黔府發(fā)〔2017〕30號《貴州省人民政府關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)貴州省城鎮市政公用領(lǐng)域政府和社會(huì )資本合作的指導意見(jiàn)》

貴州省人民政府關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)貴州省城鎮市政公用領(lǐng)域政府和社會(huì )資本合作的指導意見(jiàn)






黔府發(fā)〔2017〕30號
 

各市、自治州人民政府，貴安新區管委會(huì )，各縣(市、區、特區)人民政府，省政府各部門(mén)、各直屬機構：

為深入貫徹落實(shí)《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見(jiàn)》(中發(fā)〔2016〕18號)、《中共貴州省委貴州省人民政府關(guān)于深化投融資體制改革的實(shí)施意見(jiàn)》(黔黨發(fā)〔2017〕17號)等文件精神，落實(shí)中央城市工作會(huì )議、全省城市工作大會(huì )等會(huì )議精神，進(jìn)一步推動(dòng)我省城鎮市政公用領(lǐng)域運用政府和社會(huì )資本合作(PPP)模式，鼓勵、引導和規范社會(huì )資本參與行業(yè)項目建設運營(yíng)，有效提高城鎮市政基礎設施服務(wù)能力和效率，全力補齊城鎮市政基礎設施短板，切實(shí)為決勝脫貧攻堅、同步全面小康、開(kāi)創(chuàng )多彩貴州新未來(lái)提供有力的城鎮市政基礎設施支撐，結合我省實(shí)際，現提出以下指導意見(jiàn)。

一、總體要求

(一)指導思想。全面貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院和省委、省政府決策部署，牢固樹(shù)立和貫徹落實(shí)創(chuàng )新、協(xié)調、綠色、開(kāi)放、共享的新發(fā)展理念，加快城鎮市政公用領(lǐng)域投融資體制改革，按照“政府引導、市場(chǎng)運作、企業(yè)化管理”的原則，對市政基礎設施領(lǐng)域盤(pán)活存量、放開(kāi)增量，制定投資、補貼與價(jià)格相協(xié)調機制，建立公平市場(chǎng)運行環(huán)境和合理長(cháng)效投資回報機制，鼓勵和引導社會(huì )資本積極參與市政公用領(lǐng)域項目的建設和運營(yíng)，大力實(shí)施PPP項目，切實(shí)提高市政基礎設施運營(yíng)質(zhì)量和服務(wù)效能，進(jìn)一步促進(jìn)地方經(jīng)濟發(fā)展和民生改善。

(二)基本原則

堅持政府引導、持續合作。優(yōu)化政府投資方式，充分發(fā)揮政府投資“四兩撥千斤”的引導帶動(dòng)作用。進(jìn)一步強化政府和社會(huì )資本合作的監督管理職責，促進(jìn)各方增強法律意識、契約意識和信用意識，與社會(huì )資本建立利益共享、風(fēng)險分擔的長(cháng)期合作關(guān)系。

堅持公開(kāi)公平、合理優(yōu)選。建立統一的基礎設施項目招商信息發(fā)布平臺，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，按照政府采購法相關(guān)規定擇優(yōu)確定社會(huì )資本合作伙伴。

堅持互利共贏(yíng)、風(fēng)險分擔。政府有關(guān)部門(mén)加快建立健全行業(yè)管理辦法，切實(shí)保障社會(huì )公眾利益不受損害和社會(huì )資本合法權益。按照風(fēng)險分配優(yōu)化和風(fēng)險可控等原則，在政府和社會(huì )資本之間合理分擔項目風(fēng)險。

堅持示范引領(lǐng)、逐步推廣。新建市政公用領(lǐng)域項目，應優(yōu)先考慮采用PPP模式建設，以條件成熟的PPP項目為示范，率先推動(dòng)建設，及時(shí)總結經(jīng)驗，逐步在全省推廣運用。

二、條件范圍

符合下列條件的城鎮市政公用領(lǐng)域項目，可以采用PPP模式：(1)政府負有提供責任;(2)需求長(cháng)期穩定;(3)適宜由社會(huì )資本方承擔。

推行PPP模式的城鎮市政公用領(lǐng)域項目包括：城鎮道路及附屬設施、軌道交通、橋梁隧道、公共停車(chē)場(chǎng)、供排水、污水處理(含再生利用、污泥處置)、排澇、生活垃圾收運處理、建筑垃圾綜合利用、餐廚垃圾收運處理、環(huán)衛清掃保潔、園林綠化、燃氣、供熱、黑臭水體整治、地下綜合管廊、海綿城市等項目。

