國土資發(fā)〔2013〕3號《國土資源部關(guān)于開(kāi)展城鎮低效用地再開(kāi)發(fā)試點(diǎn)的指導意見(jiàn)》

國土資源部關(guān)于開(kāi)展城鎮低效用地再開(kāi)發(fā)試點(diǎn)的指導意見(jiàn)

國土資發(fā)〔2013〕3號

內蒙古、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、江西、湖北、四川、陜西等?。▍^、市）國土資源主管部門(mén)：

為了貫徹落實(shí)黨的十八大提出的推動(dòng)工業(yè)化和城鎮化良性互動(dòng)、城鎮化和農業(yè)現代化相互協(xié)調的決策部署，推進(jìn)城鎮低效用地再開(kāi)發(fā)利用，提高城鎮化質(zhì)量，促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展方式轉變，部在總結提升部與廣東省開(kāi)展節約集約用地試點(diǎn)示范省建設成效與做法的基礎上，研究制定了《國土資源部關(guān)于開(kāi)展城鎮低效用地再開(kāi)發(fā)試點(diǎn)的指導意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導意見(jiàn)》），并根據各地經(jīng)濟社會(huì )狀況、城鎮化水平、土地管理工作基礎等情況，確定內蒙古、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、江西、湖北、四川、陜西等10個(gè)省份開(kāi)展城鎮低效用地再開(kāi)發(fā)試點(diǎn)。

現將《指導意見(jiàn)》印發(fā)給你們，請按照《指導意見(jiàn)》的規定，選擇1～２個(gè)市（區）作為試點(diǎn)城市，編制試點(diǎn)工作方案，同步開(kāi)展城鎮低效用地上圖入庫工作，報部批準后開(kāi)展試點(diǎn)工作。
 

2013年2月28日
 

國土資源部關(guān)于開(kāi)展城鎮低效用地再開(kāi)發(fā)試點(diǎn)的指導意見(jiàn)

我國人多地少、耕地資源稀缺，隨著(zhù)工業(yè)化、信息化、城鎮化和農業(yè)現代化同步加快推進(jìn)，建設用地供需矛盾日益突出，耕地保護難度不斷加大。同時(shí)，由于多種原因，現有城鎮建設用地利用不合理、低效率的問(wèn)題也十分突出，加大了經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展對土地資源的消耗，制約了土地利用方式和經(jīng)濟發(fā)展方式的轉變。貫徹落實(shí)黨的十八大提出的節約集約利用資源、轉變資源利用方式的要求，推動(dòng)城鎮低效用地再開(kāi)發(fā)利用，有利于促進(jìn)節約集約用地和保護耕地，有利于提升城鎮化質(zhì)量和擴大內需，有利于加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式，保障和促進(jìn)科學(xué)發(fā)展，具有全局和深遠意義。為了規范推進(jìn)城鎮低效用地再開(kāi)發(fā)試點(diǎn)工作，提出以下指導意見(jiàn)。

一、明確試點(diǎn)工作的總體要求、主要目標和基本原則

（一）總體要求。全面貫徹落實(shí)黨的十八大有關(guān)決策部署，以科學(xué)發(fā)展觀(guān)為指導，堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度，按照“全面探索、局部試點(diǎn)，封閉運行、結果可控”的要求，結合調整產(chǎn)業(yè)結構、統籌城鄉發(fā)展、改善城鄉面貌，創(chuàng )新完善土地利用管理機制，有效激勵城鎮低效用地再開(kāi)發(fā)利用，優(yōu)化土地利用結構，促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展方式轉變，提高土地對經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的保障能力。

（二）主要目標。通過(guò)開(kāi)展城鎮低效用地再開(kāi)發(fā)試點(diǎn)，盤(pán)活城鎮低效用地，增加城鎮建設用地有效供給，促進(jìn)節約集約用地和保護耕地，提高土地對經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的持續保障能力；優(yōu)化土地利用結構，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉型升級，帶動(dòng)投資和消費增長(cháng)，增強經(jīng)濟發(fā)展動(dòng)力；改善城鎮人居環(huán)境，推動(dòng)民生和公共事業(yè)發(fā)展，充分發(fā)揮土地對城鎮化健康發(fā)展的支撐作用；推進(jìn)城鎮建設用地利用和管理制度創(chuàng )新，增強政策儲備和制度供給。

（三）基本原則。試點(diǎn)工作應當遵循以下原則：

——堅持政府主導、規劃先行。建立健全政府領(lǐng)導、部門(mén)協(xié)同、公眾參與的工作機制，加強統籌協(xié)調，形成工作合力；堅持規劃先行，科學(xué)制定和實(shí)施城鎮低效用地再開(kāi)發(fā)專(zhuān)項規劃和年度安排，確保試點(diǎn)工作穩步有序開(kāi)展。

