滬稅發(fā)〔2022〕21號《國家稅務(wù)總局上海市稅務(wù)局關(guān)于印發(fā)〈上海市稅務(wù)規范性文件制定管理辦法〉的通知》

《國家稅務(wù)總局上海市稅務(wù)局關(guān)于印發(fā)〈上海市稅務(wù)規范性文件制定管理辦法〉的通知》






滬稅發(fā)〔2022〕21號

國家稅務(wù)總局上海市各區稅務(wù)局，國家稅務(wù)總局上海市稅務(wù)局各稅務(wù)分局、各稽查局、市局機關(guān)各處室：

根據《稅務(wù)規范性文件制定管理辦法》（國家稅務(wù)總局令第41號公布，第 50號、第53號修改）和《上海市行政規范性文件管理規定》（滬府令〔2019〕17號）等規定，結合本市稅務(wù)工作實(shí)際，現將《上海市稅務(wù)規范性文件制定管理辦法》修訂后重新發(fā)布，請按照執行。





 

國家稅務(wù)總局上海市稅務(wù)局

2022年3月4日




 

上海市稅務(wù)規范性文件制定管理辦法




 

第一章 總則

第一條 （目的和依據）

為了規范本市稅務(wù)規范性文件制定和管理工作，落實(shí)稅收法定原則，優(yōu)化稅務(wù)執法方式，促進(jìn)稅務(wù)機關(guān)依法行政，保障稅務(wù)行政相對人的合法權益，根據《稅務(wù)規范性文件制定管理辦法》（國家稅務(wù)總局令第41號公布，第 50號、第53號修改）和《上海市行政規范性文件管理規定》（滬府令〔2019〕17號）等規定，結合本市稅務(wù)工作實(shí)際，制定本辦法。

第二條 （定義）

本辦法所稱(chēng)稅務(wù)規范性文件，是指國家稅務(wù)總局上海市稅務(wù)局（以下簡(jiǎn)稱(chēng)市局）依照法定職權和規定程序制定并發(fā)布的，影響納稅人、繳費人、扣繳義務(wù)人等稅務(wù)行政相對人權利、義務(wù)，在本市范圍內具有普遍約束力并在一定期限內反復適用的文件。

第三條 （適用范圍）

稅務(wù)規范性文件的起草、審查、決定、發(fā)布、備案、評估、清理等工作，適用本辦法。

第四條 （制定原則）

制定稅務(wù)規范性文件，應當充分體現社會(huì )主義核心價(jià)值觀(guān)的內容和要求，堅持科學(xué)、 民主、公開(kāi)、統一的原則， 符合法律、法規、規章以及上級稅務(wù)規范性文件的規定，遵循本辦法規定的制定規則和制定程序。

第五條 （制定主體）

稅務(wù)規范性文件由市局制定。

各區稅務(wù)局、各稅務(wù)分局、各稽查局不得制定稅務(wù)規范性文件。確有需要制定稅務(wù)規范性文件的，應當提請市局業(yè)務(wù)主管部門(mén)起草。

第六條 （責任分工）

（一）管理部門(mén)。市局政策法規處（以下簡(jiǎn)稱(chēng)法規處）牽頭本市稅務(wù)規范性文件制定管理工作，負責本市稅務(wù)規范性文件的合法性審核、合規性評估、報送備案、文件清理和審查整改的組織協(xié)調以及績(jì)效考核等工作。

（二）權益審核部門(mén)。市局納稅服務(wù)處（以下簡(jiǎn)稱(chēng)納稅服務(wù)處）負責文件權益性審核。

（三）起草部門(mén)。市局相關(guān)處室、相關(guān)稅務(wù)分局、相關(guān)稽查局負責文件起草、提交審查、審查整改、文件清理等工作。內容涉及兩個(gè)或兩個(gè)以上部門(mén)或單位的，由市局負責人指定牽頭部門(mén)起草。