三、實(shí)施程序

(一)項目發(fā)起。根據全省山地特色新型城鎮化發(fā)展需要和城鎮基礎設施項目建設需求，精心設計、合理布局，切實(shí)做好城鎮市政公用領(lǐng)域PPP項目的規劃建設工作。各市(州)、貴安新區、各縣(市、區、特區)住房城鄉建設、規劃、城管、水務(wù)、園林等部門(mén)要結合行業(yè)專(zhuān)項規劃，從新建、改建或存量項目中遴選識別一批適合PPP模式的項目。新建和改建項目按基本建設程序進(jìn)行審批、核準或備案后，對條件成熟的項目及時(shí)申報進(jìn)入國家重大建設項目庫、省級PPP項目庫和財政部門(mén)綜合信息管理平臺，并列入年度實(shí)施項目。政府參與的城鎮污水、垃圾處理項目全面實(shí)施PPP模式。

(二)方案編制。確定適合的項目，由政府或政府授權的行業(yè)主管部門(mén)或其他相關(guān)機構作為PPP項目的實(shí)施機構，項目實(shí)施機構應充分發(fā)揮專(zhuān)業(yè)中介機構作用，委托專(zhuān)業(yè)中介機構編制項目實(shí)施方案。實(shí)施方案應包括項目概況、擬采取操作模式、對社會(huì )資本的要求、風(fēng)險分配基本框架、技術(shù)和服務(wù)要求及標準、期限和范圍、投資人收益和價(jià)格測算、回報來(lái)源和支付方式、采購方式、監管方式和條件、政府配套設施和服務(wù)承諾等核心內容。發(fā)展改革、財政部門(mén)要會(huì )同相關(guān)行業(yè)主管部門(mén)按照聯(lián)評聯(lián)審工作機制進(jìn)行審查后，由行業(yè)管理部門(mén)報同級政府批準后實(shí)施。

(三)社會(huì )資本選擇。對編制實(shí)施方案的項目，各地政府和行業(yè)主管部門(mén)要開(kāi)展多渠道推介活動(dòng)引入社會(huì )資本，項目實(shí)施機構依據審查批準的實(shí)施方案，組織起草PPP合同草案，包括PPP項目主合同和相關(guān)附屬合同。通過(guò)公開(kāi)招標、競爭性談判和競爭性磋商等方式，綜合評估項目社會(huì )投資方的專(zhuān)業(yè)資質(zhì)、技術(shù)能力、管理經(jīng)驗和財務(wù)實(shí)力等因素，擇優(yōu)選定誠信度高、安全可靠的社會(huì )資本。

(四)項目實(shí)施。項目實(shí)施機構和社會(huì )資本依法簽訂項目合同，設立特別目的項目公司(SPV)，政府在SPV中的持股比例應當低于50%，且不控股。政府可指定相關(guān)機構參股項目公司。項目公司按照合同約定，組織項目建設和運營(yíng)，在運營(yíng)期間提供安全、優(yōu)質(zhì)、高效服務(wù)。實(shí)施機構、社會(huì )資本均應履行合同義務(wù)。政府有支付義務(wù)的，按項目合同約定和績(jì)效指標向項目公司支付費用，并執行約定的獎勵條款或懲處措施。項目實(shí)施機構負責按項目合同約定，監督項目公司履行合同義務(wù)，在項目在建期督促項目計劃和進(jìn)度，在運行維護期檢查運營(yíng)維護制度和項目運營(yíng)情況，定期監測項目產(chǎn)出績(jì)效指標，編制季報和年報。每3—5年對項目進(jìn)行中期評估，分析項目運行狀況和項目合同的合規性、適應性和合理性，及時(shí)評估已發(fā)現和潛在問(wèn)題的風(fēng)險，制定應對措施。

(五)項目移交和退出。項目實(shí)施機構要與社會(huì )資本明確協(xié)商機制和退出機制。合作過(guò)程中，若需提前終止合同，項目實(shí)施機構要依法實(shí)行臨時(shí)接管，保障項目設施持續運行，公共利益不受損害。合作期滿(mǎn)后，按照合同約定的移交形式、內容和標準，及時(shí)組織開(kāi)展項目驗收、資產(chǎn)交割等工作，妥善做好項目移交工作。

城鎮市政公用領(lǐng)域PPP項目實(shí)施過(guò)程中，要確保PPP項目質(zhì)量，規范項目發(fā)起、識別、準備、采購、執行、移交各環(huán)節操作流程。各級政府可以在符合中央和省級相關(guān)政策規定的前提下對項目給予必要支持，但不得違反規定提供擔保，承諾最低收益、回購、保底或承擔投資損失。

