滬府辦發(fā)〔2016〕30號 上海市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)《進(jìn)一步深化中國（上海）自由貿易試驗區和浦東新區事中事后監管體系建設總體方案》的通知

上海市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)《進(jìn)一步深化中國（上海）自由貿易試驗區和浦東新區事中事后監管體系建設總體方案》的通知

滬府辦發(fā)〔2016〕30號

各區、縣人民政府，市政府各委、辦、局：

經(jīng)市政府同意，現將《進(jìn)一步深化中國（上海）自由貿易試驗區和浦東新區事中事后監管體系建設總體方案》印發(fā)給你們，請認真按照執行。
 

上海市人民政府辦公廳

2016年8月5日

進(jìn)一步深化中國（上海）自由貿易試驗區和浦東新區事中事后監管體系建設總體方案

為貫徹落實(shí)國務(wù)院印發(fā)的《中國（上海）自由貿易試驗區總體方案》（國發(fā)〔2013〕38號）、《進(jìn)一步深化中國（上海）自由貿易試驗區改革開(kāi)放方案》（國發(fā)〔2015〕21號），進(jìn)一步深化中國（上海）自由貿易試驗區（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“上海自貿試驗區”）和浦東新區事中事后監管體系建設，制訂本方案。

一、總體目標和基本原則

（一）總體目標

圍繞營(yíng)造法治化、國際化、便利化的營(yíng)商環(huán)境和公平、統一、高效的市場(chǎng)環(huán)境，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，著(zhù)力解決市場(chǎng)體系不完善、政府干預過(guò)多和監管不到位等問(wèn)題，深入推進(jìn)簡(jiǎn)政放權、放管結合、優(yōu)化服務(wù)改革，努力做到放得更活、管得更好、服務(wù)更優(yōu)。圍繞構建權責明確、公平公正、透明高效、法治保障的事中事后監管體系，改革監管體制、創(chuàng )新監管模式、強化監管手段，探索建立以綜合監管為基礎、以專(zhuān)業(yè)監管為支撐的監管體系，構建市場(chǎng)主體自律、業(yè)界自治、社會(huì )監督、政府監管互為支撐的監管格局，全面提升開(kāi)放條件下的公共治理能力，切實(shí)提高事中事后監管的針對性、有效性，使市場(chǎng)和社會(huì )既充滿(mǎn)活力又規范有序。

（二）基本原則

1.堅持法治理念。遵循權責法定，推進(jìn)事中事后監管的法治化、制度化、規范化、程序化，做到于法有據、便捷適度、監管到位。

2.堅持問(wèn)題導向。聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節，找準監管風(fēng)險點(diǎn)，主動(dòng)調整不適應新情況、新要求的體制機制和方式方法，做好事中事后監管補短板。

3.堅持制度創(chuàng )新。發(fā)揮浦東綜合配套改革和上海自貿試驗區改革平臺的作用，率先在事中事后監管體系、模式、標準、方式、手段等方面形成一批可復制推廣的經(jīng)驗成果。

4.堅持綜合監管。在強化市場(chǎng)主體自律的同時(shí)加強業(yè)界自治、社會(huì )監督和政府監管，形成市場(chǎng)、社會(huì )、政府各盡其責、相互支撐的良好局面。

5.堅持放管結合。既要簡(jiǎn)政放權，又要管住管好，以有效的“管”保障有力的“放”，通過(guò)有力的“放”與有效的“管”更好地釋放市場(chǎng)活力、維護市場(chǎng)秩序。

二、主要任務(wù)

（一）引導市場(chǎng)主體自律

筑牢市場(chǎng)主體自律的第一道防線(xiàn)，對市場(chǎng)機制可以解決的問(wèn)題交由市場(chǎng)解決，促使市場(chǎng)自我約束、自我凈化。

1.強化市場(chǎng)主體責任。建立完善市場(chǎng)主體首負責任制，促使市場(chǎng)主體在安全生產(chǎn)、質(zhì)量管理、營(yíng)銷(xiāo)宣傳、售后服務(wù)、信息公示等方面加強自我監督、履行法定義務(wù)。