（四）發(fā)布部門(mén)。市局辦公室（以下簡(jiǎn)稱(chēng)辦公室）負責對外發(fā)布。

（五）監督部門(mén)。市局督察內審處加強對稅務(wù)規范性文件制定管理工作的監督。

第七條 （管理方式）

市局通過(guò)辦公系統進(jìn)行稅務(wù)規范性文件管理，做好與公文管理的有效銜接，文件的起草、公平競爭審查、文件審查、評估、清理等工作均通過(guò)系統實(shí)現，以信息化手段，對本市稅務(wù)規范性文件進(jìn)行標準化、精細化、動(dòng)態(tài)化閉環(huán)管理。

管理部門(mén)應當設置規范性文件管理崗負責文件合法性審核、合規性評估，組織文件評估、清理等工作，權益審核部門(mén)應當設置規范性文件權益性審核崗，負責文件權益性審核;起草部門(mén)應當指定專(zhuān)人負責文件評估、清理、清理結果維護等工作，確保文件庫數據內容準確、更新及時(shí)和查詢(xún)便利。

 

第二章 制定規則

第八條 （文種、文號和名稱(chēng)）

稅務(wù)規范性文件的文種應當使用公告，文號按年度順序編號。

市局與其他行政機關(guān)聯(lián)合制定的規范性文件，只標明主辦機關(guān)的文號。

稅務(wù)規范性文件可以使用“辦法”“規定”“規程”“規則”等名稱(chēng)，但是不得稱(chēng)“條例”“實(shí)施細則”“通知”“批復”等。

第九條 （內容要素）

稅務(wù)規范性文件應當根據需要，明確制定目的和依據、適用范圍、主體、權利義務(wù)、具體規范、操作程序、施行日期或者有效期限等事項。

第十條 （禁止事項）

稅務(wù)規范性文件不得與法律、法規、規章以及上級稅務(wù)規范性文件相沖突，不得違反世界貿易組織規則，不得違法減損公民、法人或者其他組織合法權益或增加其義務(wù)。

無(wú)法律、法規、規章依據的，稅務(wù)規范性文件不得設定下列事項：

（一）稅收的開(kāi)征、停征、減稅、免稅、退稅、補稅事項;

（二）行政許可事項;

（三）行政處罰事項;

（四）行政強制措施;

（五）行政事業(yè)性收費事項;

（六）排除或者限制公平競爭的事項;

（七）應當由法律、法規、規章或者上級行政機關(guān)規定的其他事項。

第十一條 （體例）

稅務(wù)規范性文件可以采用條文式或者段落式表述。

采用條文式表述的稅務(wù)規范性文件，需要分章、節、條、款、項、目的，章、節應當有標題，章、節、條的序號用中文數字依次表述;款不編序號;項的序號用中文數字加括號依次表述;目的序號用阿拉伯數字依次表述。

第十二條 （制定要求）

制定稅務(wù)規范性文件，應當做到內容具體、明確，內在邏輯嚴密，語(yǔ)言規范、簡(jiǎn)潔、準確，避免產(chǎn)生歧義，具有可操作性。

第十三條 （施行時(shí)間）

稅務(wù)規范性文件應當自發(fā)布之日起30日后施行。

稅務(wù)規范性文件發(fā)布后不立即施行將有礙執行的，可以自發(fā)布之日起施行。

與法律、法規、規章或者上級機關(guān)決定配套實(shí)施的稅務(wù)規范性文件，其施行日期需要與前述文件保持一致的，不受本條第一款、第二款時(shí)限規定的限制。

自發(fā)布之日起未滿(mǎn)30日即施行的稅務(wù)規范性文件，應當在起草說(shuō)明中注明理由。

第十四條 （溯及力）

稅務(wù)規范性文件不得溯及既往，但是為了更好地保護稅務(wù)行政相對人權利和利益而作出的特別規定除外。

 

第三章 制定程序

第十五條 （調研）

起草部門(mén)應對擬制定的稅務(wù)規范性文件的必要性和可行性進(jìn)行研究，對所要解決的問(wèn)題、擬規定的主要措施的合法性、合理性等內容進(jìn)行調研論證。

第十六條 （公平競爭審查）

按照“誰(shuí)起草、誰(shuí)審查”原則，起草部門(mén)應當對稅務(wù)規范性文件進(jìn)行公平競爭審查。公平競爭審查基本流程、審查標準和例外規定、定期評估、社會(huì )監督、責任追究等，依照國家市場(chǎng)監管總局牽頭制定的《公平競爭審查制度實(shí)施細則》執行。

