財預〔2016〕54號《財政部關(guān)于進(jìn)一步做實(shí)中央部門(mén)預算項目庫的意見(jiàn)》

財政部關(guān)于進(jìn)一步做實(shí)中央部門(mén)預算項目庫的意見(jiàn)

財預〔2016〕54號

近年來(lái)，財政部出臺了一系列加強和改進(jìn)項目支出預算管理的改革措施，初步構建起以宏觀(guān)政策目標為導向、以規范的項目庫管理為基礎、以預算評審和績(jì)效管理為支撐的項目支出預算管理新模式。隨著(zhù)改革推進(jìn)，中央部門(mén)項目管理的外部環(huán)境、基本條件、技術(shù)手段發(fā)生了深刻變化，在政策導向性、業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)性、內容合理性、需求真實(shí)性、成本經(jīng)濟性等方面對項目管理也提出了更多更高的要求，現行項目管理精準度不夠、適用性不強、有效性不足的問(wèn)題凸顯，難以適應改革形勢的需要。為了切實(shí)提升項目支出預算編制和管理水平，進(jìn)一步做實(shí)中央部門(mén)預算項目庫，現提出以下意見(jiàn)：

一、總體要求

（一）指導思想。

以黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會(huì )精神為指導，按照黨中央、國務(wù)院的決策部署，落實(shí)深化預算管理制度改革總體要求，完善項目支出預算管理新模式，著(zhù)眼于全面提升項目管理效能，拓展管理維度、細化管理尺度、提高管理精度、加大管理力度，綜合運用管理手段，充分發(fā)揮各方優(yōu)勢，推進(jìn)項目管理科學(xué)化、規范化、標準化，建立與現代預算管理制度相適應的管理精準有效的項目管理體系。

（二）基本原則。

實(shí)施精準管理。要深入剖析項目構成、充分認識項目特點(diǎn)，遵循項目運行、管理的基本規律，因勢利導、分類(lèi)施策，采取針對性措施，實(shí)施差別化管理，提高管理精準度。

創(chuàng )新引導機制。要建立引導和激勵機制，調動(dòng)各方積極性，統籌各類(lèi)資源、借助各方力量、發(fā)揮各自?xún)?yōu)勢，加強協(xié)調配合、相互銜接，形成合力，實(shí)現共建共管。

覆蓋完整流程。要將有針對性的管理要求和措施融入項目立項、入庫、申報等管理環(huán)節中，落實(shí)到編制、審核、評審等管理活動(dòng)中，體現在文本、規范、標準等管理要素中。

改進(jìn)薄弱環(huán)節。要抓住管理的薄弱環(huán)節和關(guān)鍵節點(diǎn)，著(zhù)重填補空白、補齊短板，管理要向前后端延伸，夯實(shí)前端基礎，加強后端考核評估，形成更加完善的項目管理鏈條。

（三）總體思路。

遵循項目支出預算管理新框架的基本原則和總體要求，推進(jìn)項目管理各項改革措施落地，全面做實(shí)項目庫；細分項目組成的基本單元，為精準管理筑基；推動(dòng)信息系統聯(lián)通，促進(jìn)項目庫的共建共管共享；理順部門(mén)內部管理鏈條，加強業(yè)務(wù)與預算管理整合；實(shí)施差別化項目管理，推進(jìn)項目的標準化管理；強化績(jì)效目標管理，更加注重項目的產(chǎn)出績(jì)效；擴大預算評審范圍，形成項目標準化管理與預算評審互補的模式；探索項目預算公開(kāi)，逐步向全國人大報送一級項目的預算并公開(kāi)；建立項目管理考核機制，將管理的實(shí)際效果與以后年度預算規模掛鉤。通過(guò)采取上述措施，力爭在1-2年內取得積極成效，實(shí)現中央部門(mén)項目支出預算編制質(zhì)量和預算資金使用效果的顯著(zhù)提升。

二、主要任務(wù)

（一）切實(shí)貫徹改革要求，扎實(shí)推進(jìn)項目管理。

認真落實(shí)《財政部關(guān)于加強和改進(jìn)中央部門(mén)項目支出預算管理的通知》（財預〔2015〕82號）和《財政部關(guān)于印發(fā)〈中央部門(mén)預算績(jì)效目標管理辦法〉的通知》（財預〔2015〕88號）精神，研究制定具體管理辦法和實(shí)施細則，推進(jìn)項目庫全面做實(shí)。規范項目設置程序，將政策研究、方案論證、行政決策等過(guò)程作為項目入庫的重要環(huán)節。優(yōu)化一級項目設置，合理控制一級項目數量，更加集中反映部門(mén)主要職責。加強項目庫建設，全面充實(shí)項目信息，提前組織項目編審、儲備工作，實(shí)現項目滾動(dòng)管理。發(fā)揮項目庫的平臺功能，統籌優(yōu)化管理流程，整合部門(mén)內部管理。硬化預算約束，嚴格按照部門(mén)三年支出規劃控制項目規模，合理排布年度支出結構，依據政策優(yōu)先次序安排項目。提前預算執行準備工作，加快預算執行進(jìn)度，加強項目執行監管。

