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最高人民法院關(guān)于審理行政案件適用法律規范問(wèn)題的座談會(huì )紀要
法〔2004〕96號
行政審判涉及的法律規范層級和門(mén)類(lèi)較多，立法法施行以后有關(guān)法律適用規則亦發(fā)生了很大變化，在法律適用中經(jīng)常遇到如何識別法律依據、解決法律規范沖突等各種疑難問(wèn)題。這些問(wèn)題能否妥當地加以解決，直接影響行政審判的公正和效率。而且，隨著(zhù)我國法治水平的提高和適應加入世貿組織的需要，行政審判在解決法律規范沖突、維護法制統一中的作用越來(lái)越突出。為準確適用法律規范，確保行政案件的公正審理，維護國家法制的統一和尊嚴，促進(jìn)依法行政，最高人民法院行政審判庭曾就審理行政案件適用法律規范的突出問(wèn)題進(jìn)行專(zhuān)題調研，并征求有關(guān)部門(mén)意見(jiàn)。2003年10月，最高人民法院在上海召開(kāi)全國法院行政審判工作座談會(huì )期間，就審理行政案件適用法律規范問(wèn)題進(jìn)行了專(zhuān)題座談。與會(huì )人員在總結審判經(jīng)驗的基礎上，根據立法法、行政訴訟法及其他有關(guān)法律規定，對一些帶有普遍性的問(wèn)題形成了共識?，F將有關(guān)內容紀要如下：
一、關(guān)于行政案件的審判依據
根據行政訴訟法和立法法有關(guān)規定，人民法院審理行政案件，依據法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例，參照規章。在參照規章時(shí)，應當對規章的規定是否合法有效進(jìn)行判斷，對于合法有效的規章應當適用。根據立法法、行政法規制定程序條例和規章制定程序條例關(guān)于法律、行政法規和規章的解釋的規定，全國人大常委會(huì )的法律解釋?zhuān)瑖鴦?wù)院或者國務(wù)院授權的部門(mén)公布的行政法規解釋?zhuān)嗣穹ㄔ鹤鳛閷徖硇姓讣姆梢罁?；規章制定機關(guān)作出的與規章具有同等效力的規章解釋?zhuān)嗣穹ㄔ簩徖硇姓讣r(shí)參照適用。
考慮建國后我國立法程序的沿革情況，現行有效的行政法規有以下三種類(lèi)型：一是國務(wù)院制定并公布的行政法規；二是立法法施行以前，按照當時(shí)有效的行政法規制定程序，經(jīng)國務(wù)院批準、由國務(wù)院部門(mén)公布的行政法規。但在立法法施行以后，經(jīng)國務(wù)院批準、由國務(wù)院部門(mén)公布的規范性文件，不再屬于行政法規；三是在清理行政法規時(shí)由國務(wù)院確認的其他行政法規。
行政審判實(shí)踐中，經(jīng)常涉及有關(guān)部門(mén)為指導法律執行或者實(shí)施行政措施而作出的具體應用解釋和制定的其他規范性文件，主要是：國務(wù)院部門(mén)以及省、市、自治區和較大的市的人民政府或其主管部門(mén)對于具體應用法律、法規或規章作出的解釋?zhuān)豢h級以上人民政府及其主管部門(mén)制定發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令或其他規范性文件。行政機關(guān)往往將這些具體應用解釋和其他規范性文件作為具體行政行為的直接依據。這些具體應用解釋和規范性文件不是正式的法律淵源，對人民法院不具有法律規范意義上的約束力。但是，人民法院經(jīng)審查認為被訴具體行政行為依據的具體應用解釋和其他規范性文件合法、有效并合理、適當的，在認定被訴具體行政行為合法性時(shí)應承認其效力；人民法院可以在裁判理由中對具體應用解釋和其他規范性文件是否合法、有效、合理或適當進(jìn)行評述。
二、關(guān)于法律規范沖突的適用規則