起草部門(mén)應當在起草說(shuō)明中就稅務(wù)規范性文件的公平競爭審查情況及結論作出專(zhuān)門(mén)說(shuō)明。未作說(shuō)明的，納稅服務(wù)處和法規處不予審查。

對于適用公平競爭審查例外規定的稅務(wù)規范性文件，起草部門(mén)應當逐年評估其實(shí)施效果，形成書(shū)面評估報告。評估結果應當作為文件清理工作的重要依據。

第十七條 （聽(tīng)取意見(jiàn)）

起草稅務(wù)規范性文件，應當深入調查研究，總結實(shí)踐經(jīng)驗，充分聽(tīng)取各方面意見(jiàn)。聽(tīng)取意見(jiàn)可以采取書(shū)面、網(wǎng)絡(luò )征求意見(jiàn)，或者召開(kāi)座談會(huì )、論證會(huì )、聽(tīng)證會(huì )、實(shí)地走訪(fǎng)等多種形式。

起草稅務(wù)規范性文件，起草部門(mén)應當聽(tīng)取基層稅務(wù)機關(guān)意見(jiàn)。

起草與稅務(wù)行政相對人生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)密切相關(guān)的稅務(wù)規范性文件，起草部門(mén)還應當聽(tīng)取稅務(wù)行政相對人代表和行業(yè)協(xié)會(huì )商會(huì )的意見(jiàn)。

起草涉及稅務(wù)行政相對人切身利益或者對其權利義務(wù)可能產(chǎn)生重大影響的稅務(wù)規范性文件，除依法需要保密的外，起草部門(mén)應當通過(guò)稅務(wù)網(wǎng)站或者其他有利于公眾知曉的方式，公布規范性文件草案及其說(shuō)明等材料，征詢(xún)公眾意見(jiàn)，征詢(xún)意見(jiàn)的期限自公告之日起一般不少于30日。法律、行政法規對規范性文件公開(kāi)征求意見(jiàn)期限有明確規定的，從其規定。

第十八條 （送交審查）

稅務(wù)規范性文件送審稿應當由起草部門(mén)負責人簽署后，依次送交納稅服務(wù)處和法規處審查。送審稿內容涉及其他業(yè)務(wù)主管部門(mén)工作的，應當于送交審查前會(huì )簽相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門(mén)，未按規定會(huì )簽的，納稅服務(wù)處和法規處不予審查。

未經(jīng)審查通過(guò)的稅務(wù)規范性文件，辦公室不予核稿，市局負責人不予簽發(fā)。

起草部門(mén)將送審稿送交審查時(shí)，應當一并提供下列材料：

（一）起草說(shuō)明，包括以下要素：

1.制定目的;

2.制定依據;

3.必要性和可行性;

4.起草過(guò)程，包括聽(tīng)取意見(jiàn)、不同意見(jiàn)的協(xié)調情況、會(huì )簽單位意見(jiàn)以及采納情況、公平競爭審查情況等;

5.對稅務(wù)行政相對人權利和利益可能產(chǎn)生影響的評估情況;

6.施行日期的說(shuō)明;

7.相關(guān)文件銜接處理情況;

8.其他需要說(shuō)明的事項。

（二）稅務(wù)規范性文件解讀稿，包括文件出臺的背景、意義，文件內容的重點(diǎn)、理解的難點(diǎn)、必要的舉例說(shuō)明和落實(shí)的措施要求等;

（三）制定依據，包括法律、法規、規章和稅務(wù)規范性文件的名稱(chēng)、文號，并標明具體條款;必要時(shí)，提供紙質(zhì)或者電子文本;

（四）公平競爭審查材料;

（五）其他相關(guān)材料。

報請市人民政府發(fā)布或批轉的稅務(wù)規范性文件，還需要提交報請發(fā)布或批轉的請示。

第十九條 （文件審查）

納稅服務(wù)處和法規處負責文件審查，包括權益性審核、合法性審核、世界貿易組織規則合規性評估。其中納稅服務(wù)處負責權益性審核;法規處負責合法性審核和世界貿易組織規則合規性評估。納稅服務(wù)處和法規處審查一般分別不少于5個(gè)工作日，不超過(guò)10個(gè)工作日。

