安監總政法〔2018〕5號《國家安全監管總局關(guān)于進(jìn)一步加強監管監察執法促進(jìn)企業(yè)安全生產(chǎn)主體責任落實(shí)的意見(jiàn)》

國家安全監管總局關(guān)于進(jìn)一步加強監管監察執法促進(jìn)企業(yè)安全生產(chǎn)主體責任落實(shí)的意見(jiàn)




安監總政法〔2018〕5號

各省、自治區、直轄市及新疆生產(chǎn)建設兵團安全生產(chǎn)監督管理局，各省級煤礦安全監察局：

為貫徹落實(shí)《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見(jiàn)》和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強安全生產(chǎn)監管執法的通知》（國辦發(fā)〔2015〕20號）要求，進(jìn)一步加強安全生產(chǎn)監管監察執法工作，促進(jìn)企業(yè)落實(shí)安全生產(chǎn)主體責任，現提出如下意見(jiàn)。

一、充分認識加強監管監察執法促進(jìn)企業(yè)安全生產(chǎn)主體責任落實(shí)的重要意義

近年來(lái)，各級安全生產(chǎn)監督管理部門(mén)、煤礦安全監察機構（以下統稱(chēng)安全監管監察部門(mén)）深入貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院重要決策部署，依法履行安全生產(chǎn)、職業(yè)健康監管監察執法（以下統稱(chēng)安全生產(chǎn)執法）職責，促進(jìn)各類(lèi)企業(yè)落實(shí)安全生產(chǎn)（含職業(yè)健康，下同）主體責任，取得了明顯成效。但是也要看到，當前企業(yè)安全生產(chǎn)主體責任落實(shí)不到位、法律法規執行不嚴格等問(wèn)題依然突出，導致生產(chǎn)安全事故多發(fā)，尤其是重特大事故未得到有效遏制，職業(yè)病危害依然十分嚴重。加強監管監察執法促進(jìn)企業(yè)安全生產(chǎn)主體責任落實(shí)，是黨中央關(guān)于全面依法治國的基本要求，是堅決遏制重特大事故的迫切需要，也是實(shí)現安全生產(chǎn)改革發(fā)展長(cháng)遠目標的內生動(dòng)力和根本保障。各級安全監管監察部門(mén)要進(jìn)一步提高認識，把思想統一到黨中央、國務(wù)院重要決策部署上來(lái)，把加強監管監察執法促進(jìn)企業(yè)落實(shí)安全生產(chǎn)主體責任擺上更加重要位置，推動(dòng)安全生產(chǎn)工作取得新進(jìn)展和新成效。

二、指導思想和工作目標、基本原則

（一）指導思想和工作目標。以黨的十九大精神為指引，深入學(xué)習貫徹習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想，樹(shù)立安全發(fā)展理念，弘揚生命至上、安全第一的思想，堅持嚴格規范公正文明執法，確保安全生產(chǎn)法律法規得到有效貫徹實(shí)施。到2020年，建成規范統一、保障到位、運轉高效的安全生產(chǎn)執法工作體系，執法在促進(jìn)企業(yè)安全生產(chǎn)主體責任落實(shí)、防范遏制重特大事故中的地位和作用明顯提升。在此基礎上，持續深入推進(jìn)安全生產(chǎn)執法工作，到2030年，實(shí)現安全生產(chǎn)執法工作體系和執法能力現代化，為促進(jìn)企業(yè)落實(shí)安全生產(chǎn)主體責任，維護人民群眾生命財產(chǎn)安全和職業(yè)健康權益提供堅實(shí)法治保障。

（二）基本原則。一是堅持依法履職、嚴格執法。依法履行安全生產(chǎn)執法職責，嚴肅查處安全生產(chǎn)違法行為，切實(shí)解決檢查多、執法少和執法寬松軟的問(wèn)題。二是堅持統籌協(xié)調、整體推進(jìn)。推進(jìn)分級執法，實(shí)行按照年度監督檢查計劃、監察執法計劃執法，完善全系統執法協(xié)調機制，形成上下聯(lián)動(dòng)、步調一致的執法新格局。三是堅持客觀(guān)公正、過(guò)罰相當。正確適用法律，推行“陽(yáng)光執法”，嚴格法制審核，維護企業(yè)合法權益。四是堅持突出重點(diǎn)、務(wù)求實(shí)效。對存在嚴重違法行為、拒不整改重大事故隱患、職業(yè)病危害因素嚴重超標的企業(yè)，加大執法檢查和處罰力度，促進(jìn)企業(yè)依法落實(shí)安全生產(chǎn)主體責任。