2.創(chuàng )新市場(chǎng)評價(jià)機制。鼓勵支持電子商務(wù)等互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)為交易當事人提供公平、公正、透明的信用評價(jià)服務(wù)，客觀(guān)記錄并公開(kāi)交易與消費評價(jià)信息，促進(jìn)市場(chǎng)參與各方加強自我約束。

3.發(fā)揮金融機構的市場(chǎng)制約作用。通過(guò)推動(dòng)保險、銀行等金融機構在業(yè)務(wù)中嵌入風(fēng)險管理功能，形成監督有力、風(fēng)險分擔的市場(chǎng)化監督和市場(chǎng)救濟機制。創(chuàng )新市場(chǎng)化保險機制，在食品藥品、生態(tài)環(huán)境、安全生產(chǎn)、建筑工程等領(lǐng)域推行責任保險。落實(shí)商業(yè)銀行“展業(yè)三原則”，發(fā)揮其在跨境資金流動(dòng)等方面的監測監控作用。督促商業(yè)銀行等切實(shí)履行第三方托管機構的責任，加大對互聯(lián)網(wǎng)金融、股權投資等資金的監測監控力度。

（二）探索業(yè)界自治

充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì )和商會(huì )對促進(jìn)行業(yè)規范發(fā)展的重要作用，推進(jìn)政府監管和業(yè)界自治的良性互動(dòng)。

1.支持行業(yè)協(xié)會(huì )和商會(huì )發(fā)展。推動(dòng)行業(yè)協(xié)會(huì )商會(huì )建立健全行業(yè)經(jīng)營(yíng)自律規范、自律公約和職業(yè)道德準則，規范會(huì )員行為。建立政府與行業(yè)協(xié)會(huì )商會(huì )間的信用信息互聯(lián)共享機制。通過(guò)政府購買(mǎi)服務(wù)等方式，支持行業(yè)協(xié)會(huì )商會(huì )開(kāi)展行業(yè)信用評價(jià)工作，建立健全企業(yè)信用檔案，完善行業(yè)信用體系。探索將航運保險等貼近市場(chǎng)的金融創(chuàng )新的審核和監管職能，下放至金融同業(yè)公會(huì )等市場(chǎng)組織機構，發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)金融協(xié)會(huì )等組織在行業(yè)規范發(fā)展方面的重要作用。

2.建立新型業(yè)界自治平臺。深化上海自貿試驗區社會(huì )參與委員會(huì )改革試點(diǎn)。以陸家嘴法定機構試點(diǎn)為突破，組建陸家嘴金融城理事會(huì )，探索在事中事后監管各個(gè)環(huán)節建立業(yè)界參與機制，發(fā)揮在權益保護、資質(zhì)認定、糾紛處理、失信懲戒等方面的作用。

（三）推動(dòng)社會(huì )監督

充分發(fā)揮社會(huì )力量的重要作用，調動(dòng)一切積極因素，推動(dòng)形成社會(huì )性約束和懲戒。

1.發(fā)揮第三方專(zhuān)業(yè)機構監督作用。完善政府向社會(huì )力量購買(mǎi)服務(wù)機制，推動(dòng)社會(huì )組織多渠道參與市場(chǎng)監督。推動(dòng)政府部門(mén)信用數據向社會(huì )開(kāi)放，培育發(fā)展社會(huì )信用評價(jià)機構，鼓勵開(kāi)展信用評級和第三方評估。擴大采信第三方檢驗檢測認證結果，加強對第三方檢驗檢測認證機構的監督管理。深化建筑師負責制、建筑領(lǐng)域認可人士制度試點(diǎn)，發(fā)揮專(zhuān)業(yè)人士、專(zhuān)業(yè)機構在建筑領(lǐng)域的監督管理作用。發(fā)揮會(huì )計、法律、公證、仲裁等專(zhuān)業(yè)機構的監督作用。