對審查中發(fā)現的明顯不適當的規定，納稅服務(wù)處和法規處可以提出刪除或者修改的建議。納稅服務(wù)處和法規處在審查過(guò)程中認為有必要的，可以通過(guò)召開(kāi)座談會(huì )、論證會(huì )等形式聽(tīng)取相關(guān)各方意見(jiàn)。

第二十條 （權益性審核）

納稅服務(wù)處應當就下列事項進(jìn)行權益性審核：

（一）是否無(wú)法律法規依據減損稅務(wù)行政相對人的合法權利和利益，或者增加其義務(wù)，主要涉及業(yè)務(wù)辦理環(huán)節、報送資料、管理事項等方面;

（二）是否存在泄露稅務(wù)行政相對人稅費保密信息風(fēng)險。

第二十一條 （合法性審核）

法規處應當就下列事項進(jìn)行合法性審核：

（一）是否超越法定權限;

（二）是否具有法定依據;

（三）是否違反法律、法規、規章以及上級稅務(wù)機關(guān)稅務(wù)規范性文件的規定;

（四）是否違反本規定第十條的禁止性規定;

（五）是否違法、違規減損稅務(wù)行政相對人的合法權利和利益，或者違法、違規增加其義務(wù);

（六）是否違反本辦法規定的制定規則或者程序;

（七）是否與本機關(guān)制定的其他稅務(wù)規范性文件進(jìn)行銜接;

（八）需要審核的其他內容。

第二十二條 （合規性評估）

法規處應當依據以下內容，對送審稿是否合規進(jìn)行評估：

（一）最惠國待遇原則;

（二）國民待遇原則;

（三）透明度原則;

（四）有關(guān)補貼的規定;

（五）其他世界貿易組織規則。

第二十三條 （審查意見(jiàn)及其處理）

（一）納稅服務(wù)處根據權益性審核的不同情形，分別提出以下審核意見(jiàn)：

1.認為送審稿不存在無(wú)法律法規依據減損稅務(wù)行政相對人權益或者增加其負擔的情形的，提出審核通過(guò)意見(jiàn);

2.認為送審稿減損稅務(wù)行政相對人權益或者增加其負擔的理由不充分，經(jīng)協(xié)商不能達成一致意見(jiàn)的，提出書(shū)面審核意見(jiàn)并退回起草部門(mén)。

（二）法規處根據合法性審核的不同情形，分別提出以下審核意見(jiàn)：

1.認為送審稿沒(méi)有問(wèn)題或者經(jīng)過(guò)協(xié)商達成一致意見(jiàn)的，提出審核通過(guò)意見(jiàn);

2.認為起草部門(mén)應當補充征求意見(jiàn)，或者對重大分歧意見(jiàn)沒(méi)有合理說(shuō)明的，退回起草部門(mén)補充征求意見(jiàn)或者作出進(jìn)一步說(shuō)明;

3.認為送審稿存在問(wèn)題，經(jīng)協(xié)商不能達成一致意見(jiàn)的，提出書(shū)面審核意見(jiàn)后，退回起草部門(mén)。

（三）法規處根據合規性評估的不同情形，分別提出以下評估意見(jiàn)：

1.認為符合世界貿易組織規則的，提出無(wú)異議評估意見(jiàn);

2.認為可能引發(fā)國際貿易爭端的，向起草部門(mén)作出風(fēng)險提示;

3.認為不符合世界貿易組織規則、必然引發(fā)國際貿易爭端的，向起草部門(mén)作出風(fēng)險提示，并提出修改的意見(jiàn)和理由。

（四）審查中存在不同意見(jiàn)且經(jīng)過(guò)協(xié)商仍存在意見(jiàn)分歧的，由起草部門(mén)提請市局負責人進(jìn)行協(xié)調或裁定。

第二十四條 （聯(lián)合制定及代為起草涉稅規范性文件的審查）

市局牽頭與其他機關(guān)聯(lián)合制定涉稅規范性文件，以及市局代市人大及其常務(wù)委員會(huì )、市政府等起草涉稅規范性文件，起草部門(mén)應當將文件送審稿或者會(huì )簽文本送交納稅服務(wù)處和法規處審查。

