國鐵綜〔2019〕43號《國家鐵路局行政規范性文件制定和管理辦法》

國家鐵路局行政規范性文件制定和管理辦法






國鐵綜〔2019〕43號

為規范國家鐵路局行政規范性文件的制定、管理以及合法性審核工作，從源頭上防止違法文件出臺，促進(jìn)依法行政，切實(shí)保障群眾合法利益，根據《堅持和完善中國特色社會(huì )主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現代化若干重大問(wèn)題的決定》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強行政規范性文件制定和監督管理工作的通知》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推行行政規范性文件合法性審核機制的指導意見(jiàn)》等文件要求，結合貫徹落實(shí)黨的十九屆四中全會(huì )精神和國家鐵路局工作實(shí)際，制定本辦法。

一、文件起草

1.國家鐵路局行政規范性文件，是指國家鐵路局依照法定權限、程序制定并公開(kāi)發(fā)布，涉及公民、法人和其他組織權利義務(wù)，具有普遍約束力，在一定期限內反復適用的公文。行政規范性文件由局內相關(guān)部門(mén)負責起草。其中，專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性較強的行政規范性文件，可以吸收或委托相關(guān)領(lǐng)域專(zhuān)家、研究機構、其他社會(huì )組織起草。涉及局內其他部門(mén)業(yè)務(wù)的，牽頭起草部門(mén)應當加強組織和溝通，對不同的意見(jiàn)進(jìn)行協(xié)調。

2.制定行政規范性文件應當符合法律、法規、規章和上級文件的規定，堅持合法、公開(kāi)、精簡(jiǎn)、效能和權責統一的原則，不得增加法律、法規、規章規定之外的行政權力事項或者減少法定職責；不得設定行政許可、行政處罰、行政強制等事項，增加辦理行政許可事項的條件，規定出具循環(huán)證明、重復證明、無(wú)謂證明等內容；不得違法減損公民、法人和其他組織的合法權益或者增加其義務(wù)，侵犯公民人身權、財產(chǎn)權、人格權、勞動(dòng)權、休息權等基本權利；不得超越職權規定應當由市場(chǎng)調節、企業(yè)和社會(huì )自律、公民自我管理的事項；不得違法制定排除或者限制公平競爭內容的措施，違法干預或者影響市場(chǎng)主體正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，違法設置市場(chǎng)準入和退出條件等。

3.起草部門(mén)應當全面論證行政規范性文件制發(fā)的必要性、可行性和合理性，對有關(guān)行政措施的預期效果和可能產(chǎn)生的影響進(jìn)行評估，對該文件是否符合法律法規和國家政策、是否符合社會(huì )主義核心價(jià)值觀(guān)、是否符合公平競爭審核要求等進(jìn)行把關(guān)。對專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性較強的行政規范性文件，應當組織相關(guān)專(zhuān)家進(jìn)行論證。

4.起草行政規范性文件，應當根據內容需要，明確制定目的和依據、適用范圍、執行部門(mén)和施行日期等內容，明確列明因該文件施行而失效或者廢止的文件的名稱(chēng)、文號；僅涉及部分條款失效或者廢止的，應當列明相關(guān)條款。

5.文件與其他現行有效行政規范性文件內容相關(guān)聯(lián)的，起草部門(mén)應當確保行政規范性文件之間相互協(xié)調；涉及其他機關(guān)職責的，應當征求意見(jiàn)，并協(xié)調達成一致。

6.行政規范性文件一般應當明確文件的有效期，有效期自文件施行之日起一般不超過(guò)5年。行政規范性文件所規定事項有具體時(shí)限要求的，有效期與該時(shí)限保持一致。行政規范性文件名稱(chēng)冠以“暫行”“試行”的，有效期一般不超過(guò)2年。

7.起草行政規范性文件，應當同步形成起草說(shuō)明，涉及重大事項的，還應當同時(shí)起草解讀材料和輿情應對方案。起草說(shuō)明一般應當包括下列內容：制定該文件的背景、目的和必要性；所依據的法律、法規、規章和上級文件等；擬解決的主要問(wèn)題以及擬采取的主要措施；起草過(guò)程、征求意見(jiàn)及對意見(jiàn)采納情況；該文件與此前發(fā)布的相關(guān)行政規范性文件的合并、銜接、替代、廢止等關(guān)系；該文件的公平競爭審查和合法性審核情況；該文件的評估論證結論；該文件發(fā)文形式、印發(fā)范圍以及宣貫措施等建議；其他需要說(shuō)明的問(wèn)題。