——堅持規范運作、實(shí)事求是。嚴格界定試點(diǎn)范圍，嚴格遵循試點(diǎn)條件和審批程序，嚴格規范試點(diǎn)運作，嚴禁擅自擴大試點(diǎn)政策適用范圍和違規操作；充分考慮各地發(fā)展歷史和土地管理政策的延續性，區分情況、分類(lèi)處理，保證試點(diǎn)工作規范運作，切合實(shí)際。

——堅持市場(chǎng)取向、因勢利導。在規范管理的基礎上，運用市場(chǎng)機制和手段，鼓勵土地權利人和集體經(jīng)濟組織等市場(chǎng)主體參與城鎮低效用地再開(kāi)發(fā)，形成形式多樣的改造開(kāi)發(fā)模式，充分調動(dòng)土地權利人和社會(huì )各方積極性。

——堅持利益共享、多方共贏(yíng)。兼顧各方利益，完善利益激勵機制，統籌安排公益用地和產(chǎn)業(yè)調整用地，讓群眾共享城鎮低效用地再開(kāi)發(fā)成果。

——堅持公眾參與、平等協(xié)商。充分尊重土地權利人的意愿，保障其知情權和參與權，建立健全平等協(xié)商機制，妥善解決群眾利益訴求，依法保護土地權利人合法權益，做到公開(kāi)、公平、公正，實(shí)現和諧開(kāi)發(fā)。

二、嚴格界定城鎮低效用地再開(kāi)發(fā)范圍

（四）因地制宜確定試點(diǎn)范圍。試點(diǎn)的選擇，以經(jīng)濟發(fā)展水平較高、土地管理秩序良好，舊城區、舊廠(chǎng)礦、舊村鎮等分布相對集中的城市作為重點(diǎn)。試點(diǎn)省份經(jīng)國土資源部批準后，選擇具備條件的城市作為試點(diǎn)單位，制定試點(diǎn)工作方案，報國土資源部批準。試點(diǎn)項目報省級國土資源部門(mén)批準，涉及征收集體土地、收回國有建設用地使用權的，要依法依規辦理。試點(diǎn)城市要結合實(shí)際，圍繞產(chǎn)業(yè)結構調整、城市功能提升、人居環(huán)境改善等部署，在有利于提高土地集約利用水平和綜合效益的前提下，確定試點(diǎn)范圍，堅決防止盲目大拆大建，造成新的浪費。

城鎮低效用地是指城鎮中布局散亂、利用粗放、用途不合理的存量建設用地可列入試點(diǎn)范圍：國家產(chǎn)業(yè)政策規定的禁止類(lèi)、淘汰類(lèi)產(chǎn)業(yè)用地；不符合安全生產(chǎn)和環(huán)保要求的用地；“退二進(jìn)三”產(chǎn)業(yè)用地；布局散亂、設施落后，規劃確定改造的城鎮、廠(chǎng)礦和城中村等。

（五）開(kāi)展調查摸底和土地確權工作。試點(diǎn)地方要充分利用土地調查成果，開(kāi)展城鎮存量建設用地調查，摸清城鎮低效用地的現狀和開(kāi)發(fā)潛力；按照明晰產(chǎn)權、維護權益的要求，做好土地確權，土地權屬清晰、不存在土地權益爭議的，方可列入試點(diǎn)。

（六）做好上圖入庫與在線(xiàn)備案工作。充分利用地籍調查成果，將擬列入試點(diǎn)范圍的城鎮低效用地標注在遙感影像圖、地籍圖和土地利用總體規劃圖上，建立城鎮低效用地數據庫，并通過(guò)網(wǎng)絡(luò )在線(xiàn)報部備案。納入城鎮低效用地數據庫的地塊，方可列入試點(diǎn)。

三、加強城鎮低效用地再開(kāi)發(fā)規劃統籌

（七）科學(xué)編制專(zhuān)項規劃。依據土地利用總體規劃和城鎮建設規劃，編制城鎮低效用地再開(kāi)發(fā)專(zhuān)項規劃，明確改造利用的目標任務(wù)、性質(zhì)用途、規模布局、時(shí)序安排和保障措施等，做好與控制性詳細規劃等的協(xié)調銜接，統籌城市功能再造、產(chǎn)業(yè)結構調整、生態(tài)環(huán)境保護、歷史人文傳承等，增加基礎設施、公益設施等用地，促進(jìn)試點(diǎn)工作統籌協(xié)調開(kāi)展。