調整同一對象的兩個(gè)或者兩個(gè)以上的法律規范因規定不同的法律后果而產(chǎn)生沖突的，一般情況下應當按照立法法規定的上位法優(yōu)于下位法、后法優(yōu)于前法以及特別法優(yōu)于一般法等法律適用規則，判斷和選擇所應適用的法律規范。沖突規范所涉及的事項比較重大、有關(guān)機關(guān)對是否存在沖突有不同意見(jiàn)、應當優(yōu)先適用的法律規范的合法有效性尚有疑問(wèn)或者按照法律適用規則不能確定如何適用時(shí)，依據立法法規定的程序逐級送請有權機關(guān)裁決。
(一)下位法不符合上位法的判斷和適用
下位法的規定不符合上位法的，人民法院原則上應當適用上位法。當前許多具體行政行為是依據下位法作出的，并未援引和適用上位法。在這種情況下，為維護法制統一，人民法院審查具體行政行為的合法性時(shí)，應當對下位法是否符合上位法一并進(jìn)行判斷。經(jīng)判斷下位法與上位法相抵觸的，應當依據上位法認定被訴具體行政行為的合法性。從審判實(shí)踐看，下位法不符合上位法的常見(jiàn)情形有：下位法縮小上位法規定的權利主體范圍，或者違反上位法立法目的擴大上位法規定的權利主體范圍；下位法限制或者剝奪上位法規定的權利，或者違反上位法立法目的擴大上位法規定的權利范圍；下位法擴大行政主體或其職權范圍；下位法延長(cháng)上位法規定的履行法定職責期限；下位法以參照、準用等方式擴大或者限縮上位法規定的義務(wù)或者義務(wù)主體的范圍、性質(zhì)或者條件；下位法增設或者限縮違反上位法規定的適用條件；下位法擴大或者限縮上位法規定的給予行政處罰的行為、種類(lèi)和幅度的范圍；下位法改變上位法已規定的違法行為的性質(zhì)；下位法超出上位法規定的強制措施的適用范圍、種類(lèi)和方式，以及增設或者限縮其適用條件；法規、規章或者其他規范文件設定不符合行政許可法規定的行政許可，或者增設違反上位法的行政許可條件；其他相抵觸的情形。
法律、行政法規或者地方性法規修改后，其實(shí)施性規定未被明文廢止的，人民法院在適用時(shí)應當區分下列情形：實(shí)施性規定與修改后的法律、行政法規或者地方性法規相抵觸的，不予適用；因法律、行政法規或者地方性法規的修改，相應的實(shí)施性規定喪失依據而不能單獨施行的，不予適用；實(shí)施性規定與修改后的法律、行政法規或者地方性法規不相抵觸的，可以適用。
(二)特別規定與一般規定的適用關(guān)系
同一法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章內的不同條文對相同事項有一般規定和特別規定的，優(yōu)先適用特別規定。
法律之間、行政法規之間或者地方性法規之間對同一事項的新的一般規定與舊的特別規定不一致的，人民法院原則上應按照下列情形適用：新的一般規定允許舊的特別規定繼續適用的，適用舊的特別規定；新的一般規定廢止舊的特別規定的，適用新的一般規定。不能確定新的一般規定是否允許舊的規定繼續適用的，人民法院應當中止行政案件的審理，屬于法律的，逐級上報最高人民法院送請全國人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )裁決；屬于行政法規的，逐級上報最高人民法院送請國務(wù)院裁決；屬于地方性法規的，由高級人民法院送請制定機關(guān)裁決。
(三)地方性法規與部門(mén)規章沖突的選擇適用
地方性法規與部門(mén)規章之間對同一事項的規定不一致的，人民法院一般可以按照下列情形適用：
(1)法律或者行政法規授權部門(mén)規章作出實(shí)施性規定的，其規定優(yōu)先適用；
(2)尚未制定法律、行政法規的，部門(mén)規章對于國務(wù)院決定、命令授權的事項，或者對于中央宏觀(guān)調控的事項、需要全國統一的市場(chǎng)活動(dòng)規則及對外貿易和外商投資等需要全國統一規定的事項作出的規定，應當優(yōu)先適用；