8.起草行政規范性文件，除依法需要保密的外，應當向社會(huì )公開(kāi)征求意見(jiàn)，充分聽(tīng)取企業(yè)、行業(yè)學(xué)協(xié)會(huì )等意見(jiàn)。對涉及群眾切身利益或者對公民、法人和其他組織權利義務(wù)有重大影響的，應當通過(guò)政府網(wǎng)站等方式，公布文件草案及起草說(shuō)明等材料，并明確意見(jiàn)建議的反饋方式和期限。征詢(xún)意見(jiàn)的期限自公告之日起一般不少于30日；確有特殊情況的，經(jīng)局領(lǐng)導批準同意，征詢(xún)意見(jiàn)的期限可以縮短，但最短不少于7日。

9.對行政規范性文件草案內容提出的意見(jiàn)和建議，起草部門(mén)應當予以研究處理。建立意見(jiàn)溝通協(xié)商反饋機制，對相對集中的意見(jiàn)建議不予采納的，公布時(shí)要說(shuō)明理由。

二、審核把關(guān)

10.行政規范性文件在提請局務(wù)會(huì )議審議前，應當經(jīng)起草部門(mén)公平競爭自我審查、局法制機構進(jìn)行合法性審核、局綜合司進(jìn)行前置審核。未經(jīng)審查、審核或者未通過(guò)審核的，不得提請審議。

11.送局法制機構進(jìn)行合法性審核時(shí)，起草部門(mén)主要負責人應當在行政規范性文件送審稿上簽字。提交審核時(shí)，應同時(shí)提供：該文件的起草說(shuō)明；文件所依據的法律、法規、規章和國家政策規定文本；征求意見(jiàn)匯總以及采納情況；公平競爭審查表等針對不同審核內容需要的其他材料等。

12.合法性審核重點(diǎn)審核：是否超越國家鐵路局法定職權范圍；內容是否符合憲法、法律、法規、規章和國家政策規定；是否違法設立行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政收費等事項；是否存在沒(méi)有法律、行政法規依據作出減損公民、法人和其他組織合法權益或者增加其義務(wù)的情形；是否存在沒(méi)有法律、行政法規依據作出增加本單位權力或者減少本單位法定職責的情形；是否違反行政規范性文件制定程序。

13.局法制機構在審核時(shí)應當聽(tīng)取起草部門(mén)的意見(jiàn)。對涉及重大、疑難問(wèn)題的，可以召開(kāi)由相關(guān)部門(mén)、單位、政府法律顧問(wèn)、公職律師和專(zhuān)家參加的座談會(huì )、論證會(huì )，聽(tīng)取意見(jiàn)建議，研究論證。

14.合法性審核時(shí)間一般不少于5個(gè)工作日，最長(cháng)不超過(guò)15個(gè)工作日。審核機構征求意見(jiàn)、實(shí)地調研、召開(kāi)座談會(huì )、論證會(huì )及起草部門(mén)補充有關(guān)材料的時(shí)間，不計入審核時(shí)限。

15.局法制機構進(jìn)行合法性審核后，應當提出審核意見(jiàn)，經(jīng)局法制機構負責人簽署后送起草部門(mén)。起草部門(mén)應根據審核意見(jiàn)對文稿進(jìn)行相應修改后，重新提交局法制機構進(jìn)行審核。不采納審核意見(jiàn)的，應當與局法制機構溝通，仍不能達成一致的，將相關(guān)理?yè)缶种饕I(lǐng)導審定。

16.行政規范性文件有效期屆滿(mǎn)前，需要重新明確有效期時(shí)，起草部門(mén)認為行政規范性文件涉及合法性問(wèn)題的，應當提交局法制機構進(jìn)行合法性審核。

17.局法制機構應當建立合法性審核臺賬和審核信息共享機制，對已審核的行政規范性文件實(shí)行動(dòng)態(tài)化、精細化管理。

四、審議批準

18. 制定行政規范性文件實(shí)行集體研究討論制度，經(jīng)局務(wù)會(huì )議審議決定。審議時(shí)，由起草部門(mén)就起草情況、合法性審核和公平競爭審查情況作說(shuō)明。集體審議要充分發(fā)揚民主，參會(huì )人員充分發(fā)表意見(jiàn)，集體討論情況和決定如實(shí)記錄，不同意見(jiàn)如實(shí)載明。 