經(jīng)其他機關(guān)會(huì )簽后，文件內容有實(shí)質(zhì)性變動(dòng)的，起草部門(mén)應當重新送交納稅服務(wù)處和法規處審查。

其他機關(guān)牽頭與稅務(wù)機關(guān)聯(lián)合制定的規范性文件，參照本條第一款規定執行。

第二十五條 （審議和決定）

稅務(wù)規范性文件送審稿經(jīng)納稅服務(wù)處和法規處審查通過(guò)的，由起草部門(mén)提請局務(wù)會(huì )議集體審議、決定。

起草部門(mén)應向局務(wù)會(huì )議提交稅務(wù)規范性文件送審稿，包括文件文本、文件解讀稿、起草說(shuō)明、審查意見(jiàn)等。

第二十六條 （簽發(fā)和發(fā)布）

稅務(wù)規范性文件經(jīng)局務(wù)會(huì )議審議通過(guò)后，由市局負責人簽發(fā)，主動(dòng)公開(kāi)，并以公告形式在上海稅務(wù)網(wǎng)站發(fā)布。未以公告形式發(fā)布的，不得作為稅務(wù)機關(guān)執法依據。

第二十七條 （文件流轉）

稅務(wù)規范性文件以公告形式發(fā)布后，各級稅務(wù)機關(guān)無(wú)需轉發(fā)，通過(guò)公文處理系統進(jìn)行傳遞。

第二十八條 （評估機制）

市局建立稅務(wù)規范性文件評估機制。評估采取實(shí)施過(guò)程中的評估、有效期屆滿(mǎn)前的評估和定期評估相結合的方法。

（一）實(shí)施過(guò)程中的評估。起草部門(mén)應當跟蹤了解稅務(wù)規范性文件的施行情況，及時(shí)對其施行效果、存在的問(wèn)題及原因進(jìn)行調查研究和綜合評估。

（二）有效期屆滿(mǎn)前的評估。稅務(wù)規范性文件有效期屆滿(mǎn)的6個(gè)月前，起草部門(mén)應當對其有效期是否需要延續進(jìn)行評估。

（三）定期評估。起草部門(mén)原則上每三年開(kāi)展一次定期評估，可在定期清理時(shí)一并進(jìn)行。

稅務(wù)規范性文件評估時(shí)，發(fā)現有效期屆滿(mǎn)、與上位法不符、不適應實(shí)際需要、影響全國統一市場(chǎng)和公平競爭等情形的應當予以清理。

第二十九條 （書(shū)面審查建議處理）

市局接到公民、法人或者其他組織對本機關(guān)制定的稅務(wù)規范性文件提出書(shū)面審查建議，應當予以核實(shí)。經(jīng)核實(shí)發(fā)現稅務(wù)規范性文件確有與上位法不符、有礙市場(chǎng)公平競爭等問(wèn)題的，應當進(jìn)行修改或廢止。


 

第四章 備案審查

第三十條 （文件報備）

起草部門(mén)應當自稅務(wù)規范性文件發(fā)布之日起10日內將文件報備材料報送法規處;法規處應當自發(fā)布之日起30日內，將稅務(wù)規范性文件報送國家稅務(wù)總局備案。

法規處應當于每年3月1日前向國家稅務(wù)總局報送上一年度本市稅務(wù)機關(guān)發(fā)布的稅務(wù)規范性文件目錄。

第三十一條 （報備的材料）

報送國家稅務(wù)總局備案的稅務(wù)規范性文件，應當提交備案報告和以下材料的電子文本：

（一）稅務(wù)規范性文件備案報告表;

（二）稅務(wù)規范性文件;

（三）起草說(shuō)明;

（四）稅務(wù)規范性文件解讀稿。

其中，稅務(wù)規范性文件備案報告表應當載明文件起草（包括征求意見(jiàn)、會(huì )簽單位、公平競爭審查）、文件審查（包括權益性審核、合法性審核、合規性評估）、局務(wù)會(huì )議審議、簽發(fā)、發(fā)布以及政策備案（指按規定應向上級部門(mén)進(jìn)行政策備案）等內容。