(3)地方性法規根據法律或者行政法規的授權，根據本行政區域的實(shí)際情況作出的具體規定，應當優(yōu)先適用；
(4)地方性法規對屬于地方性事務(wù)的事項作出的規定，應當優(yōu)先適用；
(5)尚未制定法律、行政法規的，地方性法規根據本行政區域的具體情況，對需要全國統一規定以外的事項作出的規定，應當優(yōu)先適用；
(6)能夠直接適用的其他情形。不能確定如何適用的，應當中止行政案件的審理，逐級上報最高人民法院按照立法法第八十六條第一款第(二)項的規定送請有權機關(guān)處理。
(四)規章沖突的選擇適用
部門(mén)規章與地方政府規章之間對相同事項的規定不一致的，人民法院一般可以按照下列情形適用：
(1)法律或者行政法規授權部門(mén)規章作出實(shí)施性規定的，其規定優(yōu)先適用；
(2)尚未制定法律、行政法規的，部門(mén)規章對于國務(wù)院決定、命令授權的事項，或者對屬于中央宏觀(guān)調控的事項、需要全國統一的市場(chǎng)活動(dòng)規則及對外貿易和外商投資等事項作出的規定，應當優(yōu)先適用；
(3)地方政府規章根據法律或者行政法規的授權，根據本行政區域的實(shí)際情況作出的具體規定，應當優(yōu)先適用；
(4)地方政府規章對屬于本行政區域的具體行政管理事項作出的規定，應當優(yōu)先適用；
(5)能夠直接適用的其他情形。不能確定如何適用的，應當中止行政案件的審理，逐級上報最高人民法院送請國務(wù)院裁決。
國務(wù)院部門(mén)之間制定的規章對同一事項的規定不一致的，人民法院一般可以按照下列情形選擇適用：
(1)適用與上位法不相抵觸的部門(mén)規章規定；
(2)與上位法均不抵觸的，優(yōu)先適用根據專(zhuān)屬職權制定的規章規定；
(3)兩個(gè)以上的國務(wù)院部門(mén)就涉及其職權范圍的事項聯(lián)合制定的規章規定，優(yōu)先于其中一個(gè)部門(mén)單獨作出的規定；
(4)能夠選擇適用的其他情形。不能確定如何適用的，應當中止行政案件的審理，逐級上報最高人民法院送請國務(wù)院裁決。
國務(wù)院部門(mén)或者省、市、自治區人民政府制定的其他規范性文件對相同事項的規定不一致的，參照上列精神處理。
三、關(guān)于新舊法律規范的適用規則
根據行政審判中的普遍認識和做法，行政相對人的行為發(fā)生在新法施行以前，具體行政行為作出在新法施行以后，人民法院審查具體行政行為的合法性時(shí)，實(shí)體問(wèn)題適用舊法規定，程序問(wèn)題適用新法規定，但下列情形除外：
(一)法律、法規或規章另有規定的；
(二)適用新法對保護行政相對人的合法權益更為有利的；
(三)按照具體行政行為的性質(zhì)應當適用新法的實(shí)體規定的。
四、關(guān)子法律規范具體應用解釋問(wèn)題
在裁判案件中解釋法律規范，是人民法院適用法律的重要組成部分。人民法院對于所適用的法律規范，一般按照其通常語(yǔ)義進(jìn)行解釋?zhuān)挥袑?zhuān)業(yè)上的特殊涵義的，該涵義優(yōu)先；語(yǔ)義不清楚或者有歧義的，可以根據上下文和立法宗旨、目的和原則等確定其涵義。
法律規范在列舉其適用的典型事項后，又以“等”、“其他”等詞語(yǔ)進(jìn)行表述的，屬于不完全列舉的例示性規定。以“等”、“其他”等概括性用語(yǔ)表示的事項，均為明文列舉的事項以外的事項，且其所概括的情形應為與列舉事項類(lèi)似的事項。
人民法院在解釋和適用法律時(shí)，應當妥善處理法律效果與社會(huì )效果的關(guān)系，既要嚴格適用法律規定和維護法律規定的嚴肅性，確保法律適用的確定性、統一性和連續性，又要注意與時(shí)俱進(jìn)，注意辦案的社會(huì )效果，避免刻板僵化地理解和適用法律條文，在法律適用中維護國家利益和社會(huì )公共利益。
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