三、依法履行職責，創(chuàng )新制度機制，嚴格規范公正文明執法

（一）明確安全生產(chǎn)執法職責。各級安全監管監察部門(mén)要依照有關(guān)法律法規及本部門(mén)“三定”規定明確的職責范圍，對有關(guān)行業(yè)領(lǐng)域企業(yè)履行安全生產(chǎn)執法職責。鄉鎮人民政府、街道辦事處按照職責開(kāi)展安全生產(chǎn)監督檢查的，安全監管部門(mén)要做好執法程序銜接，依法查處本部門(mén)執法職責范圍內的違法行為。推動(dòng)有關(guān)人民政府明確開(kāi)發(fā)區管理機構的安全生產(chǎn)監管執法職責。駐地煤礦安全監察機構與負有煤礦安全生產(chǎn)監督管理職責的部門(mén)要加強協(xié)作配合，優(yōu)化執法資源配置，提高執法效率和效果。

（二）推進(jìn)安全生產(chǎn)分級執法。省級安全監管部門(mén)要抓緊制定本地區安全生產(chǎn)分級執法辦法，結合企業(yè)所屬行業(yè)領(lǐng)域、隸屬關(guān)系、規模大小、風(fēng)險等級等因素，明確省級、設區的市級、縣級安全監管部門(mén)的執法分工。每個(gè)企業(yè)明確由一個(gè)安全監管部門(mén)負責日常執法。除開(kāi)展執法抽查或者開(kāi)展督導、示范性執法外，原則上上級安全監管部門(mén)不對下級安全監管部門(mén)負責日常執法的企業(yè)開(kāi)展執法活動(dòng)，下級安全監管部門(mén)也不對上級安全監管部門(mén)負責日常執法的企業(yè)開(kāi)展執法活動(dòng)。

（三）實(shí)行按照年度監督檢查計劃執法。地方各級安全監管部門(mén)編制年度監督檢查計劃時(shí)，要科學(xué)合理確定重點(diǎn)企業(yè)的范圍、當年計劃檢查的次數，對重點(diǎn)企業(yè)實(shí)現年度監督檢查“全覆蓋”；對重點(diǎn)企業(yè)以外的一般企業(yè)，推行“雙隨機”（隨機選取被檢查企業(yè)、隨機確定執法人員）抽查。要確保“雙隨機”抽查在年度監督檢查計劃中的比例，不斷擴大“雙隨機”抽查涵蓋的行業(yè)領(lǐng)域及企業(yè)范圍，發(fā)揮“雙隨機”抽查對各個(gè)行業(yè)領(lǐng)域、各種規模類(lèi)型企業(yè)的執法震懾作用。執行年度監督檢查計劃時(shí)，要按照本意見(jiàn)及有關(guān)監督檢查重點(diǎn)事項的規定，結合企業(yè)特點(diǎn)及相關(guān)行業(yè)領(lǐng)域事故發(fā)生規律，有針對性地確定具體的監督檢查事項。按照部署開(kāi)展安全生產(chǎn)大檢查時(shí)，有關(guān)執法安排要與年度監督檢查計劃有效銜接，根據需要適當調整年度監督檢查計劃；需對年度監督檢查計劃作重大調整的，按規定履行批準、備案程序。

（四）建立全系統執法協(xié)調聯(lián)動(dòng)機制?？h級、設區的市級安全監管部門(mén)、駐地煤礦安全監察機構在查處違法行為、事故調查處理等方面需要其他地區協(xié)助的，可以報請共同的上級安全監管監察部門(mén)進(jìn)行協(xié)調；跨省級行政區域的，由有關(guān)省級安全監管監察部門(mén)組織協(xié)調。接到協(xié)助請求的安全監管監察部門(mén)應當立即開(kāi)展協(xié)調工作，并及時(shí)反饋相關(guān)工作情況。必要時(shí)，有關(guān)省級安全監管監察部門(mén)可以報請國家安全監管總局、國家煤礦安監局進(jìn)行協(xié)調。