（八）制定年度實(shí)施方案。根據城鎮低效用地再開(kāi)發(fā)專(zhuān)項規劃和當地經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展要求，按照突出重點(diǎn)、先易后難、分步推進(jìn)的原則，制定城鎮低效用地再開(kāi)發(fā)年度實(shí)施方案，確定改造開(kāi)發(fā)的規模地塊、開(kāi)發(fā)強度、利用方向等，明確產(chǎn)業(yè)調整安排，進(jìn)行資金平衡分析，確保試點(diǎn)工作有序推進(jìn)。

四、采取多種方式推進(jìn)城鎮低效用地再開(kāi)發(fā)

（九）鼓勵原國有土地使用權人開(kāi)展城鎮低效用地再開(kāi)發(fā)。在試點(diǎn)范圍內，符合相關(guān)規劃的，原國有土地使用權人可以申請開(kāi)展改造，并制訂改造方案，報市、縣人民政府批準實(shí)施。涉及改變土地用途的，《劃撥決定書(shū)》、《出讓合同》、法律法規和行政規定等明確應當收回土地使用權重新出讓的，應采取招拍掛方式出讓經(jīng)營(yíng)性用地。不屬于上述情形的，可以協(xié)議方式辦理出讓手續，重新簽訂土地出讓合同，取得新的土地使用權，并按市場(chǎng)價(jià)格補繳土地出讓金。對現有工業(yè)用地改造后不改變用途，提高容積率的，不再增繳土地價(jià)款。

（十）引導農村集體經(jīng)濟組織開(kāi)展低效用地再開(kāi)發(fā)。土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍內，納入試點(diǎn)的存量集體建設用地，需要將集體建設用地改變?yōu)閲薪ㄔO用地的，可由原農村集體經(jīng)濟組織提出申請，依法辦理土地手續，確定給原農村集體經(jīng)濟組織使用，并由原農村集體經(jīng)濟組織自行或合作開(kāi)發(fā)。

（十一）鼓勵市場(chǎng)主體參與城鎮低效用地再開(kāi)發(fā)。試點(diǎn)市縣要制定鼓勵政策措施，引導和規范市場(chǎng)主體參與城鎮低效用地再開(kāi)發(fā)，調動(dòng)市場(chǎng)主體參與改造開(kāi)發(fā)積極性。允許市場(chǎng)主體收購相鄰多宗地塊，申請集中開(kāi)發(fā)利用；市、縣人民政府國土資源部門(mén)可根據申請，將分散的土地合并登記。

（十二）規范政府儲備存量建設用地開(kāi)發(fā)利用。在試點(diǎn)范圍內，市縣人民政府為了城市基礎設施和公共設施建設，或實(shí)施城市規劃進(jìn)行舊城區改建需要使用存量建設用地的，由市、縣人民政府依法收回、收購土地使用權，納入土地儲備，并按現行法律規定出讓土地。

五、統籌兼顧城鎮低效用地再開(kāi)發(fā)各方利益

（十三）規范城鎮低效用地補償。在試點(diǎn)范圍內，市縣人民政府依法收回國有城鎮低效用地土地使用權或征收存量集體建設用地進(jìn)行建設的，應依照《中華人民共和國土地管理法》及《國有土地上房屋征收與補償條例》、《財政部、國土資源部、中國人民銀行關(guān)于印發(fā)〈國有土地使用權出讓收支管理辦法〉的通知》（財綜〔2006〕68號）等規定予以補償。

（十四）加強公共設施和民生項目建設。試點(diǎn)市縣人民政府應加強配套基礎設施、市政設施、公益事業(yè)等相關(guān)配套設施建設，優(yōu)先安排一定比例的用地，用于道路、市政、教育、醫療、綠化等公共設施建設，促進(jìn)文化遺產(chǎn)和歷史文化建筑保護。對涉及經(jīng)營(yíng)性房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的城鎮低效用地再開(kāi)發(fā)項目，可設置一定比例強制配建保障性住房，項目竣工驗收后，配建保障性住房按合同或協(xié)議約定移交當地政府統籌安排。

六、完善城鎮低效用地再開(kāi)發(fā)各類(lèi)歷史遺留用地手續

（十五）妥善解決歷史遺留用地問(wèn)題。在試點(diǎn)范圍內，符合相關(guān)規劃、沒(méi)有合法用地手續的城鎮低效用地，按照下列情況處理：

用地行為發(fā)生在1986年12月31日之前的，由市、縣人民政府土地行政主管部門(mén)出具符合土地利用總體規劃的審核意見(jiàn)書(shū)，依照原國家土地管理局發(fā)布的《確定土地所有權和使用權的若干規定》進(jìn)行確權后，由市、縣人民政府辦理土地確權登記發(fā)證手續。

