事權，賦予區政府充分自主權，依法保障其事權履行，調動(dòng)和發(fā)揮區政府的積極性，更好地滿(mǎn)足當地居民基本公共服務(wù)需求。區級財政事權由區級行使，市級對區級財政事權履行提出規范性要求。
逐步將社區服務(wù)、學(xué)前教育、征地拆遷，以及區域內的社會(huì )治安、基礎設施建設、公共設施維護管理和市容環(huán)衛等地域信息強、外部性較弱且主要與當地居民密切相關(guān)的基本公共服務(wù)確定為區級財政事權。
3.合理確定市與區共同財政事權。按照事權屬性和劃分原則，逐步規范市與區共同財政事權，并根據基本公共服務(wù)的受益范圍、影響程度，按照事權構成要素、實(shí)施環(huán)節，分解細化市級與區級承擔的職責，避免由于職責不清造成互相推諉和交叉重疊。
逐步將司法、義務(wù)教育、高中教育、成人教育、職業(yè)教育、特殊教育、科技研發(fā)、公共文化、公共體育、旅游公共服務(wù)、城鄉居民基本養老和基本醫療保險、機關(guān)事業(yè)單位社會(huì )保險繳費、社會(huì )救助與社會(huì )服務(wù)、養老服務(wù)、就業(yè)服務(wù)、公共衛生、計劃生育、住房保障、公共安全、公共交通、市場(chǎng)監督管理、安全生產(chǎn)監管、糧食安全、農業(yè)生產(chǎn)、農村村莊改造、林業(yè)建設、地方水利、環(huán)境保護與治理、需要市統籌布局的重要基礎設施建設和公共設施維護管理等體現市委、市政府戰略部署、跨區且區級具有地域管理信息優(yōu)勢或市區兩級均設有相應公共服務(wù)機構的基本公共服務(wù)確定為市與區共同財政事權，并明確各承擔主體的職責。
4.建立財政事權劃分動(dòng)態(tài)調整機制。根據中央各領(lǐng)域改革進(jìn)程及事權劃分情況，結合本市實(shí)際，動(dòng)態(tài)調整市與區財政事權劃分。對因中央改革形成市與區財政事權發(fā)生變化的，按照中央規定及時(shí)調整。對因客觀(guān)環(huán)境發(fā)生變化，造成現有市與區財政事權劃分不適應經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展要求的，結合實(shí)際予以調整完善。對新增及尚未明確劃分的財政事權，要根據國家和本市的改革部署、經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展需求以及市、區政府財力情況，將應由市場(chǎng)或社會(huì )承擔的事務(wù)交由市場(chǎng)主體或社會(huì )力量承擔；對應由政府提供的基本公共服務(wù)，統籌研究明確市、區財政事權劃分。
（三）完善市與區支出責任劃分
1.市級財政事權由市級承擔支出責任。屬于市級的財政事權，應由市級財政安排經(jīng)費，市級各職能部門(mén)和直屬機構不得要求區級安排配套資金。市級財政事權委托區級行使的，通過(guò)市級專(zhuān)項轉移支付安排相應經(jīng)費。
2.區級財政事權由區級承擔支出責任。屬于區級的財政事權，原則上由區級財政通過(guò)自有財力安排經(jīng)費。對區級履行財政事權、落實(shí)支出責任存在收支缺口的，除部分資本性支出通過(guò)依法發(fā)行政府性債券等方式安排外，主要通過(guò)市級給予的一般性轉移支付彌補。區級財政事權如委托市級機構行使，區級應負擔相應經(jīng)費。
3.市與區共同財政事權區分情況劃分支出責任。根據基本公共服務(wù)的屬性，結合全市基本公共服務(wù)均等化和城鄉發(fā)展一體化等總體要求，對體現國民待遇和公民權利、涉及全市統一市場(chǎng)和要素自由流動(dòng)的財政事權，如城鄉居民基本養老和基本醫療保險等，研究制定全市統一標準，并由市與區按比例或以市級為主承擔支出責任；對受益范圍較廣且信息相對復雜的財政事權，如環(huán)境保護與治理、需要市統籌布局的重要基礎設施建設等，根據財政事權外溢程度，由市與區按照比例或市級給予適當補助等方式承擔支出責任；對市、區兩級有各自機構承擔相應職責的財政事權，如職業(yè)教育、公共衛生等，由市與區各自承擔相應支出責任；對市級承擔監督管理、出臺規劃、制定標準等職責，區級承擔具體執行等職責的財政事權，市與區各自承擔相應的支出責任。
三、保障和配套措施
（一）推進(jìn)政府職能轉變和職責調整
按照“一項事權歸口一個(gè)部門(mén)牽頭負責”的原則，合理劃分部門(mén)職責，理順部門(mén)分工，妥善解決跨部門(mén)事權劃分不清晰和重疊交叉問(wèn)題，為更好履行政府公共服務(wù)職能提供保障。
（二）推進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域改革