（五）建立執法統計分析通報機制。各級安全監管監察部門(mén)要按季度分析本地區執法情況，對比分析監督檢查的企業(yè)次數以及現場(chǎng)處理措施、行政強制、行政處罰等執法數據，注重苗頭性問(wèn)題和趨勢把握，對下一階段執法工作提出明確的要求。省級安全監管監察部門(mén)季度執法分析情況應當通報設區的市級安全監管部門(mén)、駐地煤礦安全監察機構，并抄送有關(guān)人民政府和國家安全監管總局、國家煤礦安監局。

（六）推行行政執法公示制度。各級安全監管監察部門(mén)要通過(guò)政府網(wǎng)站或者本部門(mén)辦事大廳、服務(wù)窗口等場(chǎng)所，公布本部門(mén)執法主體資格和行政執法依據等信息并及時(shí)更新，在每年第一季度公布本年度監督檢查計劃、監察執法計劃的編制情況及上一年度的計劃執行情況，及時(shí)公布安全生產(chǎn)執法及“雙隨機”抽查情況。要嚴格依照有關(guān)法律法規及國務(wù)院文件規定的時(shí)限和要求，公開(kāi)行政許可、行政處罰、行政強制等執法信息。

（七）推行執法全過(guò)程記錄制度。地方各級安全監管監察部門(mén)要建立本部門(mén)執法臺賬，準確記錄開(kāi)展監督檢查、核查舉報投訴等執法活動(dòng)所涉及企業(yè)的名稱(chēng)、地址、行業(yè)領(lǐng)域以及執法人員等信息，并記明采取相關(guān)執法措施的情況，執法臺賬保存期限一般不少于5年。有關(guān)行政強制、行政處罰文書(shū)要及時(shí)立卷歸檔并按規定期限保存。其他執法文書(shū)要按年度、分類(lèi)別歸檔保存，保存期限一般不少于10年。逐步推行通過(guò)執法記錄儀、錄音錄像等方式對執法行為進(jìn)行記錄，實(shí)現全過(guò)程留痕和可回溯管理。

（八）推行行政執法法制審核及公開(kāi)裁定制度。認真執行《中華人民共和國行政處罰法》新增加的行政處罰審核規定，按照一般程序實(shí)施行政處罰的，在提請安全監管監察部門(mén)負責人作出處理決定或者集體討論前，要經(jīng)本部門(mén)行政處罰審核人員審核。要結合執法行為的類(lèi)別、執法層級、所屬領(lǐng)域、涉案金額以及對當事人、社會(huì )的影響等因素，確定重大執法決定的范圍。作出重大執法決定前，要由本部門(mén)法制工作機構或者指定的其他機構進(jìn)行法制審核。推行行政處罰公開(kāi)裁定，對典型、重大行政處罰案件，可以組織召集同類(lèi)企業(yè)進(jìn)行公開(kāi)裁定。公開(kāi)裁定要如實(shí)記錄當事人的意見(jiàn)，形成書(shū)面報告，作為作出行政處罰決定的重要參考。行政處罰案件依法舉行聽(tīng)證的，公開(kāi)裁定可以與聽(tīng)證一并實(shí)施。

（九）規范行政處罰自由裁量。行使行政處罰自由裁量權，應當全面分析違法行為的主體、違法情節、危害后果等因素，綜合裁量，合理確定應否給予行政處罰或者應當給予行政處罰的種類(lèi)、幅度。對同一類(lèi)違法主體實(shí)施的性質(zhì)相同、情節相近、危害后果基本相當的違法行為，其適用的行政處罰應當基本一致。要在行政處罰審批文書(shū)中列明當事人的全部違法行為及每個(gè)違法行為的裁量結果，并列明所依據的自由裁量標準；具有法定從重、從輕、不予處罰等情形的，要列明《中華人民共和國行政處罰法》及《安全生產(chǎn)行政處罰自由裁量適用規則（試行）》（國家安全生產(chǎn)監督管理總局令第31號）等法律、法規和規章的具體依據。當事人對自由裁量有異議的，要予以解釋說(shuō)明并形成調查詢(xún)問(wèn)筆錄等書(shū)面材料備查。

（十）建立“盡職照單免責、失職照單問(wèn)責”機制。地方各級安全監管部門(mén)、駐地煤礦安全監察機構要按規定編制公布本部門(mén)權責清單，并根據有關(guān)法律、法規、規章制定修訂情況及時(shí)更新。在事故調查過(guò)程中，要加強與監察機關(guān)、人民檢察院的協(xié)調配合，全面調查核實(shí)有關(guān)部門(mén)及其執法人員的履職情況。對已經(jīng)依照權責清單事項履行職責，按照法律、法規、規章規定的方式、程序采取執法措施的，依法不予追究有關(guān)人員的執法責任；依法應當追究有關(guān)人員執法責任的，要在事故調查報告中明確其違法行為及追責依據。