四、改革創(chuàng )新

(一)按照現代企業(yè)管理要求，推進(jìn)市政公用行業(yè)體制改革。到2020年，實(shí)現城鎮市政公用企業(yè)改制成為符合現代企業(yè)制度要求的市場(chǎng)主體。鼓勵城鎮供水、供氣、污水和垃圾處理等市政公用企業(yè)，在明晰產(chǎn)權的基礎上，引導社會(huì )資本參與企業(yè)改革和重組，優(yōu)化企業(yè)的資本結構，實(shí)行投資主體多元化。城鎮市政、園林綠化、環(huán)境衛生等事業(yè)單位應進(jìn)行企業(yè)化改制，使其成為獨立的市場(chǎng)主體，將管理和監督等職責劃歸行業(yè)部門(mén)，實(shí)現作業(yè)與管理分離。鼓勵城市供水、燃氣、供熱、污水和垃圾處理企業(yè)，通過(guò)資產(chǎn)兼并、企業(yè)重組，打破區域和行業(yè)等限制，形成專(zhuān)業(yè)化、規?；钠髽I(yè)集團，解決企業(yè)“小”“散”“弱”等問(wèn)題，切實(shí)提高產(chǎn)業(yè)集中度。

(二)深化市政公用領(lǐng)域PPP創(chuàng )新工作，推動(dòng)項目建設和運營(yíng)。根據山地特色新型城鎮化建設要求，結合城市基礎設施現狀和發(fā)展需求，創(chuàng )新項目建設運營(yíng)方式。未有效落實(shí)全面實(shí)施PPP模式政策的項目，原則上不予安排相關(guān)預算支出。按“以城帶鎮、城鎮打捆、整縣推進(jìn)、政府引導、市場(chǎng)運作”的原則，整縣推進(jìn)城鎮污水處理設施建設和運營(yíng)。按“戶(hù)分類(lèi)、村收集、鎮轉運、縣統籌處理、政府引導、市場(chǎng)運作”的原則，整縣推進(jìn)縣域城鄉生活垃圾收運處理系統建設，鼓勵實(shí)行污水廠(chǎng)網(wǎng)一體化、垃圾收集處理一體化、規?；\營(yíng)。積極探索道路、橋梁建設施工與養護管理一體化經(jīng)營(yíng)方式。探索政府利用沿線(xiàn)土地使用權作價(jià)入股與城市軌道建設企業(yè)合作，實(shí)施“軌道交通+物業(yè)開(kāi)發(fā)”的可持續發(fā)展方式。創(chuàng )新項目監管方式，鼓勵采用“互聯(lián)網(wǎng)+”、開(kāi)發(fā)APP等方式實(shí)現項目建設運營(yíng)全過(guò)程監管。

五、政策措施

(一)落實(shí)建設用地政策。對符合《劃撥用地目錄》的市政公用領(lǐng)域相關(guān)項目用地，經(jīng)依法批準可以劃撥方式供應。支持實(shí)行土地有償使用，具體政策按照國家有關(guān)土地政策的規定執行。不符合《劃撥用地目錄》且只有一個(gè)意向投資者的，可依法以協(xié)議方式供應土地，有兩個(gè)以上意向投資者、需要通過(guò)競爭方式確定項目投資者的，可在各市、縣人民政府土地管理部門(mén)擬定土地出讓方案的基礎上，將競爭確定投資者的環(huán)節和競爭確定用地者的環(huán)節合并進(jìn)行。

(二)完善投融資服務(wù)政策。充分發(fā)揮縣級建設投資公司在市政公用行業(yè)政府與社會(huì )資本合作中的作用。進(jìn)一步拓寬投資項目融資渠道，支持有收費機制和良好現金流的市政公用行業(yè)項目資產(chǎn)證券化，盤(pán)活存量資產(chǎn)，提高運行效率。支持有償出讓道路及其附屬設施、廣場(chǎng)、公共停車(chē)場(chǎng)、軌道交通場(chǎng)站等市政公用設施的冠名權、廣告權、特許經(jīng)營(yíng)權，充分開(kāi)發(fā)城鎮市政公用事業(yè)的潛在資源。支持有條件的市政公用企業(yè)發(fā)行企業(yè)債券。引導金融機構開(kāi)發(fā)適合PPP項目的金融產(chǎn)品，提供貸款、發(fā)債、保險、租賃、擔保等綜合服務(wù)，在監管政策允許范圍內，在期限匹配、利率定價(jià)、償還方式等方面給予PPP項目差異化金融支持。