2.發(fā)揮公眾和輿論的監督作用。發(fā)揮輿論監督作用，健全公眾參與監督的激勵機制，利用新媒體等手段暢通公眾監督投訴渠道，保障公眾的知情權、參與權和監督權。探索“浦東e家園”等平臺的創(chuàng )新運用，鼓勵公眾及時(shí)發(fā)現問(wèn)題、監督問(wèn)題處置，發(fā)揮公眾監督在城市管理、社會(huì )治理等方面的重要作用。

（四）加強政府監管

增強政府各部門(mén)行政管理協(xié)同能力，形成分工明確、溝通順暢、齊抓共管的政府監管格局。

1.厘清監管職責。按照“法定職責必須為”的要求，以事中事后監管責任為重點(diǎn)，進(jìn)一步梳理和完善政府責任清單。按照“誰(shuí)審批、誰(shuí)監管，誰(shuí)主管、誰(shuí)監管”的原則，確保事有人管、責有人負，杜絕監管盲區和真空。在打擊非法集資等專(zhuān)項工作中，落實(shí)園區、樓宇、招商中心“誰(shuí)引進(jìn)、誰(shuí)負責”的招商原則，加強源頭防控。

2.健全監管標準。探索制定實(shí)施政府監管行為標準，以標準的形式明確監管的依據、權限、程序和責任，提升監管過(guò)程的科學(xué)性、透明度。推動(dòng)市場(chǎng)主體按照國家相關(guān)法律法規的要求制定企業(yè)標準，明確本企業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量水平、服務(wù)承諾并按要求進(jìn)行公示。嚴格實(shí)施國家、地方強制性標準，重點(diǎn)加強安全、衛生、節能、環(huán)保等重大基礎性領(lǐng)域的標準監管。

3.加強風(fēng)險監測、預警和防范。完善風(fēng)險防控基礎制度體系，建立對高危行業(yè)、重點(diǎn)工程、重點(diǎn)領(lǐng)域的風(fēng)險監測評估、風(fēng)險預警跟蹤、風(fēng)險防范聯(lián)動(dòng)機制，定期開(kāi)展風(fēng)險點(diǎn)梳理排查，加強對發(fā)生事故幾率高、可能造成重大損失的環(huán)節和領(lǐng)域的監管，防范區域性、行業(yè)性和系統性風(fēng)險。既要鼓勵“四新”經(jīng)濟等創(chuàng )新發(fā)展，又要探索適合其特點(diǎn)的審慎監管方式，量身定制監管模式。

4.完善市場(chǎng)退出機制。對違反法律法規禁止性規定或者達不到節能環(huán)保、安全生產(chǎn)、食品藥品、工程質(zhì)量等強制性標準的市場(chǎng)主體，依法進(jìn)行查處，情節嚴重的，依法吊銷(xiāo)相關(guān)證照。簡(jiǎn)化和完善企業(yè)注銷(xiāo)流程，試行對個(gè)體工商戶(hù)、未開(kāi)業(yè)企業(yè)以及無(wú)債權債務(wù)企業(yè)實(shí)行簡(jiǎn)易注銷(xiāo)程序。加強食品藥品、安全生產(chǎn)、建筑工程等領(lǐng)域違法人員從業(yè)禁止管理。

5.促進(jìn)行政與司法銜接。建立健全行政機關(guān)與法院、檢察院等司法機關(guān)之間的信息共享、案情通報和協(xié)調合作機制，完善案件移送標準和程序，細化并嚴格執行執法協(xié)作相關(guān)規定。

（五）強化專(zhuān)業(yè)監管

聚焦重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)市場(chǎng)、重點(diǎn)領(lǐng)域，制定和落實(shí)各項監管措施，并進(jìn)一步完善與上海自貿試驗區投資貿易便利化改革相適應的監管舉措。

1.落實(shí)市級層面關(guān)于133個(gè)相關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域、市場(chǎng)事中事后監管的具體工作要求。按照《上海市相關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域、市場(chǎng)事中事后監管工作方案清單》的要求，制訂浦東新區相關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域、市場(chǎng)事中事后監管工作方案清單，按照時(shí)間節點(diǎn)和工作路線(xiàn)圖，抓好方案的實(shí)施。