四、加強執法檢查，突出檢查重點(diǎn)，促進(jìn)企業(yè)依法落實(shí)安全生產(chǎn)主體責任

（一）加強安全生產(chǎn)責任制落實(shí)情況的執法檢查。督促企業(yè)主要負責人履行安全生產(chǎn)第一責任人職責，依法建立健全本單位安全生產(chǎn)責任制；企業(yè)安全生產(chǎn)責任制應當涵蓋全體人員、全部崗位和全部生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，明確主要負責人及其他分管負責人、各部門(mén)負責人、其他從業(yè)人員的安全生產(chǎn)責任、考核標準及獎懲措施；企業(yè)應當定期對安全生產(chǎn)責任制的落實(shí)情況進(jìn)行監督考核，保證安全生產(chǎn)責任制的落實(shí)。

（二）加強安全生產(chǎn)源頭防范落實(shí)情況的執法檢查。督促企業(yè)加強安全生產(chǎn)源頭管控，嚴格執行建設項目安全設施“三同時(shí)”（建設項目安全設施必須與主體工程同時(shí)設計、同時(shí)施工、同時(shí)投入生產(chǎn)和使用）規定；有關(guān)安全設備的安裝、使用、檢測、維修、改造和報廢應當符合國家標準或者行業(yè)標準，并進(jìn)行經(jīng)常性維護、保養和定期檢測；嚴禁使用列入淘汰落后技術(shù)裝備目錄的工藝、設備；按照有關(guān)國家標準對本單位重大危險源進(jìn)行辨識、登記建檔，定期檢測、評估、監控。

（三）加強事故隱患排查治理落實(shí)情況的執法檢查。督促企業(yè)建立健全生產(chǎn)安全事故隱患排查治理制度，采取技術(shù)、管理措施，及時(shí)發(fā)現并消除事故隱患；煤礦、金屬非金屬礦山、危險化學(xué)品、煙花爆竹、工貿等企業(yè)必須按照有關(guān)重大事故隱患判定標準，排查治理本單位重大事故隱患，并在重大事故隱患治理過(guò)程中采取相應的安全防范措施，防止事故發(fā)生，按規定對重大事故隱患治理情況組織評估；已被安全監管監察部門(mén)依法責令暫時(shí)停產(chǎn)停業(yè)或者停止使用相關(guān)設施、設備的，重大事故隱患排除后，經(jīng)有關(guān)安全監管監察部門(mén)審查同意，方可恢復生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和使用。

（四）加強安全生產(chǎn)教育培訓落實(shí)情況的執法檢查。督促企業(yè)落實(shí)全員安全生產(chǎn)教育和培訓規定，煤礦、金屬非金屬礦山、危險化學(xué)品、煙花爆竹、金屬冶煉等企業(yè)主要負責人和安全生產(chǎn)管理人員應當經(jīng)有關(guān)部門(mén)對其安全生產(chǎn)知識和管理能力考核合格；企業(yè)應當對包括被派遣勞動(dòng)者、實(shí)習生在內的所有從業(yè)人員進(jìn)行安全生產(chǎn)教育和培訓；企業(yè)采用新工藝、新技術(shù)、新材料或者使用新設備，必須對從業(yè)人員進(jìn)行專(zhuān)門(mén)的安全生產(chǎn)教育和培訓。

（五）加強現場(chǎng)作業(yè)安全管理落實(shí)情況的執法檢查。督促企業(yè)加強現場(chǎng)作業(yè)管理，落實(shí)技術(shù)防范措施，嚴禁違章指揮、強令職工冒險作業(yè)；在有較大危險因素的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所和有關(guān)設施、設備上，設置明顯的安全警示標志；從事危險化學(xué)品特殊作業(yè)、涉爆粉塵、有限空間、爆破、吊裝及國家有關(guān)規定明確的危險作業(yè)時(shí)，應當安排專(zhuān)門(mén)人員進(jìn)行現場(chǎng)安全管理，確保操作規程的遵守和安全措施的落實(shí)；企業(yè)將生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)項目、場(chǎng)所發(fā)包或者出租的，應當對承包單位、承租單位的安全生產(chǎn)統一協(xié)調、管理，定期進(jìn)行安全檢查，督促整改檢查發(fā)現的問(wèn)題；兩個(gè)以上企業(yè)在同一作業(yè)區域內進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，可能危及對方生產(chǎn)安全的，應當指定專(zhuān)職安全生產(chǎn)管理人員進(jìn)行安全檢查與協(xié)調；必須為從業(yè)人員提供符合國家標準或者行業(yè)標準的勞動(dòng)防護用品。