19.經(jīng)審議通過(guò)的行政規范性文件，按局發(fā)文程序送局分管領(lǐng)導審核后報主要領(lǐng)導簽發(fā)，以國家鐵路局文件形式制發(fā)，發(fā)文字號統一為“國鐵××規〔20××〕×號”，并抄送局法制機構。

五、公開(kāi)發(fā)布

20.起草部門(mén)應當在文件簽批印發(fā)后20個(gè)工作日內通過(guò)局政府網(wǎng)站等公開(kāi)向社會(huì )發(fā)布，未經(jīng)公布的行政規范性文件不得作為行政管理依據。根據工作需要，起草說(shuō)明或解讀材料可與行政規范性文件同時(shí)公開(kāi)。起草說(shuō)明或解讀材料中涉及國家秘密或者工作秘密的，應當刪除相關(guān)內容后公開(kāi)。

21.行政規范性文件應當明確規定施行日期。施行日期與發(fā)布日期的間隔不得少于30日。但因保障國家安全、重大公共利益需要，或者公布后不立即施行將有礙行政規范性文件執行的，可以自公布之日起施行。

22.行政規范性文件施行后，需要對文件具體執行問(wèn)題進(jìn)行解釋的，由起草部門(mén)提出解釋意見(jiàn)，經(jīng)公平競爭審查、合法性審核后，按程序簽批同意后作出解釋。行政規范性文件的解釋與行政規范性文件具有相同的效力。

23.行政規范性文件有效期屆滿(mǎn)自行失效。屆滿(mǎn)前3個(gè)月，起草部門(mén)認為有必要繼續施行的，可以對行政規范性文件延長(cháng)有效期并重新公布，延長(cháng)期限原則上不得超過(guò)5年。延長(cháng)有效期的次數，由起草部門(mén)根據實(shí)際需要確定。

六、文件清理

24.行政規范性文件原則上每?jì)赡昵謇硪淮?，或根據上級機關(guān)、有關(guān)部門(mén)部署組織清理，由局綜合司牽頭組織，起草部門(mén)分工負責，局法制機構進(jìn)行合法性審核。起草部門(mén)應當根據上位法頒布、修改、廢止、宣布失效或者國家新的重大政策發(fā)布情況，及時(shí)清理本部門(mén)起草的行政規范性文件。

25.清理行政規范性文件時(shí)，由起草部門(mén)負責對其起草的行政規范性文件提出清理意見(jiàn)，清理意見(jiàn)包括行政規范性文件繼續有效、需要修改、宣布失效和廢止，并說(shuō)明理由，提交合法性審核后，報局綜合司匯總形成清理建議按程序報批。

26.行政規范性文件有下列情形之一的，應當予以修改：個(gè)別條款與現行法律、法規、規章、上級文件不一致，但基本適應經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展需要、有必要繼續實(shí)施；行政規范性文件之間對同一事項規定不一致；作為主要依據的法律、法規、規章、上級文件已經(jīng)修改；個(gè)別條款不能適應經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展需要等情形。

27.行政規范性文件有下列情形之一的，應當宣布失效或者廢止：主要內容與現行法律、法規、規章、上級文件相抵觸；主要內容已經(jīng)不能適應經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展需要，調整對象已消失或者規定的事項、任務(wù)已完成；主要內容已被新的法律、法規、規章或者行政規范性文件代替；作為主要依據的法律、法規、規章、上級文件已失效或者廢止。

六、備案監督

28.各地區鐵路監管局制發(fā)的行政規范性文件，應當自發(fā)布之日起20個(gè)工作日內報局備案，同時(shí)抄送本機構所在地省級人民政府。備案材料一式3份，包括備案報告、行政規范性文件正式文本及起草說(shuō)明，備案報告應載明制定機關(guān)、印發(fā)日期和文件名稱(chēng)。局法制機構對報局備案的行政規范性文件進(jìn)行合法性審核發(fā)現問(wèn)題的，應當自收到報備文件之日起30個(gè)工作日內提出處理意見(jiàn)，報局領(lǐng)導同意后，指導和監督相關(guān)單位進(jìn)行整改。

29.未經(jīng)合法性審核或者不采納合法性審核意見(jiàn)導致行政規范性文件違法，造成嚴重后果的，以及未嚴格履行審核職責導致行政規范性文件違法，造成嚴重后果的，依紀依法追究有關(guān)責任人員的責任。

本辦法自印發(fā)之日起施行，局前發(fā)文件相關(guān)規定與本規定相抵觸的，以本規定為準。

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