（二）細化規范項目?jì)热?，筑?shí)精準管理基礎。

各部門(mén)要立足于自身職責，認真開(kāi)展戰略、機制、規劃研究，以前瞻性思路引領(lǐng)項目編制和管理工作。項目單位要加強項目論證，提出充分的立項依據，充實(shí)項目的政策內涵，以政策為導向，科學(xué)設計實(shí)施方案和績(jì)效目標。項目實(shí)施方案設計，要力求選擇實(shí)現績(jì)效目標的最優(yōu)路徑，降低成本消耗，提高產(chǎn)出績(jì)效。從編制2017年預算起，新增二級項目編制要統一按照“項目-活動(dòng)-子活動(dòng)-分項支出-標準（價(jià)格）-支出計劃”的層次加以細化，清晰反映項目?jì)热?、具體活動(dòng)和支出需求。對重大的經(jīng)常性、專(zhuān)項性項目，要制定統一的項目立項指南、實(shí)施方案編寫(xiě)規范和支出計劃填報模版，推進(jìn)立項依據政策化、實(shí)施方案合理化、績(jì)效目標科學(xué)化、項目活動(dòng)清單化、支出內容選項化、經(jīng)費開(kāi)支定額化，建立健全項目編制的規范體系。

（三）推動(dòng)信息系統聯(lián)通，實(shí)現共建共管共享。

充分發(fā)揮信息管理系統在項目管理中的技術(shù)支撐作用，優(yōu)化系統結構，完善系統功能，推動(dòng)財務(wù)、業(yè)務(wù)、績(jì)效等信息管理系統之間縱橫聯(lián)通，實(shí)現項目管理信息的共建共管共享?？v向上，要在財政部、中央部門(mén)、預算單位之間建立起便捷、通暢、高效的信息上傳下達渠道，逐步實(shí)現項目編制、審核、下達、執行、調整等管理工作全部通過(guò)信息系統完成，形成與管理流程相適應的垂直管理通道。橫向上，要通過(guò)統一標準、設置接口、規范分工、整合流程，推動(dòng)財政部與有關(guān)項目主管部門(mén)、財務(wù)部門(mén)與業(yè)務(wù)部門(mén)之間的系統聯(lián)通、信息交互，建立起統籌業(yè)務(wù)管理與預算管理的技術(shù)支撐平臺，形成業(yè)務(wù)部門(mén)與財務(wù)部門(mén)之間配合協(xié)作、相互銜接、共同管理的局面，切實(shí)提高信息利用率和項目管理效率。

（四）理順預算管理鏈條，加強業(yè)務(wù)與預算銜接。

項目管理要向前端延伸，以職能業(yè)務(wù)為先導，以項目管理為主線(xiàn)，以信息平臺為紐帶，理順業(yè)務(wù)部門(mén)與財務(wù)部門(mén)之間關(guān)系，有機銜接業(yè)務(wù)管理與預算管理，分工把口、緊密配合，形成合力。業(yè)務(wù)部門(mén)要發(fā)揮專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢，統籌規劃業(yè)務(wù)，提前工作部署，明確業(yè)務(wù)規范，制定技術(shù)標準，提供專(zhuān)業(yè)支撐，指導項目設立和實(shí)施方案制定，加強對項目立項必要性、實(shí)施方案合理性和可行性的審核、論證，做好項目績(jì)效目標的執行落實(shí)。業(yè)務(wù)部門(mén)原則上不直接分配資金，確需參與分配資金的，要與財務(wù)部門(mén)共同制定管理辦法，明確分配方法、嚴格分配程序、規范分配行為、健全監督機制。財務(wù)部門(mén)要統籌部門(mén)資源，綜合平衡預算安排，牽頭組織開(kāi)展項目管理的全面工作，著(zhù)重指導和規范項目支出計劃的編制，以及項目的審核、評審、執行、績(jì)效評價(jià)等工作。

（五）實(shí)行差別化管理，推進(jìn)項目的標準化。

從編制2017年預算起，按照管理模式將項目劃分為標準化管理項目和非標準化管理項目。標準化管理項目是指項目活動(dòng)有明確范圍，活動(dòng)的內容、數量、頻率有明確的定性、定量規范，分項支出有明確的定量、定價(jià)標準，按照相關(guān)規范和標準可直接測算支出需求的項目。標準化管理項目的相關(guān)規范和標準，由部門(mén)制定后送財政部評審，評審通過(guò)后，除相關(guān)規范和標準發(fā)生變化外，此類(lèi)項目立項不再納入部門(mén)評審范圍。如標準化管理項目的規范和標準發(fā)生變化，須重新履行評審程序。非標準化管理項目，且屬于評審范圍的，立項時(shí)應按照相關(guān)規定由部門(mén)組織評審。具備條件的專(zhuān)項業(yè)務(wù)費項目要逐步全面實(shí)現標準化管理，具備條件但未標準化管理的，實(shí)施周期不得滾動(dòng)順延。