（六）加強安全生產(chǎn)應急管理落實(shí)情況的執法檢查。督促企業(yè)健全安全生產(chǎn)應急管理體系，依法建立應急救援組織；主要負責人應當依法組織制定并實(shí)施本單位事故應急預案，定期組織應急預案培訓演練；煤礦、金屬非金屬礦山、金屬冶煉和危險化學(xué)品的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、儲存企業(yè)，以及使用危險化學(xué)品達到國家規定數量的化工企業(yè)、煙花爆竹生產(chǎn)、批發(fā)經(jīng)營(yíng)企業(yè)和中型規模以上的其他企業(yè)，應當對應急預案進(jìn)行評審；企業(yè)應當配備必要的應急物資及裝備，并進(jìn)行經(jīng)常性維護、保養，保證正常運轉。

（七）加強職業(yè)病防護措施落實(shí)情況的執法檢查。督促企業(yè)落實(shí)職業(yè)病預防和控制措施，嚴格執行建設項目職業(yè)病防護設施“三同時(shí)”（建設項目職業(yè)病防護設施必須與主體工程同時(shí)設計、同時(shí)施工、同時(shí)投入生產(chǎn)和使用）規定；依法設置職業(yè)健康管理機構，配備專(zhuān)兼職職業(yè)健康管理人員；及時(shí)、如實(shí)申報職業(yè)病危害項目；落實(shí)職業(yè)病危害告知、定期檢測、個(gè)體防護和職業(yè)健康檢查等制度措施；煤礦、金屬非金屬礦山、金屬冶煉、石棉采選、石英砂加工、水泥、陶瓷、耐火材料等企業(yè)必須嚴格落實(shí)粉塵、化學(xué)毒物治理措施，確保工作場(chǎng)所職業(yè)病危害因素的濃度或者強度符合國家職業(yè)衛生標準。

（八）加強對企業(yè)取得許可后的執法檢查。督促企業(yè)嚴格依照有關(guān)安全生產(chǎn)行政許可的范圍、事項從事相關(guān)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，不得在取得行政許可后降低安全生產(chǎn)條件；按照法定期限、條件辦理行政許可延續、變更手續，如實(shí)提供相關(guān)的情況及材料；嚴禁轉讓、冒用安全生產(chǎn)許可證或者使用偽造的安全生產(chǎn)許可證。發(fā)現企業(yè)不再具備許可條件的，依法責令整改直至吊銷(xiāo)相關(guān)行政許可證件。企業(yè)未取得有關(guān)安全生產(chǎn)許可從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，依照有關(guān)法律法規的規定予以嚴肅查處。

（九）強化對有關(guān)違法行為的依法處理。對企業(yè)開(kāi)展執法檢查時(shí)，各級安全監管監察部門(mén)應當依法采取現場(chǎng)處理、行政處罰、行政強制等執法措施，切實(shí)做到“檢查必執法、執法必嚴格”。有關(guān)企業(yè)拒不執行停產(chǎn)停業(yè)等執法決定的，依法采取通知有關(guān)單位停止供電、停止供應民用爆炸物品等措施；經(jīng)停產(chǎn)停業(yè)整頓仍不具備安全生產(chǎn)條件的，依法提請有關(guān)人民政府予以關(guān)閉。對安全生產(chǎn)大檢查中發(fā)現的嚴重違法行為，按規定掛牌督辦，落實(shí)“四個(gè)一律”執法要求，并將典型案例通過(guò)新聞媒體進(jìn)行曝光。按規定將存在嚴重違法行為的企業(yè)納入安全生產(chǎn)失信聯(lián)合懲戒“黑名單”管理，依法依規落實(shí)聯(lián)合懲戒措施。發(fā)現企業(yè)及其有關(guān)人員涉嫌犯罪的，嚴格依法向公安機關(guān)移送案件，加大對安全生產(chǎn)違法犯罪行為的打擊和震懾力度。





 

國家安全監管總局

2018年1月10日

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