2.率先創(chuàng )新“證照分離”改革116項許可證事項的監管方式。針對完全取消審批的10個(gè)事項，采取加大事中檢查、事后稽查處罰力度等辦法確保管理措施落實(shí)到位；針對審批改備案的6個(gè)事項，逐項制定備案管理辦法，明確“無(wú)備案經(jīng)營(yíng)”的法律責任；針對實(shí)行告知承諾制的26個(gè)事項，重點(diǎn)對企業(yè)履行承諾情況進(jìn)行檢查，對企業(yè)在規定期限內未提交材料，或者提交的材料不符合要求的，在審查、后續監管中發(fā)現企業(yè)作出不實(shí)承諾的，應當記入企業(yè)誠信檔案，并對其不再適用告知承諾的審批方式；針對提高審批透明度和可預期性的41個(gè)事項，結合面上的監管措施進(jìn)一步予以?xún)?yōu)化；針對強化準入監管的33個(gè)事項，在事中事后監管階段強化檢查和處罰。

3.完善浦東新區區級層面行政審批事項改革后的監管措施。按照完全取消審批、審批改備案、實(shí)行告知承諾制、提高審批透明度和可預期性、強化準入監管等方式，對浦東新區區級層面行政審批事項（部分已列入“證照分離”改革內容的事項除外）進(jìn)行改革，逐項明確相應的事中事后監管措施，制定和完善監管項目清單，確保簡(jiǎn)政放權后管理不松懈。

4.深化與負面清單管理、商事登記制度改革相配套的投資監管制度。積極配合國家有關(guān)部門(mén)做好反壟斷審查、外資國家安全審查等監管工作。完善企業(yè)年報公示和經(jīng)營(yíng)異常名錄制度，探索增加企業(yè)履行社會(huì )責任等公示內容。創(chuàng )新推動(dòng)產(chǎn)業(yè)預警制度。加強特殊行業(yè)監管。完善知識產(chǎn)權行政管理“三合一”機制，加大對侵權行為的查處力度。針對企業(yè)投資建設項目的監督管理事項，推動(dòng)跨部門(mén)、跨領(lǐng)域聯(lián)合監管，加強執法部門(mén)間協(xié)調，實(shí)行建筑領(lǐng)域聯(lián)合執法。

5.深化以安全高效管住為底線(xiàn)的國際貿易監管制度創(chuàng )新。以關(guān)檢聯(lián)動(dòng)和國際貿易“單一窗口”等為重點(diǎn)，進(jìn)一步優(yōu)化貿易監管，在長(cháng)三角等更大范圍內推動(dòng)監管創(chuàng )新。完善“雙隨機”布控查驗、“中介機構協(xié)助稽核員”等制度，形成海關(guān)監管全鏈條。建立健全上海自貿試驗區外來(lái)生物監測管理規范、進(jìn)出口工業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量安全約談機制，探索實(shí)踐檢驗檢疫“十檢十放”模式，嚴防質(zhì)量安全風(fēng)險。進(jìn)一步加強港航安全的誠信監管和信息化監管。

6.建立適應上海自貿試驗區發(fā)展和上海國際金融中心建設聯(lián)動(dòng)的金融監管機制。進(jìn)一步發(fā)揮上海自貿試驗區金融協(xié)調機制作用，加強跨部門(mén)、跨行業(yè)、跨市場(chǎng)金融業(yè)務(wù)監管協(xié)調和信息共享，強化風(fēng)險監測、分析和預警。以自由貿易賬戶(hù)為基礎構建跨境金融安全網(wǎng)，加強本外幣跨境資金流動(dòng)的實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監測監控，建立完善“長(cháng)臂管理”機制。完善警銀合作等工作機制，配合國家有關(guān)部門(mén)做好反逃稅、反洗錢(qián)、反恐怖融資等金融監管工作。探索建立融資租賃行業(yè)監管指標體系和監管評級制度，強化對重點(diǎn)環(huán)節及融資租賃公司吸收存款、發(fā)放貸款等違法違規行為的監督。