財政事權和支出責任劃分與教育、醫療衛生、社會(huì )保障等各項改革緊密相連。要將本市財政事權和支出責任劃分改革與加快推進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域改革相結合，既通過(guò)相關(guān)領(lǐng)域改革為推進(jìn)財政事權和支出責任劃分創(chuàng )造條件，又將財政事權和支出責任劃分改革體現和充實(shí)到各領(lǐng)域改革中，形成良性互動(dòng)、協(xié)同推進(jìn)的局面。
（三）推進(jìn)財政管理體制改革
根據中央與地方收入劃分總體方案，在保持現有市和區財力格局總體穩定的前提下，適時(shí)調整市與區財政收入劃分，理順市、區兩級財政分配關(guān)系；進(jìn)一步完善市對區財政轉移支付制度，優(yōu)化轉移支付結構，健全一般性轉移支付穩定增長(cháng)機制，嚴格控制專(zhuān)項轉移支付，加強轉移支付預算管理，加快形成財力與事權相匹配的財政體制。
（四）建立財政事權劃分爭議處理機制
市與區財政事權劃分爭議由市政府裁定，區級以下財政事權劃分爭議由區政府裁定。新增市與區共同財政事權和市級委托區級行使的財政事權，要加強溝通協(xié)調，明確各級政府支出范圍和責任，減少劃分中的爭議。
（五）指導督促區政府切實(shí)履行財政事權
隨著(zhù)改革的推進(jìn)，市與區財政事權劃分將更為明確和合理。對屬于區級的財政事權，區政府必須履行到位，確?；竟卜?wù)的有效提供。市級要加強監督考核和績(jì)效評價(jià)，強化區政府履行財政事權的責任。
四、職責分工和時(shí)間安排
（一）職責分工
市級層面成立推進(jìn)財政事權和支出責任劃分改革領(lǐng)導小組，由市長(cháng)任組長(cháng)，常務(wù)副市長(cháng)任副組長(cháng)，成員單位包括市財政局、市編辦、市發(fā)展改革委等部門(mén)和各區政府，負責統籌組織、協(xié)調、指導、督促推進(jìn)市與區財政事權和支出責任劃分改革工作。市級各職能部門(mén)要落實(shí)部門(mén)主體責任，按照本指導意見(jiàn)（試行），結合中央改革進(jìn)程和市委、市政府有關(guān)要求，在廣泛征求有關(guān)部門(mén)和各區政府意見(jiàn)的基礎上，研究提出本部門(mén)所涉及領(lǐng)域改革的具體實(shí)施意見(jiàn)，會(huì )同市財政局按程序報請市委、市政府批準后實(shí)施。
在改革實(shí)施過(guò)程中，各區、各部門(mén)、各單位要妥善處理財政事權和支出責任劃分帶來(lái)的職能調整以及人員、資產(chǎn)劃轉等事項，積極配合推動(dòng)制訂或修改地方性法規和相關(guān)規章制度中關(guān)于財政事權和支出責任劃分的規定。
各區政府要參照本指導意見(jiàn)（試行）的總體要求和基本原則，根據中央和本市改革進(jìn)程，結合本地區實(shí)際，制定區以下財政事權和支出責任劃分改革方案，組織推動(dòng)和落實(shí)好各項財政事權和支出責任劃分改革工作。
（二）時(shí)間安排
2017-2018年，市級各部門(mén)研究提出各領(lǐng)域財政事權和支出責任劃分改革的實(shí)施意見(jiàn)，本市承接國家安排的國防、國家安全、外交、公共安全等領(lǐng)域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革任務(wù)，同步調整完善上述領(lǐng)域市與區財政事權和支出責任劃分。2019-2020年，按照國家統一部署和改革進(jìn)程，承接教育、醫療衛生、環(huán)境保護、交通運輸等領(lǐng)域財政事權和支出責任改革任務(wù)，同步調整完善上述領(lǐng)域市與區財政事權和支出責任劃分，并加快推進(jìn)其他相關(guān)領(lǐng)域市與區財政事權和支出責任劃分改革，力爭在2020年前完成主要領(lǐng)域改革，基本形成市與區財政事權和支出責任劃分框架，為本市基本建立現代財政制度奠定堅實(shí)基礎。
財政事權和支出責任劃分改革是建立科學(xué)規范政府間關(guān)系的核心內容，是完善國家治理結構的一項基礎性、系統性工程，對全面深化經(jīng)濟體制改革具有重要的推動(dòng)作用。各區、各部門(mén)、各單位要充分認識推進(jìn)這項改革工作的重要性、緊迫性、艱巨性，把思想和行動(dòng)統一到黨中央、國務(wù)院和市委、市政府決策部署上來(lái)，以高度的責任感、使命感和改革創(chuàng )新精神，周密安排部署，切實(shí)履行職責，密切協(xié)調配合，積極穩妥推進(jìn)市與區財政事權和支出責任劃分改革，為建立健全現代財政制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現代化、落實(shí)“四個(gè)全面”戰略布局提供有力保障。
上海市人民政府
2017年6月23日
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