（六）強化項目績(jì)效管理，提高資金使用效益。

所有項目都應設定績(jì)效目標，明確績(jì)效指標，將績(jì)效目標及指標作為項目入庫前置條件。把績(jì)效目標審核作為項目審核和安排預算的有機組成部分，根據審核結果提出項目入庫建議，未按要求設定績(jì)效目標或審核不合格的項目，不得進(jìn)入項目庫。加強績(jì)效執行監控，逐步推進(jìn)在預算執行中按照確定的績(jì)效目標及指標實(shí)行定期監控。對偏離績(jì)效目標的項目，要及時(shí)采取措施加以糾正。資金使用單位要對照項目績(jì)效目標開(kāi)展績(jì)效自評并形成自評結果，作為部門(mén)或單位預、決算的重要內容和申請以后年度預算資金的必要基礎。擴大第三方參與績(jì)效評價(jià)的范圍，逐步建立健全重點(diǎn)民生政策和重大專(zhuān)項支出績(jì)效評價(jià)機制，將評價(jià)結果作為預算安排和優(yōu)化支出結構的重要依據，使低效、無(wú)效資金退出來(lái)。

（七）擴大預算評審范圍，加大預算評審力度。

改進(jìn)預算評審工作，規范評審程序和行為，努力提高評審的客觀(guān)公正性。進(jìn)一步擴大預算評審覆蓋范圍，用4年時(shí)間，分步實(shí)現項目預算評審全覆蓋。對屬于評審范圍的項目，包括已納入預算安排但未經(jīng)過(guò)評審的項目，2016年各部門(mén)開(kāi)展預算評審的項目支出數額占項目庫中應評審項目支出總額的比例要達到30%以上，2017年達到50%以上，2018年達到80%，2019年實(shí)現百分之百覆蓋。2016年申報的新增項目，屬于評審范圍的，原則上要全部評審。已納入2016年預算安排但未經(jīng)預算評審的項目，要對其中的重點(diǎn)項目實(shí)施評審，并根據預算評審結果，對項目的當年預算和以后年度支出安排進(jìn)行調整。從2016年起，中央部門(mén)要提前組織項目編審、儲備等工作，預算評審工作要相應提前，為下年預算編制盡早做好準備。

（八）探索項目預算公開(kāi)，增強項目透明度。

從編制2017年預算起，選擇部分重點(diǎn)部門(mén)的重大一級項目列入預算草案報送全國人大審議，全國人大審議通過(guò)預算草案后，由部門(mén)向社會(huì )公開(kāi)。以后逐年擴大范圍和規模，通過(guò)幾年時(shí)間，實(shí)現除涉密項目外，部門(mén)的一級項目全部報送全國人大審議，并向社會(huì )公開(kāi)。試點(diǎn)初期，報送全國人大審議的一級項目，優(yōu)先選擇標準化管理項目、經(jīng)過(guò)評審的重大項目以及有關(guān)主管部門(mén)管理的通用項目。對報送全國人大審議并公開(kāi)的一級項目，部門(mén)要從政策依據、項目目標、實(shí)施方案、支出內容、預期產(chǎn)出、績(jì)效目標等方面對項目進(jìn)行全面、詳細說(shuō)明，將相關(guān)說(shuō)明一并公開(kāi)，并積極做好公開(kāi)后的相關(guān)說(shuō)明解釋工作。

（九）建立管理考核機制，調動(dòng)部門(mén)積極性。

強化中央部門(mén)的主體責任，建立項目管理考核機制，以實(shí)質(zhì)性?xún)热轂橹?，程序性?xún)热轂檩o，針對項目管理過(guò)程中的關(guān)鍵環(huán)節和重要管理內容，制定量化考核指標，對中央部門(mén)項目管理過(guò)程的規范性、編制審核的質(zhì)量、項目執行的效果等進(jìn)行考核。項目管理考核將作為部門(mén)預算管理考核評價(jià)的重要組成部分。項目管理考核的結果，要予以通報，并作為確定部門(mén)項目支出預算規模的重要參考因素。中央部門(mén)也要建立內部的項目管理考核體系，對下級單位、業(yè)務(wù)部門(mén)、評審機構或團隊在項目管理中的工作質(zhì)量和效果進(jìn)行考核，并采取措施促進(jìn)項目管理工作質(zhì)量提升。

三、組織實(shí)施

（一）提高認識。要充分認識做實(shí)預算項目庫對于深化部門(mén)預算改革，健全預算管理體系，提升預算管理效能，統籌資源配置，優(yōu)化支出結構，提高資金績(jì)效，促進(jìn)部門(mén)履職盡責的重要意義。

（二）抓好落實(shí)。要發(fā)揮中央部門(mén)的主體作用，增強責任意識，以改革創(chuàng )新精神，定實(shí)策、出實(shí)招、求實(shí)效，認真落實(shí)改革要求。加強組織保障，做好統籌協(xié)調，理順內部關(guān)系，形成一致推進(jìn)改革的合力。

（三）加強指導。要做好對下級單位的指導、示范、督促，指導所屬單位做實(shí)預算項目庫，總結經(jīng)驗、范例加以推廣，督促各單位遵守制度規范、落實(shí)各項要求，著(zhù)力提升項目管理的精準度和有效性。
 

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