(三)完善價(jià)格收費政策。完善城鎮供水、燃氣、污水處理、垃圾處理等市政基礎設施產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格形成機制。在履行政府定價(jià)程序基礎上，統籌考慮經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展水平和公眾承受能力、項目運行和績(jì)效評價(jià)情況。充分論證項目收費定價(jià)機制，科學(xué)設計實(shí)施方案，充分體現“風(fēng)險分擔、收益共享、激勵相容”的內涵特征。建立健全城鎮污水處理服務(wù)價(jià)格形成機制，已建成污水處理廠(chǎng)的，均應當征收污水處理費;在建污水處理廠(chǎng)、已批準污水處理廠(chǎng)建設項目可行性研究報告或項目建議書(shū)的，可以開(kāi)征污水處理費，并應當在開(kāi)征3年內建成污水處理廠(chǎng)投入運行，征收標準應達到補償污水處理設施運營(yíng)和污泥處置成本并合理盈利水平。完善垃圾處理收費辦法和收費方式。建立并完善管道天然氣上下游價(jià)格聯(lián)動(dòng)機制。建立健全城市地下綜合管廊有償使用制度，收費標準原則上由管廊建設運營(yíng)單位與入廊管線(xiàn)單位協(xié)商確定，合理確定并適時(shí)調整管廊有償使用費標準。

(四)創(chuàng )新財政資金使用方式。充分發(fā)揮政府投資“四兩撥千斤”的引導作用，在同等條件下，政府投資優(yōu)先支持PPP項目，根據不同項目情況，以運營(yíng)補貼作為財政性資金投入的主要方式，也可以安排前期費用獎勵予以支持，逐步減少政府參與建設污水處理和垃圾處理設施資本金投入和投資補助。加大對各類(lèi)財政資金的整合力度，擴大規模經(jīng)濟和范圍經(jīng)濟效益，形成資金政策合力，優(yōu)先支持民營(yíng)資本參與的城鎮市政公用領(lǐng)域項目。鼓勵各級財政部門(mén)探索財政資金撬動(dòng)社會(huì )資本和金融資本參與城鎮市政公用領(lǐng)域PPP項目的有效方式，通過(guò)前期費用補助、以獎代補等手段，為項目規范實(shí)施營(yíng)造良好的政策環(huán)境。

六、組織保障

(一)加強組織領(lǐng)導。省住房城鄉建設廳負責全省社會(huì )資本進(jìn)入市政公用行業(yè)的指導、協(xié)調和監督，配合發(fā)展改革、財政、國土資源、金融等部門(mén)完善相關(guān)配套政策措施，規范市場(chǎng)秩序，穩定項目預期。發(fā)展改革、財政、住房城鄉建設等相關(guān)部門(mén)要加強協(xié)調配合、形成合力，積極爭取中央預算內投資、專(zhuān)項建設基金支持的PPP項目經(jīng)費，積極申報國家PPP示范項目和示范城市。各市、縣人民政府及相關(guān)部門(mén)要進(jìn)一步加大招商引資力度，通過(guò)多種形式定期向社會(huì )公開(kāi)推介項目，推動(dòng)PPP示范項目加快落地實(shí)施。各市、縣人民政府應當建立有關(guān)部門(mén)參加的城鎮市政公用領(lǐng)域PPP項目部門(mén)協(xié)調機制，負責統籌制定有關(guān)政策措施和組織協(xié)調項目實(shí)施。各相關(guān)部門(mén)應根據職責分工，負責對社會(huì )資本進(jìn)入市政公用行業(yè)的管理和監督。及時(shí)研究確定市政公用行業(yè)項目的技術(shù)性標準和公共服務(wù)標準，提出引入社會(huì )資本的項目，組織審查項目引資方案和協(xié)調項目實(shí)施中的具體問(wèn)題。

(二)加強監督管理。各市、縣人民政府及其相關(guān)部門(mén)要加大對城鎮市政公用領(lǐng)域PPP項目的監督管理，規范企業(yè)投資行為。嚴格項目實(shí)施事前事中事后監管，建立項目后評價(jià)制度。建立社會(huì )監督機制，鼓勵公眾對PPP項目實(shí)施情況進(jìn)行監督，切實(shí)維護公共利益。

(三)加強輿論宣傳。住房城鄉建設、發(fā)展改革、財政等部門(mén)要做好城鎮市政公用領(lǐng)域PPP項目實(shí)施計劃、招投標要求、扶持政策等重要信息的發(fā)布工作，實(shí)現多渠道、多形式宣傳，努力擴大社會(huì )知曉范圍，積極引導社會(huì )資本公平競爭。



 

貴州省人民政府

2017年10月27日

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