（六）創(chuàng )新監管體制機制

探索審批、執法適度分離，深化大部門(mén)制改革，完善綜合執法體系，推進(jìn)一級地方政府監管體制創(chuàng )新。

1.深化浦東新區大部門(mén)制改革。適應“四新”經(jīng)濟發(fā)展趨勢和特點(diǎn)，深化產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟、科技創(chuàng )新、規劃建設等領(lǐng)域大部門(mén)制改革，整合監管執法資源，進(jìn)一步理順關(guān)系、提升效能。探索推動(dòng)部門(mén)內部行政審批權向一個(gè)處室集中，強化部門(mén)內部各業(yè)務(wù)處室的監管職責。

2.完善綜合執法體系。堅持綜合執法和專(zhuān)業(yè)執法相結合，堅持機構設置精簡(jiǎn)高效，整合政府部門(mén)間相同相近的執法職能，歸并執法機構、統一執法力量，有序推進(jìn)、逐步整合，探索形成以市場(chǎng)監管、城市管理、治安管理三大綜合領(lǐng)域為重點(diǎn)，若干專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域（知識產(chǎn)權、農林牧漁、勞動(dòng)監察、衛生監督等）為補充的綜合執法體系。

（七）創(chuàng )新監管方式方法

多管齊下、多措并舉，創(chuàng )新監管方式方法，切實(shí)提升監管效能。充分運用大數據、“互聯(lián)網(wǎng)+”等方式，建立和完善以信息共享為基礎、以信息公示為手段、以信用約束為核心的現代化監管制度。

1.以“互聯(lián)網(wǎng)+”和大數據技術(shù)為支撐，實(shí)施精準監管。充分利用大數據、云計算、物聯(lián)網(wǎng)等信息化、科技化手段，實(shí)行“互聯(lián)網(wǎng)+”監管模式，實(shí)現在線(xiàn)即時(shí)監督監測。充分運用移動(dòng)辦案、電子案卷等手段，提高監管和執法效能。試點(diǎn)建設重要產(chǎn)品的物聯(lián)網(wǎng)追溯體系，形成“來(lái)源可查、去向可追、責任可究”的信息鏈條。

2.以部門(mén)聯(lián)動(dòng)和信息共享為基礎，實(shí)施協(xié)同監管。建立健全跨部門(mén)聯(lián)動(dòng)響應機制，強化綜合監管，增強監管合力，提升監管效能。推進(jìn)各部門(mén)間依法履職信息的互聯(lián)互通、信息共享、工作共商，加強登記注冊、行政審批、行業(yè)主管、綜合執法等部門(mén)之間的協(xié)同監管，推進(jìn)實(shí)施“雙告知”，做好市場(chǎng)主體前端告知服務(wù)，并將市場(chǎng)主體信息共享至相關(guān)審批部門(mén)、行業(yè)主管部門(mén)，避免出現監管灰色地帶。

3.以誠信管理為手段，實(shí)施分類(lèi)監管。推動(dòng)以信用信息為主要依據的行業(yè)分類(lèi)監管，制定分級分類(lèi)監管管理辦法。制定誠信檔案管理辦法，制定企業(yè)信用信息應用管理辦法，完善企業(yè)經(jīng)營(yíng)異常名錄制度、嚴重違法企業(yè)“黑名單”制度和各部門(mén)、跨區域聯(lián)合懲戒制度。建立健全守信激勵和失信懲戒機制，對守信主體在表彰評優(yōu)、資質(zhì)認定、財政扶持等方面予以支持和激勵；對失信主體在取得政府供應土地、招投標、政府采購、獲得榮譽(yù)等方面依法依規予以限制或者禁止，讓失信主體“一處失信、處處受限”。