用地行為發(fā)生在1987年1月1日之后，符合現行土地利用總體規劃，已與農村集體經(jīng)濟組織或農戶(hù)簽訂征地協(xié)議并進(jìn)行補償，且未因征地補償安置等問(wèn)題引發(fā)糾紛、迄今被征地農民無(wú)不同意見(jiàn)的，可按照土地管理法律政策落實(shí)處理（處罰）后按土地現狀辦理用地手續。

（十六）依法依規辦理用地手續。納入城鎮低效用地再開(kāi)發(fā)試點(diǎn)范圍、需完善用地手續的土地，由當地縣級以上國土資源管理部門(mén)組織制訂改造方案，逐級報省級人民政府批準；供地手續由縣級以上人民政府按本指導意見(jiàn)規定辦理。

城鎮低效用地再開(kāi)發(fā)試點(diǎn)涉及邊角地、夾心地、插花地等新增建設用地的，要納入土地利用年度計劃，依法辦理用地手續，或按照城鄉建設用地增減掛鉤政策規定處理。

七、穩妥有序推進(jìn)城鎮低效用地再開(kāi)發(fā)

（十七）加強組織領(lǐng)導。試點(diǎn)地方要充分認識城鎮低效用地再開(kāi)發(fā)的重要意義，將城鎮低效用地再開(kāi)發(fā)試點(diǎn)工作擺上重要議事日程，在當地政府的統一領(lǐng)導下，統籌謀劃，周密部署，建立目標責任制；各有關(guān)部門(mén)密切配合，通力協(xié)作，共同推動(dòng)城鎮低效用地再開(kāi)發(fā)試點(diǎn)工作。

（十八）強化制度建設。試點(diǎn)地方要制定嚴格的工作程序和配套政策，嚴格控制試點(diǎn)政策的適用范圍，防止試點(diǎn)政策擴大化；要建立城鎮低效用地再開(kāi)發(fā)項目信息公開(kāi)制度，嚴格執行土地出讓相關(guān)程序，規范土地市場(chǎng)秩序，嚴防“權力尋租”等行為的發(fā)生，涉及出讓的必須集體決策、公示結果，確保改造開(kāi)發(fā)過(guò)程公開(kāi)公平公正。

（十九）健全民主協(xié)商。開(kāi)展城鎮低效用地再開(kāi)發(fā)試點(diǎn)，要做好民意調查，充分尊重原土地使用權人的意愿，未征得原土地使用權人同意的，不得強行改造開(kāi)發(fā)，防止損害原土地使用權人權益；改造開(kāi)發(fā)規劃、拆遷安置、收益分配等應當依法舉行聽(tīng)證論證，平等協(xié)商確定，并向社會(huì )公告；建立公開(kāi)暢通渠道，妥善解決群眾利益訴求，對困難群眾要有救濟措施；試點(diǎn)實(shí)施完成后，要及時(shí)將改造開(kāi)發(fā)基本情況、資金安排使用和收益分配等進(jìn)行公示，接受社會(huì )監督。

（二十）嚴格監督管理。結合國土資源綜合監管平臺建設，加強城鎮低效用地再開(kāi)發(fā)管理信息化建設，及時(shí)做好開(kāi)發(fā)改造審批、項目實(shí)施、竣工驗收等情況的上圖入庫，實(shí)行開(kāi)發(fā)改造全程動(dòng)態(tài)在線(xiàn)監管。省級國土資源主管部門(mén)每年要對試點(diǎn)工作情況進(jìn)行評估，并報部備案，對試點(diǎn)中出現的偏差及時(shí)予以糾正。部要加強檢查指導，對存在的問(wèn)題提出限期整改要求，整改不合格的，取消試點(diǎn)資格。

試點(diǎn)地區各級國土資源主管部門(mén)要開(kāi)展試點(diǎn)政策風(fēng)險評估，提出防范措施，保障試點(diǎn)規范開(kāi)展。試點(diǎn)開(kāi)展過(guò)程中遇到的新情況、新問(wèn)題要及時(shí)報部。

本意見(jiàn)自下發(fā)之日起執行，有效期為4年。

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本文關(guān)鍵詞： 國土資發(fā), 國土資源部, 城鎮, 低效用地, 再開(kāi)發(fā), 試點(diǎn), 指導意見(jiàn)