第三十二條 （審查整改）

對經(jīng)國家稅務(wù)總局審查存在問(wèn)題并要求整改的文件，起草部門(mén)應在限期內進(jìn)行整改，重新制定發(fā)布稅務(wù)規范性文件;法規處在整改限期內協(xié)助、督促起草部門(mén)進(jìn)行整改，重新向國家稅務(wù)總局報備稅務(wù)規范性文件。

起草部門(mén)自整改期限屆滿(mǎn)之日起20日內向法規處報送整改情況說(shuō)明;法規處自整改期限屆滿(mǎn)之日起30日內向國家稅務(wù)總局報送整改情況報告。


 

第五章 文件清理

第三十三條 （清理機制）

市局建立稅務(wù)規范性文件清理機制。清理采取日常清理和集中清理相結合的方法。

清理過(guò)程中，起草部門(mén)和法規處應當聽(tīng)取有關(guān)各方意見(jiàn)。

第三十四條 （日常清理）

日常清理由起草部門(mén)負責，分為起草中的清理和上位法發(fā)生變化等情形下的清理兩種形式。

（一）起草中的清理。起草部門(mén)起草稅務(wù)規范性文件，應當明確列舉擬被該文件廢止的文件的名稱(chēng)、文號以及條款，避免與本機關(guān)已發(fā)布的稅務(wù)規范性文件相矛盾。同一事項已由多個(gè)稅務(wù)規范性文件作出規定的，起草部門(mén)在起草同類(lèi)文件時(shí)，應當對有關(guān)文件進(jìn)行歸并、整合。

（二）上位法發(fā)生變化等情形下的清理。起草部門(mén)應當根據上位法變化及稅務(wù)工作發(fā)展需要，對稅務(wù)規范性文件進(jìn)行及時(shí)清理。

第三十五條 （集中清理）

集中清理由法規處負責牽頭組織，起草部門(mén)分工負責。

市局每三年開(kāi)展一次定期集中清理。有下列情形之一的，應當及時(shí)進(jìn)行集中清理：

（一）上級機關(guān)部署的;

（二）新的法律、法規頒布或者法律、法規進(jìn)行重大修改，對稅務(wù)執法產(chǎn)生普遍影響的。

起草部門(mén)應當在規定期限內列出需要清理的稅務(wù)規范性文件目錄，并提出清理意見(jiàn);法規處應當對起草部門(mén)提出的文件目錄以及清理意見(jiàn)進(jìn)行匯總、審查，報經(jīng)局務(wù)會(huì )議審議后對外發(fā)布清理結果。

第三十六條 （清理的處置）

對清理中發(fā)現存在問(wèn)題的稅務(wù)規范性文件，應當分類(lèi)處理：

（一）有下列情形之一的，宣布失效：

1.調整對象滅失的;

2.不需要繼續執行的。

（二）有下列情形之一的，宣布廢止：

1.違反上位法規定的;

2.已被新的規定替代的;

3.上位法依據已不存在的;

4.明顯不適應現實(shí)需要的。

（三）有下列情形之一的，予以修改：

1.與上一級稅務(wù)規范性文件相矛盾的;

2.與本機關(guān)稅務(wù)規范性文件相矛盾或者相重復的;

3.存在漏洞或者難以執行的。

稅務(wù)規范性文件部分內容被修改的，應當全文發(fā)布修改后的稅務(wù)規范性文件。

第三十七條 （清理結果的發(fā)布）

日常清理結果應當及時(shí)發(fā)布，集中清理的結果應當于清理結束后統一發(fā)布。發(fā)布的內容包括失效、廢止的文件目錄或條款。

 

第六章 附則

第三十八條 （考核）

稅務(wù)規范性文件的制定和備案工作列入市局績(jì)效考核管理。

第三十九條 （解釋權和參照執行）

本辦法由市局負責解釋。

稅務(wù)規范性文件的解釋、修改或者廢止，參照本辦法的有關(guān)規定執行。

第四十條 （施行日期）

本辦法自2022年2月1日起施行，《上海市稅務(wù)規范性文件制定管理辦法》（滬稅發(fā)〔2020〕75號）同時(shí)廢止。

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