4.以預警糾偏為導向，實(shí)施動(dòng)態(tài)監管。加強對市場(chǎng)行為的跟蹤監測分析，通過(guò)分析研判、抽查、抽檢等方式，綜合運用提醒、約談、告誡、窗口指導等手段，強化對市場(chǎng)主體及有關(guān)人員的事中監管，及時(shí)化解市場(chǎng)風(fēng)險。普遍推廣隨機抽取檢查對象、隨機選派執法檢查人員、及時(shí)公布查處結果的“雙隨機、一公開(kāi)”機制，制定隨機抽查事項清單，合理確定隨機抽查的比例和頻次，嚴格規范監管部門(mén)自由裁量權。

（八）加強監管基礎平臺建設

加大監管基礎平臺建設力度，盡快改變信息“孤島”“煙囪”“蜂窩煤”狀況，實(shí)現跨部門(mén)、跨區域、政府與社會(huì )等信息互通共享和綜合應用，加強事中事后監管基礎設施保障。

1.建設和完善浦東新區網(wǎng)上政務(wù)大廳。打造政務(wù)數據資源共享的樞紐、匯聚平臺和交互中心，在多部門(mén)共同審批、聯(lián)合審批上實(shí)現突破，簡(jiǎn)化優(yōu)化公共服務(wù)流程，打造政府服務(wù)特別是審批服務(wù)“單一窗口”。加快建設“網(wǎng)上督查室”，全面實(shí)現對網(wǎng)上政務(wù)行為的在線(xiàn)督查、電子督辦、實(shí)時(shí)監管等功能，保障政府信息化建設有序運行。

2.建設和完善浦東新區綜合監管平臺。堅持“主體全覆蓋、信息開(kāi)放共享、協(xié)同運用、技術(shù)創(chuàng )新、運行透明”的原則，構建覆蓋企業(yè)全生命周期的綜合監管平臺，實(shí)現各領(lǐng)域監管信息的實(shí)時(shí)傳遞和無(wú)障礙交換，完善信息查詢(xún)、數據分析、風(fēng)險預警、協(xié)同監管、聯(lián)合獎懲等功能應用，為多部門(mén)在同一平臺上實(shí)施綜合監管提供支撐。

3.建設和完善浦東新區公共信用信息服務(wù)平臺。貫徹落實(shí)《上海市公共信用信息歸集和使用管理辦法》，加強與市法人信息共享與應用系統等的互聯(lián)互通，進(jìn)一步加大包括資格資質(zhì)、認證認可等基本信息，違法違規、欠繳欠費等失信信息，表彰獎勵、公益慈善等其他信息在內的各類(lèi)信用信息歸集力度，加快歸集政府部門(mén)在履職過(guò)程中產(chǎn)生的市場(chǎng)主體信用信息。形成信用信息征集、存儲、共享、公示、查詢(xún)以及開(kāi)發(fā)應用等一系列制度規范，充分發(fā)揮信用體系在改革創(chuàng )新、經(jīng)濟發(fā)展、社會(huì )治理、城市管理等方面的基礎性作用。

三、保障措施

（一）加強法制保障。

要結合“證照分離”改革試點(diǎn)工作和行政審批事項改革，梳理相關(guān)行政審批項目在取消或下放后需調整實(shí)施的法律法規和國務(wù)院文件，提出調整實(shí)施的建議。對缺乏制度依據但需加強或者創(chuàng )設后續監管措施的事項，及時(shí)提出相應的立法建議。通過(guò)立法、修法，加大對違法行為的懲戒力度。

（二）加強組織保障。

各部門(mén)、各單位要深刻認識完善事中事后監管體系工作的重大意義，按照“上級部門(mén)指導、新區部門(mén)落實(shí)”的原則，認真落實(shí)各項措施和要求。浦東新區政府和上海自貿試驗區管委會(huì )要建立健全事中事后監管體系建設的領(lǐng)導協(xié)調機制，分步推進(jìn)、督促落實(shí)。對重點(diǎn)工作任務(wù)，各責任部門(mén)要按照職責分工，細化實(shí)化監管措施，年內推進(jìn)落實(shí)。

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